“放管服”背景下大学外部治理路径选择①

张 东，张绍荣

（1.重庆邮电大学，重庆 400065；2.重庆理工大学，重庆 400065）

自党的十八大以来，为促进大学治理体系和能力现代化建设，中央各部委出台系列方案举措，2017年4月，教育部等五部门发布《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》（简称“放管服”），其实质是基于治理理念，改变政府单一管理模式，体现“放权”“松绑”“管理”和“服务”，由直接行政干预，变间接有效监督，放管有度，优化治理。“放管服”改革为我国现代大学治理尤其是外部治理结构的优化，提供了有力的政策依据、制度保障和改革思路。

一、内生外促：构建现代大学治理的基本框架和联动模式

（一）大学治理的内外部结构与关系

从理论逻辑上讲，大学治理可分内部治理和外部治理。内部治理是大学建设发展的内生动力，其内生性体现为大学根据自身发展需要，坚持大学党委领导下的校长负责制，优化内部行政与学术权力结构及其运行机制，由大学内部组织自觉引发的一种自组织动力机制。外部治理是由大学利益相关主体，围绕国家战略和经济社会发展需要，以大学建设发展为目标，共同参与和推动大学治理，是大学建设发展的外促力量，其外促性表现为通过大学外部相关主体强力加推或隐性影响的一种他组织动力机制。马克思主义认为，内因是事物发展的根本动因，外因是事物发展的必要条件。内部治理是外部治理的内生基础和根本动力，外部治理是内部治理的运行环境和根本保障，内部生发和外部促进相互支撑协作，形成“内生外促”运行特征和基本框架，联动推进大学治理综合改革。一方面，高校主动自觉是提升大学人才培养质量和办学水平的内生力量和根本动力，也是大学内涵建设的应有之义及运行优化的基础。大学外部治理的实施与执行也有赖于大学内部治理和大学自主发展的活力彰显、动力激发和能力施展。另一方面，大学发展自主权、自主能力和自主发展又必然依托外部环境的保障和支撑。相比欧美国家大学的自治、共治和分权治理模式，我国大学治理强调在党政领导体制框架内的授权治理，必须确保多元共治与依法治理紧密结合，内部治理的优化有赖于外部治理关系的顺畅，须有与之相适应的大学外部治理结构、制度框架和政策环境。内外部治理相得益彰，共同促进大学活力的释放、行为的规范和能效的提升。

（二）大学治理的自主诉求及其限度

大学自主权固然是办学活力激发的保证，但同时必须明确其必要边界和限度。大学外部治理的促进和依法参与，是大学办学规划和内部机能提升的保障。现代大学既体现内部治理的调节与规范，又彰显外部治理的制衡与规约，需要形成纵向授权与横向制衡的共治体系与监督机制。大学作为一种特殊的学术组织，内部强调“独立”的权力范围和运行空间，以象牙塔隐喻，并以此产生大学自主权和自主空间的呼吁和诉求。但是，由于各种学术组织存在场域因素的复杂性和多样性，组织的独立性与自主性之间存在着各种组合的可能，独立但不自主、自主却不独立均有可能［1］。同时，当我们借鉴欧美大学董事会、理事会等外部治理机制时，可以吸纳其合理成分，但必须扎根中国大地办大学，着眼落实高等教育“四个服务”要求［2］，政府有义务有责任也有能力对人才培养方向和质量把关，对大学办学投入和绩效负责。社会各界要对大学的服务质量、办学水平进行公开监督和评估问责。因此，“放管服”背景下的大学外部治理改革，强调放管结合，既放又管，任何脱离历史背景和现实环境盲目照搬西方治理模式，一放到底的管理，很可能效果甚微，甚至适得其反。重构我国大学外部治理结构，满足外部利益主体的需求，既要参照当前经济社会的全球化背景，又要历史考察大学所处的现实背景及其使命责任，将大学置于政治语境和历史脉络中加以审析。

