老年教育政策价值研究：基于政策文本的审视①

2018-02-26吴思孝程仙平

现代教育管理 2018年4期

傅蕾，吴思孝，程仙平

（1.华东师范大学，上海 200062；2.温州城市大学，浙江温州 325000；3.浙江省社区教育指导中心，浙江杭州 310030）

人口老龄化是21世纪的全球性挑战。按照国际惯例，总人口中60岁以上人口达到10%或65岁以上人口超过7%，即为老年型人口结构。［1］目前，世界上绝大多数发达国家已进入老龄社会，我国于1999年正式迈入老龄社会，是较早进入老龄社会的发展中国家之一。2015年底，我国60岁以上老年人口已经达到 2.22亿，占总人口的16.1%。［2］据预测，2020年，我国65岁以上老年人口比重将达到11.3%，2050年65岁以上老年人口比重将达到27%，届时将成为全球老龄化人口最多的国家。［3］有效解决人口老龄化问题“一个战略性的有效途径和举措就是大力发展老年教育”［4］。老年教育是指根据老年人生理、心理特点组织实施的教育活动，是终身教育体系的一个组成部分。［5］老年教育事业的发展是老龄化社会的必然要求，也是一个国家、一个地区物质文明和精神文明进步的重要标志，对老年人、家庭、社区、社会的发展均具有积极作用。发展老年教育，不仅需要理论研究、实践操作，还需要政策引导。1994年，我国10部委联合制定了第一部老年教育专门政策，即《中国老龄工作发展纲要（1994-2000）》。此后20余年中，全国人大常委会、中共中央国务院、中组部、全国老龄委、国务院办公厅、全国老龄办、教育部、民政部、文化部等部门先后颁布了“1+11”部政策文件，即1部涉及老年教育的法律《中华人民共和国老年人权益保障法》，11部相关政策文本：《中国老龄工作七年发展纲要》《中共中央国务院关于加强老龄工作的决定》《关于做好老年教育工作的通知》《文化部关于加强老年文化工作的意见》《中国老龄事业发展“十五”规划》《中国老龄事业的发展白皮书》《中国老龄事业发展“十一五”规划》《中国老龄事业发展“十二五”规划》《关于进一步加强老年文化建设的意见》《老年教育发展规划（2016-2020年）》《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》等。在目前所出台的有关老年教育政策中，背后透射着什么？还需要在哪些方面深化其价值？本文基于政策文本分析，尝试回答上述问题。

一、铺成：老年教育政策价值之基

（一）教育政策价值的内涵

政策指的是国家政党为实现一定历史时期内任务和目标而规定的行动依据和准则，包括一系列计划、法律、规章、条例等。［6］教育政策属于公共政策的组成部分，是一种有目的、有组织的动态发展过程，是政党、政府等政治实体在一定历史时期，为了实现一定的教育目的和任务而协调教育内外关系所规定的行动依据和准则。［7］由于教育政策面对的不是纯粹的客观事实或者自然现象，而是现象背后的利益关系、价值冲突和价值选择，因此，教育政策具有“价值负载”的特质。

关于教育政策价值的研究，尚未形成统一的分析框架。有从受教育群体的角度提出我国教育政策价值应包括“以人为本”“教育平等”“效益优化”“可选择性”“多样性”等；［8］有从政府行为角度提出“公共利益”“团体利益”“个人利益”的三种政策价值取向；［9］有从社会宏观角度提出教育政策价值具有“教育自身发展的取向”“政治的取向”“经济的取向”［10］。还有学者通过历史纵向比较的方法分析教育政策价值取向的演变，认为教育政策价值从服务经济、偏重社会需求转向服务人本、促进全面发展。

（二）老年教育政策的研究实践

概括而言，可以将老年教育政策划分为三个时期。一是酝酿期（1994-2000年），这一阶段没有专门关于老年教育的政策文件，只是在相关老龄事业发展文件中提及老年教育，还并没有对老年教育的形式、内容、体制等做具体规定。二是起步期（2001-2015年），这一阶段的老年教育政策较先前有了更深入和具体的阐述，并且开始有关老年教育的专门政策已经产生。三是发展期（2016年以后）不仅有了老年教育的专题规划，并且对老年教育工作的内容、机制、保障等方面都做了具体规定。

