基于供需偏差分析的校外培训机构治理探寻①

马佳宏，覃 菁

（1.广西师范大学，广西 桂林 541004；2.广西南宁艺新培训学校，广西 南宁 530000）

近些年来我国校外培训机构发展迅猛，尽管在一定程度上满足了部分学生对学习、特长、兴趣的补充性需求，但存在的问题也日益凸显。本文试从校外培训机构的“供给”是否适应学生及家长“需求”的角度，分析校外培训机构存在的问题及原因，并提出相应的对策及建议，希望对校外培训机构的治理工作有所裨益。

一、校外培训机构与学生及家长之间存在的“供需”偏差

为了解校外培训机构的“供给”是否与学生及家长的“需求”相适应，我们曾对南宁市的2所小学、2所初中和3所培训学校进行了实地考察和问卷调查。我们向学生发放了600份问卷（除初三毕业班外，小学一至六年级各70份，初中一至二年级各90份），回收593份，其中有效问卷576份；向家长发放了160份问卷（随机发放），回收156份，其中有效问卷153份。问卷内容包括学生参加校外培训情况、学生及家长对校外培训的认知与评价等。与此同时，我们访谈了培训机构的负责人及部分任课老师、参加培训学习的学生及其家长，对培训机构的教学环境、课程实施、服务质量以及学生与家长的意见和建议等作了较深入的了解。通过对调研数据的统计分析和访谈结果的归类整理，我们发现迅速发展的校外培训给学校教育带来了某些补充和推动，但其数量上的过多、质量上的不高和服务环境的较差，是不容忽视的严重问题，有关管理部门必须高度重视。

（一）校外培训机构的数量和科目繁多造成学生及家长无所适从

从调查中我们发现，目前中小学生参加校外培训学习的现象非常普遍，有88.7%的学生“参加过或正在参加校外培训”。学生及家长普遍认为，校外培训可丰富知识、增长才艺，也有助于提高成绩和掌握学习方法。调查还显示，63.6%的学生是“自愿参加”校外培训，31.7%的学生是由于父母的意愿而参加，另有2.9%和1.8%的学生则分别受同学的影响和老师的要求而参加。由此可见，学生及其家长对校外培训的需求比较旺盛。

然而，从目前校外培训机构的存在状况看，数量过多、科目繁杂却是不争的事实。在一些市区，几乎每一所中小学周边都有若干所培训机构，各种名目的辅导班、培优班、兴趣班，令人眼花缭乱，应接不暇，而且班级类型的划分既多又细，如绘画班又分启蒙班、基础班、提高班、创作班等。“这种过细划分的方式表面上是给了消费者更多选择的自由，按需消费，但是也正是这种自由让家长失去了自由。”［1］客观地说，学生及家长并不需要看到或听到有那么多的培训机构，也不真正需要报学那么多的这种班那种班。实际上，补习班这类培训机构“之所以存在是因为生产者把它提供出来了，并建议学生好好利用它的效用；或因为消费者发现这种产品有供给，然后才决定好好利用它。但是如果这种服务根本没有供给的话，他们有可能根本就不需要它”。［2］即便学生对它们有所需要，也未必能按照自己的意愿选择。据我们所知，在一些培训机构，当某科目或班级未达到规定的学生数时，通常会采取转班、合班、混班、退班等办法处理，学生选择的自主性常常大打折扣。

（二）校外培训机构的教学质量和师资素质未能达到学生及家长的要求

教学质量和师资水平是学生及其家长选择校外培训机构时首先要考虑的因素。对于教学质量，一般可从教师的自我评价、同行的相互评价、专家学者的诊断评价、学生及家长的反馈评价等多维度进行分析。由于校外培训机构的特殊性，在此我们侧重从学生和家长的反馈评价来考量校外培训机构教学质量被“认可”或“满意”的程度。统计结果表明，学生对校外培训机构教学质量的评价还是比较高的，分别有32.7%和40.5%的学生表示很满意或比较满意，有20.5%的学生表示一般，另有4.1%和2.2%的学生表示不满意或很不满意；而家长对校外培训机构教学质量的评价则相对较低，只有9.3%的家长表示很满意，表示比较满意的占48.5%，有32.7%的家长认为一般，还有9.5%的家长不满意。认为教学质量一般的家长接近三分之一，不满意的家长接近百分之十，这说明校外培训机构的教学质量离家长的要求尚有相当的差距。