（三）大学治理的“放管服”逻辑与重点

大学治理的“放管服”改革，目的在于优化治理结构，释放大学更多动能。我国大学治理改革鼓励大学内部以完善大学章程为核心的内生动力改革，更关键的是理顺外部关系，塑造有效的大学办学环境。近年来，我国许多高校以大学章程建设为平台和抓手，在内部治理改革方面做出了诸多努力，这种改革举措的实质是在大学内部实现“放管服”，有序形成“党委领导、校长负责、教授治学、民主监督”的内部治理体制和“坚持方向，加强管理，优化治学，民主参与”的治理机制。内部治理的“放管服”为大学整体治理夯实了能力基础。大学外部治理结构的优化以管办评分离为抓手，明确政府、大学和社会之间的主体关系与主要责任。从本质上看，大学外部治理结构是维持大学与外部环境关系良好运转的总体机制，能够通过外部力量促进包括大学在内的各个利益相关群体为实现自身利益和价值，通过博弈达成某种一致或相对一致的目标和愿景，并因此和大学组织本身形成的一种长期稳定的合作伙伴和博弈关系。我国大学治理中的“放”是通过制订权力和责任清单，以授权方式放；“管”是通过制订程序要义和制度规约，以法治方式管；“服”是通过搭建平台和架构网络，以资源补给方式服。在大学治理场域中的“放管服”改革，不仅仅对政府提出放权、管理和服务的要求，同时，也是对政府、大学和社会三大主体在授权框架中，如何实现多主体的相互配合、责任担当、能力提升提出的改革要求，大学相关主体的协作关系和优化策略已成为大学外部治理逻辑的关键要素。

二、协同互动：明确大学外部治理转型中的主体关系与责任担当

大学外部治理的变迁核心在于理顺和明确大学与政府、社会之间的主体关系，以及在此关系框架下的责任担当与能力指向。

（一）强化政府制度供给与监督保障

缩减政府职能范围和加强政府制度供给能力在大学外部治理上算是一体两翼，相互依存。如果仅仅缩减政府职能范围，而不加强制度保障监督能力，就会出现传统教育体制改革中长期出现的“一统就死，一放就乱”的固有顽疾。在治理现代化语境和叙事逻辑上，政府不再对大学发展，尤其是学术发展拥有绝对控制权，而是作为调停者、中介者、监督者、评估者的角色来帮助公民表达并满足和实现社会教育需求。政府成为社会服务型政府，为大学治理提供保障和监督。社会服务型的大学治理模式实际上并没有排除政府对大学治理的参与，而是逐渐划定政府参与治理的权力清单，科学界定政府在大学治理中的活动范围。

政府职能转变的实质即变直接干预为过程督导、质量监测和办学评估，无论是大学自身还是社会组织的自治，均需要有稳定的环境和必要的成本，需要做好政策引导、舆论支持和强化制度能力作为保障。治理是要在现行的大学领导管理体制下，改进大学管理与办学，以达到提高大学办学水平的目的，落实办人民满意教育的宗旨，保证大学实现国家利益或公共利益。据此，政府理当发挥宏观政策资源和经济杠杆优势，通过法律规约、质量监控、经费划拨等方式，有效实施间接管理，变管控为激励，建立具有委托代理性质，与现代大学制度相呼应的服务契约关系，明确政府与大学的权利与义务，建立畅通平等的沟通机制，加强大学与政府之间法律关系的建立与规范，减少政府对大学的过度干预，依靠立法推动外部治理结构的优化。