关于老年教育政策的探讨，主要集中于比较研究领域。认为西方国家老年教育政策积极倡导法制化、重视其受教育权利与职业发展、制定经费补助与学费减免措施。［11］日本的老年教育政策以社会参与、福利社会和终身教育为取向，并且顺应时势进行修订。［12］美国的老年教育政策以老年学习者为中心，提倡学习内容生活化，实施机构多元化，资金来源多渠道，并且包含完备的师资培养制度。［13］德国的老年教育政策鼓励非正式学习形式，主张代际间和跨文化间的老年教育。［14］对于我国老年教育政策研究，认为目前重视程度逐渐提高，但是管理机构过于统一，开展形式相对单一。［15］另有对台湾、深圳、上海、福建等地的老年教育政策进行专题分析，认为目前政策的终身教育理念体现不够、内容缺乏操作性、财政投入不够等问题。但是对于老年教育政策价值的探索，鲜有学者涉足。

二、探寻：老年教育政策价值之韵

（一）以人为本的价值关照：尊重价值，满足需求

以人为本强调受教育者应当处于主体地位，应当保护受教育者的主动性、积极性，应尽可能追求受教育者完善、和谐、可持续的发展。［16］

首先，以人为本体现对老年群体自身价值的尊重。教育的核心应当是对人的确立，对社会实践的人本确认。尊重老年群体的自身价值，就是承认老年群体的自我与社会价值，承认老年群体所创造物质与文明的可能性。《中华人民共和国老年人权益保障法》指出：“国家和社会应当重视、珍惜老年人的知识、技能、经验和优良品德。”《老年教育发展规划（2016-2020年）》开篇则指出“老年人是国家和社会的宝贵财富”。可见，老年群体作为社会服务人群的一部分，已经在政策文本中得到肯定，认可老年群体“是有生命的个人的存在”，认可凝结在老年人身上的智慧与经验，蕴藏着社会进步的动力。

其次，以人为本体现在对老年群体内在需求的重视。需要的产生是第一个历史活动，人的需要是对自身生存和发展的一切条件的依赖和要求，反映了人和世界的实际联系，是人活动的前提。［17］老年人的需求是多元的、开放的和发展的，是老年教育工作的前提与价值体现的关键。《文化部关于加强老年文化工作的意见》提出：“开展老年人文化活动，应从老年人的需要和愿望出发。”《中共中央国务院关于加强老龄工作的决定》提出要“满足广大老年人日益增长的物质和文化生活需要”。“社会制度和有机体不同，它们对自己的生存没有任何需要和兴趣。如果人们不承认制度需要是以参与者的需要为前提，‘需要’的概念就用错了地方。”［18］因此，需求是人本的需求，并非国家的需求。老年教育政策中的以人为本，就是改变国家主义、精英主义和工具主义的教育价值，以老年群体需求为中心，关照群体与个人的幸福。

（二）教育平等的价值折射：保障权益，补偿弱势

詹姆斯·科尔曼提出教育平等有四个标准：进入教育系统的机会均等、参与教育的机会均等、教育结果均等和教育对生活前景机会的影响均等。［19］其实质是要求教育权利在社会成员之间合理分配，是社会成员对教育是否“合意”的一种价值评判。

首先，教育平等在于保障老年群体受教育权。受教育权是人权的基本部分，是公民身份真正的社会权利之一，是公民享有在国家和社会创建的各类学校、各种教育机构获得思想道德、文化艺术、科学技术等知识，以提高自己的文化水平和业务水平的权利。［20］《中华人民共和国老年人权益保障法》在总则中强调“老年人有继续受教育的权利”。《老年教育发展规划（2016—2020年）》明确提出“保障老年人受教育权利，努力让不同年龄层次、文化程度、收入水平、健康状况的老年人均有接受教育的机会”。马克思指出：“平等，一向指社会的平等，社会地位的平等，决不是指每个人的体力和智力的平等”［21］。保障老年群体的受教育权，就是不让老年群体因年龄的原因丧失受教育的权利，保障了老年群体进入教育系统、承担教育义务的平等权利。