师资素质是决定教学质量的关键，在很大程度上，家长和学生对教学质量的要求，也就是对师资素质的要求。目前校外培训机构的师资素质主要存在三个方面的问题：一是专业程度不高。校外培训机构的教师除了少部分专职教师外，大部分为聘用的兼职教师，如退休教师，刚毕业或在校的研究生、大学生等，有些兼职教师并未经过正规的师范训练，存在教学基本功不扎实、教学经验较贫乏等问题。二是进修机会不多。校外培训机构出于成本和效益的考虑，加上教师数量的有限，对聘用的教师很少进行系统的培训或帮助他们进修提高。三是跳槽现象频繁。校外培训机构的教师由于“工资待遇低，生理需求不足；工作压力大，安全需求不够；远离亲朋好友，归属和爱的需求匮乏；社会地位低，尊重需求贫乏；职业成就感低，自我实现需求不畅”［3］等原因，跳槽现象较普遍，队伍极不稳定。

（三）校外培训机构的环境条件和服务水平不能满足学生和家长的期望

环境条件是校外培训机构教育教学的基础保障和实力体现，也是学生及家长选择时必然要考虑的因素。目前南宁市校外培训机构的环境条件，除了部分品牌学校和连锁机构较好外，大多数教学设施和办公场所非常简陋，与学生及家长的良好期望有较大距离。在环境条件不佳的场所参加培训学习，不仅会影响学生学习的热情和效果，而且会影响学生的身心健康，这无形中会增加家长的担忧。从家长对校外培训机构环境条件的评价看，表示“很满意”的仅占10.7%，表示“比较满意”的占50%，有39.3%家长认为“一般”或“不满意”。可见，校外培训机构的环境条件总体上差强人意。

服务水平不仅关系到学生及家长对校外培训机构的选择，也关系到学生的学习态度、学习成效乃至学生及家长的生活境遇。当前许多校外培训机构在服务意识、服务方式、服务能力等方面存在诸多不足，具体表现在：一是服务意识较差，如学生报名交费上课后，不主动与家长沟通联系，不及时反馈学生存在的问题；二是服务规范不强，如教材及教学内容的安排随机随意、教学效果的评价与反馈可有可无；三是诚信程度不高，如招生广告夸大事实、教学时数“缺斤短两”、某些承诺不能兑现等。存在这些问题与不足，很难让学生及家长感到满意和舒心。

二、校外培训机构与学生及家长之间“供需偏差”的原因分析

（一）教育主管部门对校外培训市场监管的统合力和持久力不足

长期以来，我国各级政府部门对校外培训市场也有过诸多管理措施，包括先后出台了教育法、民办教育促进法及其实施条例、各种有关校外培训教育的管理文件等，但治理收效甚微，主要是监管主体不明确、监管机制不完善、监管措施不到位的结果。比如上述各种法律法规对校外培训机构的管理主体、审批程序、收费标准、质量规格、设施条件等都无明确统一的规定，也没有具体可行的要求。由于校外培训涉及工商、教育、文化、物价等多个部门，存在着多头管理的现象，教育主管部门有时想管也管不来。教育主管部门的职权毕竟有限，甚至势单力薄，很难统一协调其他部门的工作，这就容易出现监管上的漏洞和真空。此外，由于教育主管部门的使命和任务繁多，各种工作需要平衡推进，对校外培训市场的监管难免出现顾此失彼、“见好就收”现象。而各种培训机构受利益的驱动，常常会钻管理的漏洞或空档，明知故犯者有之，“死灰复燃”者也有之。这就需要有关部门加大对校外培训市场的监管力度，为违规违法的校外培训机构戴上“紧箍咒”。但从目前情况看，教育主管部门在“打持久战”方面的准备和力量明显不足，长效性的动态管理机制尚未建立起来。