（二）鼓励社会组织参与专业化治理服务

从政府在大学外部治理中的角色来看，应通过购买公共服务，主动与社会互动，逐渐形成“小政府、大社会、强制度、全网络”的治理格局。据此，应以政府为主导，强化社会主体责任，积极培育专业性第三方机构，明确其角色定位和专业职责，充分重视社会力量参与教育治理的作用，鼓励和引导社会各利益相关者参与办学，为建立教育与社会合作发展的新型关系提供政策引领、条件保障和过程监督。一是完善政府购买社会公共服务以及社会参与治理服务的制度和相应采购程序，明确社会参与治理的标准、体系、技术、专业人员素质结构，引导和鼓励社会参与大学外部治理。二是转变职能，授权或赋权相关服务权力，让渡服务空间，为社会组织的发展提供服务机会和平台。三是引导和培育第三方评估机构参与专业性服务，把握治理重点，为实施高效管理提供科学建议和专业保障。社会参与治理是教育领域一项增量性改革。一方面政府要加强引导，切实支持社会组织发挥外部评估和监督作用。另一方面，社会监督和参与教育治理应当避免“官退民进”而“民不负重”的现象发生。因此，需要注意对社会组织的认证赋权，引导社会组织向专业机构发展，强化社会组织标准化、专业化能力建设。

（三）推进大学主动适应需求与加强自主能力建设

赋权增能、权责对等是理顺大学外部治理主体关系的基本原则。大学建设发展应当且必须赋予其必要的自主权，同时，又必须考量大学办学自觉，提升自主能力。随着大学从边缘逐渐走向社会的中心，大学将主动投身到社会和市场环境之中，产学研合作日益紧密，大学与政府、社会之间互动频繁，教育对经济社会发展的支撑作用也更加明显，大学人才培养、科学研究、社会服务和文化传承的功能更加突出。大学对社会的引领、适应和合作成为大学实现社会功能的基本要求，也是大学发展寻求资源依赖的必然选择。社会各界对大学自主办学充满期待，期望教育信息公开，同时教育也期望从社会获取更多建设发展资源和管理智慧。

从“办人民满意教育”的话语表达来看，现代大学的发展，既要回应“政府问责”，让政府放心；又要及时回应“社会问责”，让人民满意；同时由于大学的学术性、专业性及社会功能，大学还要回应“专业或学术问责”，让同行专家认可。围绕权力下放，为确保“放而不乱”，大学需要自主地对办学方向、水平和质量承担责任，需要及时回应教育投入绩效、均衡发展、教育公平等关键诉求并具体落实改进举措。

三、程序正义：强化治理过程的制度规约和运行要义

程序决定着效果，科学的制度规约和有效的法制程序是大学外部治理结构运行的动力要素和基本保障。要通过建章立制优化程序，明确大学各利益相关者间权责利关系和运行规程，使大学外部治理有的放矢。

（一）进一步健全完善大学外部治理的制度保障

高等教育“放管服”改革方案的出台，标志着我国教育治理制度建设已经迈出了关键一步，在现代教育制度的宏观场域下，在依法治国的背景下，依法治教成为高等教育发展的必然选择，需要继续加强教育治理的制度建设。大学章程是大学依法自主办学、履行公共职能、实施大学管理和运行的基本准则，是大学各项规章制度的“宪法”“母法”。大学章程能有效规约大学内部治理和外部治理程序和要求，有效完善大学依法办学、民主管理和监督机制，加快现代大学制度建设。大学外部治理结构的调节与规范是大学章程极其重要的职责，规定着大学与政府及社会之间的新型关系和权责边界，为外部治理关系的处理奠定了制度保障基础。

政策法规是社会大众参与大学治理的重要保障，也是调动外部利益相关者主动参与治理的关键，是大学外部治理协同和有效运行的基础，只有在大学外部治理的规章制度建设和运行过程中保障各利益相关者的参与权、表达权等程序性权利的实现，才能真正反映各利益相关者的根本利益，才能增强大学外部治理的执行力。

（二）依法配置和保障多元主体自治与共治的权利

大学外部治理结构的核心是“权力”的合理配置与运行，要通过系列制度安排和规范运作实现彼此权力的分权制衡，以达到协调、互助、公正及契合的最佳状态。基于放管服改革背景，以管办评分离为教育外部治理的抓手，亟需立法保护相关主体的权力与权益，科学建构大学外部治理结构以不断扩大大学发展空间和动能，实现大学外部治理主体在公平正义、科学有效的制度规范与框架下实现良性多维互动，切实由制度保障到治理效能提升。大学外部治理的权力主体应由“一元”变为“多元”，权力结构应由“命令-服从”的纵向权力关系转向“协调-平衡”的横向权力关系，治理方式由“控制”转向“协调”、由“法制”转向“法治”。［3］由“制”到“治”的变迁既体现了实体赋权的正义，又体现了程序合法的正义，既代表理念与方式的转变，又体现举措和行动的纲领。