其次，教育平等还体现在对老年弱势群体的补偿。弱势补偿，就是坚持公共教育资源向农村、贫困地区、边疆地区、民族地区倾斜，促进城乡、区域教育协调发展，补偿受教育者因财富、出身、社会地位、文化背景等因素所造成的差异。［22］《中国老龄事业发展“十五”规划》提出“保障高龄老人、残疾老人、老年妇女、独居老人等特殊群体的基本生活和合法权益”。老龄委《关于进一步加强老年文化建设的意见》中指出“为农村空巢、失能、留守老年人和老年妇女等特殊困难群体提供公益文化服务，进行精神慰藉和心理疏导”。教育平等强调教育成果的共享与分配，尤其是优质教育资源能否公平地为不同阶层的群众所享用，对弱势群体在教育上必须适度倾斜，以确保在竞争中不利者的教育结果平等，体现的是“全纳教育”思想。［23］现有的政策就充分彰显了“全纳教育”的理念，体现了老年弱势群体的关注，政策、资源的倾斜与调配，保障落后人群与地区的老年教育，缩小区域间的差距，实现更大范围内的教育平等。

（三）多样性的价值表达：主体多元、内容多样

教育的多样性体现在两个层次：一是基于国家与民族为基础的多样性，即民族性、地域性、本土性的含义；二是教育系统内部各要素的多样性，即学制、培养目标、教育内容、教育模式、教育方法、评价标准的多样化特色。建立在多样性的基础上，为受教育者提供最大限度的可选择性。

首先，多样性是鼓励老年教育主体多元。办学主体多元化，实质是投资主体多元化和管理主体多元化。作为社会公共事业的老年教育，在政府为办学主体的前提下，呈现出办学主体也呈多元化的趋势。如《中国老龄工作七年发展纲要》中指出：“要多渠道、多层次、多形式的开展颐养康乐和进取有为相结合的老年教育。”《中共中央国务院关于加强老龄工作的决定》中指出要“鼓励和指导社会力量按照有关规定兴办各类老年学校”。《老年教育发展规划（2016-2020年）》中提出要“创新老年教育发展机制，推进举办主体、资金筹措渠道的多元化”。可见，老年教育政策鼓励办学主体从政府一元向政府、企事业单位、社会团体、产业财团、公民个人等多元办学主体转变，并进行多方合作、资产重组、成本分担，以促进老年教育公共事业发展。

其次，多样性是倡导老年教育内容多样。内容多样性是指老年教育在课程设置、内容选择方面，既满足老年群体的需求，又立足于老年群体的特征对其进行引导。由于老年群体构成的复杂性，其文化背景、受教育程度、家庭环境、学习动机的不同，要求教育内容尽可能丰富多样。《关于进一步加强老年文化建设的意见》中提出“创新老年教育课程”。《老年教育发展规划（2016-2020年）》中提出要“丰富老年教育内容与形式”。老年教育内容的丰富性，不仅仅是选择多样性的价值表达，也是终身教育理念的很好体现。

三、审视：老年教育政策价值之憾

（一）老龄发展观的陈旧，忽视参与和竞争潜能

世界卫生组织提出“积极老龄化”的概念，就是“在老年时为了提高生活质量，使健康、参与和保障的机会尽可能获得最佳机会的过程。”［24］我国老年教育政策中虽然尊重老年群体的自身价值，规定从群体自身需求出发，开展实践工作，鼓励老年人参与社会活动，丰富晚年生活。但是从政策文本对老年人的社会参与的规定性来看，并没有提及老年人参与职业发展、再就业等方面的信息。这背后折射出了非积极化的老龄发展观，即认为老年人并不具备发展力和竞争力。教育的目标说到底是关于人的发展问题，就是把人及其发展视为教育的出发点和落脚点。《教育——财富蕴藏其中》中指出：“教育使每个人的潜在的才干和能力得到充分发展。”根据终身教育的理念，个体永远未完成的，每一个人在每一个阶段都需要不断地学习，使之才能发挥、才干增长以及价值体现。而老年教育政策中职业发展的缺失，恰恰就是对老年群体发展潜力的忽视或否认。国外老年教育相关政策中，则对老年人的职业发展及发展潜能给予了关注。如英国在《老年人教育权利论坛宣言》中提出老年人职业发展政策，协助老年人再就业，主张企业联盟、雇主、退休组织、地方政府教育机构、劳工教育协会、大学推广中心以及成人继续教育部门，应该采取各种措施促进老年人职业发展。［25］美国对于老年人提供职业教育与训练的课程，并推荐到社区企业就业；凡是由政府部门出资办理的各项学习训练活动，在学员筛选时，不得以任何理由将50岁以上的成年人排除在外。［26］日本文部省于1978年推动地方政府实施“高龄人才开发事业”，对已经退休的高龄者开展再就业的技能与训练。［27］可见，发达国家的老年教育政策，不仅重视老年人发挥余热的社会价值，同样关注老年人作为社会个体的发展可能性，提供各种培训和受教育的机会。