（二）校外培训机构偏重经济利益而忽视自身的责任和建设

校外培训机构不是正规的学校事业，而是从属于“提供教育产品服务的企业”，它们需要从学生所缴的费用除去抵偿教育劳务的一切费用之后的剩余中获得生存所需资金，这是一种典型的市场行为［4］。作为市场行为，校外培训机构遵循市场运作规律，在提供教育培训服务过程中获得一定的经济利益，这完全无可厚非。但校外培训行业不同于其他行业，校外培训从事着教书育人的工作，向社会提供着“教育服务”这一特殊的产品，“既然参与了育人，就肩负着高于其他行业的社会责任。作为商业机构，营利固然可以，但教育培训机构绝不能自我降格为追求利润最大化的纯营利组织”［5］。然而，一些教育培训机构由于法律意识和自律意识淡薄，常常忘记了自己应当承担的社会责任，一味追求经济利益成为其兴学办班的动机和目的。为了经济利益，有的不遵守行业规则和市场秩序，甚至采取恶性竞争手段，如过度宣传、弄虚作假等。有的为了节省成本，配备的教师数量不足、质量不高，应有的设施和服务也未能提供。因此，如何引导和促使校外培训机在有关法规和政策的框架下加强自身的建设和管理，在追求资本的“寻利性”的同时，坚守教育的“公益性”，实心实意地为学生及家长提供教育服务，这不仅是广大学生和家长的期盼，也是校外培训机构持续健康发展的基础和前提。

（三）学生及家长对校外培训存在价值高估和盲从心理

学生参加校外培训的原因非常复杂，一般受到个人、家庭、社会等三个方面的共同影响，既有个人的兴趣驱使、自我提高的要求，更有来自家庭、学校和社会的压力迫使，其中，来自家庭方面的外在强制力是最主要的因素［6］。期望孩子“出人头地”“成名成家”几乎是所有家长的共同心理，而花钱送孩子到校外培训机构积累更多的“人力资本”、增加更强的“竞争实力”，则是大多数家长们的消费取向和投资意图。值得注意的是，“为了帮助孩子们顺利进入更高的学习阶段或最好的学校就读，很多家长都舍得对这类的课程进行大笔的投资。然而，它是不是起作用，它是如何来影响教育系统的质量与公平的，这个问题是需要我们好好思考的”［7］。

当前，大部分学生特别是学生家长对校外培训存在着非理性倾向，存在迷信教育、期望过高、怕输与焦虑、盲目攀比等各种不良心态，缺乏对校外培训服务的科学分析与理性消费行为［8］。许多家长对孩子的教育期望值过高，不仅给孩子在学校的学习施加压力，还千方百计将其送到校外补习，总希望自己的孩子比别人学得更多、成绩更好。这种愿望随着孩子年级的增高和考试压力的加大，愈发显得强烈，以致于很多家长对校外培训的认识模糊，常常忽视校外培训的真正意义和价值。有的家长只要看到其他家长送孩子在外面学这学那，就着急起来，就要跟风而动。