大学治理的社会参与是认定大学学术水平、评定大学教学质量、确定大学专业标准等非市场行为和体现公平、公正、公开等重要社会价值的依据。［4］目前，大学与社会的关系还相当脆弱，大学不能及时反映社会需求，社会也难以参与和监督大学办学，因此需要有制度明确其权力关系和责任范畴，同时，需要通过立法保障教育外部治理，这也是依法治教的必然要求。我国教育自上而下的行政化管理模式虽然已从“管制”“管理”逐渐发展到现代“治理”的雏形阶段，但当下大学外部治理采取自治模式还不成熟。据此，应加强高等教育法律法规的建设，完善教育外部治理的相关法律条款，加强社会监督大学发展的立法规约，明确社会、市场等利益相关者对教育民主参与的义务和监督权力，组织和动员社会各界共同参与教育改革进程，加强议事协商和互动沟通，促进教育与社会的有机联动，健全教育外部治理监督的公共服务体系和社会监督网络系统。通过立法明确大学、政府与社会之间的权责利关系，以法律制度形成权责明晰、相互制衡、运行有序、协调共赢的结构框架，确保外部治理结构的有效运行。

（三）建立大学外部治理的信息公开及评估反馈机制

信息公开和评估反馈作为中介联结和催化共谋，对调节大学与政府、社会之间的关系而言是不错的路径选择。从国际视野看大学外部治理媒介多为各利益相关者以及多元社会组织机构的广泛参与和介入。尤其是在美国，大学外部治理结构中广泛存在着诸如知名校友、富豪商人等利益相关者个体，也有联邦政府、州政府、基金会和董事会等组织机构，他们通过对大学的直接资助或监督评价高效有力地规约着大学与政府的行为［5］。

长期以来，政府对学校的行政干预使政府管理的权限边界模糊，在具体运行中，政府问责、社会问责和专业问责权责不清，造成监督缺位。学术腐败与权力寻租也难以防控。因而，政府和大学相关信息公开是社会参与治理的基本前提和法定职责，信息化社会大学必须加强与社会的沟通与链接，也必须接受社会的评估和监督，尤其是在当下的互联网时代，微信、微博等组成的多元自媒体倒逼大学和政府主动信息公开，占领舆论阵地。要主动建立信息公开平台、数据库平台，让政府对高校的管理更加公开、透明，以减少过度干预、权力滥用和舆论误解。要通过增强社会参与大学治理和决策的覆盖面和代表性，完善社会公众利益表达和意见整合机制，通过信息公开和数据分析，继续完善大学人才培养质量、社会服务质量等质量报告公开机制，让更多社会利益相关者能知晓高校治理过程，增加政府、社会和大学彼此的理解与互信，促进治理决策科学化、民主化。