（二）非基本权利的不平等，回避高层次教育渠道

权利平等有两层含义：一是人人所享有的基本权利应该完全平等；二是人人所享有的非基本权利应该比例平等。［28］基本权利是人生存和发展的必要的、最低的权利。非基本权利是人们生存和发展的比较高级的权利，是满足人们在政治、经济、教育等方面比较高级的需要的权利。在现代教育体制中，受教育权依然是人的基本权利，但受高层次的教育是人的非基本权利。在我国老年教育政策中，对老年的基本权利给予了充分保障，几乎在所有的政策文本中均有保障老年人受教育权的表述。但是，进一步分析发现，在非基本权利方面，政策并未提及。比如，政策中所提及的老年教育，意指老年非学历教育，对于老年群体接受高层次教育，政策并没有给予关怀。国际组织要求，国家提供的各级各类教育应当具备可获得性、可进入性、可接受性和可适应性的特征，以满足个人进入学校接受教育的需要。在教育实践中，不少高学历招生政策中虽然没有明确规定老年人不能攻读高层次学历，然而在实际报考中，年龄却成了一道看不见的阻碍，并没有享受到实有权利。此外，政策反复强调要“办好老年大学”，意指将老年人的学习与青年人分开。但是，德国和法国的老年教育提倡老年人和年轻人在同一个教室同时开展学习。［29］芬兰等国，将第三龄大学作为正规教育的一部分。［30］在瑞典，全国所有的高校都对老年人开放，老年教育与正规教育融为一体。［31］因此，从这点来看，我国老年教育政策在老年人非基本权利方面依然存在着不平等的价值倾向。

（三）选择多样性的有限，忽视内生性学习内容

我国现有的老年教育政策虽然强调了多样性和选择性，在办学主体、教育内容、教学方法上鼓励多样化发展，但是政策中所规定老年教育的多样性和可选择性却是非常有限的。仔细分析政策文本，不难发现，政策多提倡的教育内容多样本质上是集中在休闲、文化、娱乐、思想政治教育等领域，对于多元的教育形式，内源性、生命性的内容，并没有进行明确引导。国外的老年教育形成了高校老年教育、独立第三龄大学、旅游教育，以及社会实践教育相结合的多元教育形式。［32］国外老年教育的内容也更加开放多样，更加注重老年人的内在需求与时代需求。如在美国的老年教育中，开设死亡教育课程、重树老年人形象。［33］在日本老年教育中，开设高龄者教室，讲授社会变化、理解年轻群体等内容。美国、日本为老年群体开设退休前准备教育，主要针对老年人心理变化和退休后生活规划。［34］对比之下我国老年教育政策对于开放式、多元化的办学形式及办学内容并没有做具体引导，开放的、纵横交错的具有多样性价值趋向的政策内容体现明显不足。