三、进一步加强校外培训机构治理工作的措施及建议

（一）建立和完善校外培训市场的统一性和长效性监管机制

首先，要强化教育主管部门对校外培训机构的统管职能。国家和政府应赋予教育主管部门对于校外培训机构的统一管理权，由教育主管部门牵头管理校外培训机构，同时要求各相关部门全力配合教育部门的工作。国务院办公厅《关于规范校外培训机构发展的意见》中规定，由教育部联合民政部、人力资源社会保障部和工商总局对校外培训机构开展专项治理的行动，就较好地体现了教育部门牵头、相关部门助力的合作。今后，要明确规定中小学生校外培训服务归口教育部门统一管理，严禁其他部门审批的非学历教育培训机构从事中小学生校外文化教育服务，严格依法规范面向中小学生的有偿家教服务行为，建立切实有效的管理制度与监督机制［9］。对于以营利为目的提供私人产品的民间校外培训机构，政府应发挥教育政策的调控、引导和干预作用，在发挥教育行政部门主体管理作用的同时，要建立起教育部门与其他相关部门的协调联动机制，严格管理、坚决查处和严厉打击那些无证办学、恶性竞争、乱收学费等非法行为，切实维护学生、家长等消费者的合法权益。

其次，要建立校外培训机构的准入标准和质量标准。所谓准入标准就是民办校外培训机构设立标准，包括举办者资格、培训机构设置标准、教师资格、申办程序、办学范围等符合有关法律法规的规定［10］。国家及地方政府应依照国家民办教育促进法等相关法律政策，合理设置校外培训机构的准入标准并作出具体实施规定，使校外培训机构的审批、设置、监督和管理有明确的法律依据和制度保障。除了准入标准，还应建立相应的教学质量标准。有学者提出，教育主管部门可按照校外培训机构的特点，如根据注册资金、场所设施、师资条件等将校外培训机构进行等级分类，对各级培训机构的教学质量发布权威认定，将权威认定结果在教育主管部门网站、报纸、电视等进行公布，要求校外培训机构设立自我教学质量服务中心，确保培训的教学质量［11］。我们认为，准入标准和质量标准有助于引导培训机构的优胜劣汰，既可使达到国家规定标准的校外培训机构进入市场，依法经营，规范服务，也可对无证经营、弄虚作假、质量低劣的培训机构予以打击，从严处罚，让其“无地自容”。

再次，要发挥新媒体对校外培训机构的监督与评价作用。利用新媒体特别是网络平台，能够对校外培训机构的运营过程进行全程监督和有效引导，促使其自觉遵守法律规定，增加透明度，真正让校外培训机构在大众舆论的监督下树立优质教育的办学理念，进而提高培训服务的质量和水平。有学者提出，教育行政部门应利用大数据和互联网技术，探索建立培训机构办学信息强制公开和信用分级制度，构建严密的消费者（受教育者）利益保障机制［12］。在此，我们建议地方政府和教育主管部门可以与信息技术部门联合建立校外培训机构网络平台，并要求所有校外培训机构在网络平台注册，实现课程、收费、消费者投诉建议等的网络化，同时要求参加培训的学生必须通过网络报名交费、查询信息、反馈意见。这样做，既能为培训的供求双方提供公开透明的交易平台，也有利于管理部门收集行业信息和监控培训运行。

（二）引导校外培训机构树立“教育”理念并搞好硬件和软件建设

首先，要引导校外培训机构树立“教育”理念。校外培训机构名义上是“培训”机构，从事的是“培训”活动，但其面对的是中小学生、未成年人，与面向成年人的各种“培训”还是有区别的，与各种商业性的培训服务更是截然不同，它们在满足孩子和家长多元化需求的同时，还应承担着相应的社会教育责任。因此，各级管理部门应引导校外培训机构走出“培训”误区，回归“教育”本真，走专业化、个性化、特色化的发展道路，真正使校外教育成为学校教育的有益补充［13］。要把国家立德树人、素质教育、教育公平的政策要求传递给这些机构，使它们在正确的方向下探索和创造自身发展的空间。要组织校外培训机构及其从业人员了解现代教育的发展趋势和人民群众的真实需求，切实把如何促进学生全面发展、特长发展和个性发展的立德树人要求，转化为这些机构的实践行动［14］。