四、行动：老年教育政策价值之革

（一）制定细化政策，保证老年教育价值落到实处

我国现有的老年教育政策，从数量上看，各类相关政策含在一起仅十几部；从质量上看，专题性的老年教育政策，仅《关于做好老年教育工作的通知》《老年教育发展规划（2016-2020年）》两份，其他的均镶嵌于老龄事业发展的政策文本中，仅作为老龄事业的一部分。基础教育、高等教育、职业教育乃至社区教育领域，均有一定数量的、专门性的政策文件。尤其在基础教育领域，不仅有专属领域的政策，还有基础教育的信息化、教师、课程等细化的专题性政策文件。社区教育领域，更是有九部委联合发文，共同推动社区教育发展。相比之下，老年教育政策的数量和针对性都稍显不足。数量和质量的不足，从某种程度上反映出老年教育在教育系统中的价值微弱与地位旁落。按照《老年教育发展规划（2016-2020年）》的要求，“到2020年，我国老年教育的法规制度逐步健全”。因此，应强化老年教育自身的价值，制定老年教育专门性的政策，针对老年教育的机构、内容、队伍等问题拟定专题性文件。同时，老年教育作为公共服务的一部分，其政策建议由社会相关机构联合发文，划分各机构的权利与责任，统一对老年教育的认识，充分调动社会资源，要求所有集体、协会、工联、地方团体和中间组织都必须共同承担教育责任，让学校、家庭、社区、企业等形成一个紧密联系的综合体，共同推动老年教育。

（二）强调赋权增能，体现老年积极发展观

目前的老年教育政策，应充分肯定老年群体的发展潜能，鼓励老年群体的积极发展。政策应抛却老年的文明是衰落的、不入主流的价值假设，明确老年群体具备自我实现的可能性。我国的老年教育政策，应让老年群体真正赋权增能，让老年人能够自我“觉悟”，形成自我支持的力量，参与社会的变革与发展。政策应增加老年人力资源开发的内容，承认老年群体发展的可能性，开展老年群体的岗位技能、职业素养等培训，鼓励老有所为、体察老有所用、实现老有所成，真正体现积极的老龄发展观。根据马歇尔的观点，“公民权利是为那些能读会写的、理智的、有知识的人而设计的”，［35］因此，为保证老年群体利益的真正得以实现，政策应为那些没有接受或完成初等教育的人以及所有未满足基本学习需要的老年群体，赋予其接受基础教育的权利，强调这一权利的享有不因年龄而受到限制。

（三）关注内生需求，深化以人为本价值观

现有的老年教育政策在很大程度上已经体现了以人为本、以需为本的价值，但是在此基础上还应增加对老年人内生性需求的探索，使老年群体最终认识到他们意识到的需要和没有意识到的需求，并对此得到满足。因此，现行的老年教育政策，应摒弃自上而下的供给链，增加对老年群体自身需求的挖掘，开发符合老年群体特征的内容。一方面应包含如生命教育、自我价值认知等内容，触及老年群体灵魂深处；另一方面应包含如时事政治、社会治理等内容，调动老年群体的参与力量。为保证提供资源的有效性，政策中也必须倡导对老年群体需求的研究，以需求为出发点，并最终回归老年群体自身。

参考文献：

［1］世界人口老龄化：1950-2050［EB/OL］.http://www.un.org/chinese/esa/ageing/trends.htm.

［2］2015年社会服务发展统计公报［EB/OL］.（2016-07-11）.http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201607/20160700001136.shtml.

［3］美国人口调查局.一个正在老去的世界：2015［N］.第一财经日报（上海），2016-03-10.

［4］叶忠海.老年教育若干基本理论问题［J］.现代远程教育研究，2013，（6）：11.

［5］李春生.中国老年百科全书·文化·教育·修养卷［M］.银川：宁夏人民出版社，1994：409.

［6］袁振国.教育政策学［M］.南京：江苏教育出版社，2001：1.

［7］孙绵涛，等.教育政策论——具有中国特色的社会主义教育政策研究［M］.武汉：华中师范大学出版社，2002：11.

［8］劳凯声，刘复兴.论教育政策的价值基础［J］.北京师范大学学报（人文社会科学版），2000，（6）：5-17.

［9］祁型雨.教育政策价值取向的几个基本理论问题探讨［J］.沈阳师范大学学报（社会科学版），2006，（3）：9-13.

［10］李明霞.改革开放30年我国高等教育政策价值取向研究［D］.沈阳：沈阳师范大学，2009：21-40.

［11］［25］娄峥嵘.国外老年教育政策的分析与启示［J］.继续教育研究，2012，（8）：101-103.