其次，要引导校外培训机构搞好硬件建设。硬件建设包括两大领域：一是办学设施的完善，包括教室、课桌椅、教学设备、图书资料、办公场所等设施的配备、充实、更新和升级，努力为学生创设标准化、现代化的学习环境，特别是教学设备的质量和功能，要适应课程与教学的需要，满足学生及家长的要求。二是师资队伍的优化，包括教师数量的充足、结构的合理、质量的可靠等。各级主管部门和校外培训机构，应通过薪资保障、福利待遇、绩效考评、业务培训等多种方式方法，加强培训机构从教人员的师德师风建设，全面提高教师质量，建立起一支相对稳定、素质较高、作风过硬、值得学生和家长信赖的师资队伍。

再次，要引导校外培训机构加强软件建设。软件建设主要有两个方面：一是要提高课程与教学的品质。在课程方面，应根据不同年龄或年级的学生，合理设置课程，开发新的课程；在教学方面，要尽量采用小班教学，注重课堂教学的互动性、趣味性、启发性、灵活性。二是要提高管理与服务的水平。在管理方面，要加强教学的常规管理和质量管理，要对教学过程进行必要的检查、控制、分析和评估；在服务方面，要做好对学生的上课、调课、补课、跟踪等服务以及学生和家长的咨询、休息、出行、通讯等服务。

（三）指导学生及其家长理性选择校外培训机构及培训科目

校外培训机构的问题与“校内”即中小学校存在的缺陷或不足有着密切关系，因此，广大中小学要注重抓好“校内”教学，严禁教师“非零起点”教学，认真完成课程任务，努力提高教学质量，积极开展素质教育，让学生在学校学得丰富学得扎实。与此同时，学校及教师还应给予那些想参加校外培训学习的学生及其家长必要的指导和帮助。

首先，要指导学生及家长尽可能到资质较好的正规的校外培训机构学习。目前各种校外培训机构在办学条件、师资水平、教学质量等方面存在参差不齐、差距悬殊的现象，甚至还有鱼目混杂、以次充好的问题。因此，学校及老师要注意引导学生及家长明察秋毫，不要单方面听信培训机构的广告或别人的介绍，要实地考察拟选择的教育培训机构的办公条件、教学设施、师资情况，并核实这些机构的办学许可、营业执照等。必要时，可对培训机构的办学历史、业务水平、信誉口碑等进行访谈调查。在报名交费时，要注意索取相关凭证、签订教学合同，以避免权利受到侵害。

其次，要指导学生及家长根据实际需要和兴趣爱好有选择性地参加校外培训。一般认为，“学生是否选择校外教育，取决于其父母的经济实力与文化眼光，父母的经济实力与文化眼光（还有社会资源等等）限制着孩子是否接受校外教育以及接受什么样的校外教育”［15］。因此，一些家庭经济条件较好、对孩子期望较高的家长，常常会“不遗余力”地给孩子报各种辅导班、兴趣班。这种“贪多求全”的做法往往让孩子应接不暇、疲于奔命，其结果常常是事与愿违、得不偿失。因此，应告诉学生及其家长，应在学好学校各门课程和学有余力的基础上，结合实际需要和兴趣爱好，有的放矢地选择学科辅导班、艺体科技班等，而不是盲目地、任性地参加校外培训。

再次，要指导学生及家长正确看待和处理校外培训与学校教育的关系。校外培训和学校教育，在内容、方式、方法、功能和作用上各有不同、各具优势，可以取长补短、互补互促。从中小学生的年龄特征和身心发展特点来看，系统而全面的学校学习应是他们学习生活的主体和根本，而校外培训只能是学校教育的补充和延伸。更何况“不是学生参加了校外辅导就一定能提高学业成绩。学生个性特征、求学动机、学习强度、辅导机构教师的教学能力、教学内容、教学方法等因素，都有可能影响学生成绩的提高”。［16］如果学生及家长热衷于校外培训而忽视学校教育，甚至因为校外培训补习超负荷而导致校内学习效率下降，那实在是本末倒置。因此，学校及教师要利用多种方式和途径引导学生及家长端正心态，理性选择校外培训，减少对校外培训的依赖，把更多的时间和精力投入到学校正常的教育和学习中来。