四、文化跟进：促进显性制度与隐性文化和谐共生

（一）建设大学外部治理的协同文化

纵观世界大学发展历程和逻辑，形成了由单一学术逻辑到学术、社会和市场多维逻辑体系，其治理模式也逐渐由政府单一决定发展到政府、大学、社会和市场互动决定。“放管服”改革方案在推进过程中，本身也存在着政策自身的灵活性与施展空间［6］，政策文本的标准化、精确性和指向性均存有空间，治理的模糊性在很多场域实际存在。大学外部治理中，既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。［7］其中，非正式制度存在的潜在逻辑和文化传统，往往影响着制度的实际执行力。从多元主体互动的主导性和能动性看，具有功利性和伦理性综合的特征。大学治理一直无法回避认识论和政治论的争论。强调认识论的人认为，大学学术取向在于“趋向于把以‘闲逸的好奇’精神追求知识作为目的，大学治理无非是为了保护这种好奇，或称为学术自由”。强调政治论的人则认为，“人们探讨深奥的知识不仅出于闲逸的好奇，而且还因为它对国家有着深远影响”。“当高等学府卷入日常生活的时候，必然会遇到如何确定目标和如何行使权力来实现这些目标争论，而这些争论自然具有政治性。”［8］大学治理结构中的政治权力，往往以较强的惯性文化和宣传文化施以影响，不同主体具有内在的普遍意志，在治理执行中，一旦涉及冲突及其解决、资源分配以及政策形成和管理，固有的隐性文化或者是潜在动机将影响治理路径的选择和执行。当前，地方政策环境和文化传统在大学治理变革中也发挥着重要作用，多元共治理念基本形成，但社会或社会组织参与大学治理的积极性和外部治理参与形式和深度各不相同，有必要依赖更广泛的制度背景和文化浸润，不同发展阶段和时代背景下的大学治理模式总是扎根在一定的政治、经济、文化的基础之中［9］。隐性文化环境是大学外部治理改进和完善的重要保障。文化层面的隐性环境是确保教育外部治理结构有效运行的潜在动力源。文化是一个组织得以有效运行的内在精髓，以隐性的动力推动组织的发展。大学作为一种特殊的组织，不能回避外部治理的宏观政治环境，更不可能回避内部治理中的微观政治。讨论大学理想和理念与使命的价值指涉，不能撇开大学存在微观政治的这个现实［10］。因而“共治”的基础是“共识”，要在更高的境界形成广泛认同，就需要在目标设定、价值选择、法治观念、作风习惯、行为规范、规章制度和政策策略中渗透大学外部治理的理念，逐渐形成依法共治的文化习惯。

（二）树立大学治理持续改进的质量文化

善治是现代大学治理改革的目标，同时也是一种态度、理念和精益求精的质量文化。治理的质量及治理达成度往往源自治理各方的博弈或妥协，善治良治也难有统一的标准。基于“放管服”的大学外部治理改革，放的限度，管的程度，服务的深度，很难量化，也很难精确。治理是多元主体间的彼此影响和模糊网络，往往是一种理念、程序或目标状态。“放管服”尽管列出权力清单，但不同层级政府放权的范围，以及具体权力转换执行的标准，有待于进一步明确。纵观中华人民共和国成立以来大学外部治理的变迁历程，先后经历了行政化管制、法制化管理和法治化治理等阶段，一整套程序化、技术化的规定和规范化的质量保障制度逐渐完善和形成，我国大学治理的成效也日益提升，大学办学质量基本标准和质量原则也逐渐建立和完善。然而，质量保障或治理技术本身并不产生质量，大学外部治理始于规则，终于文化。大学治理优化实施不能仅靠一系列法律条例与制度文本的机械执行，在执行过程中迫切需要配套的文化跟进，以确保整个管办评协同治理体系健全、完善和优化。大学治理的相关制度文本和政策要求，不会自动转化为提高大学办学能力的行动和自觉，大学的功能发挥和育人本质，涉及伦理、价值和信仰等关乎人的活动，也很难技术化。放管服改革的目的在于优化大学治理，提升治理质量。

大学外部治理结构的运行和持续改进提升离不开质量文化。质量文化在治理运行中起着引领性、导向性和凝聚性作用，彰显着教育精神和教育品质，是事关大学外部治理执行是否有效的核心因素。显性的制度规约和政策文件为教育从政府控制到政府激励，从一元管理走向多元治理提供了依据和保障，开创了协同治理的良好局面。同时，治理的质量标准和质量文化在教育领域孕育和生长，有效提高了教育外部治理的积极影响和执行效力。大学外部治理过程通过价值引领，促进社会组织主动增强资源获取的途径和领域，培育和激励社会组织自愿参与大学外部治理，探索公益治理模式和商业治理模式相补相容的适当机制。不可忽视和否认，大学外部治理无论如何改革，治理如何优化，均应尊重和回归大学人文本性，政府管理和大学自身建设均当不忘育人初心，对国家和人民负责，方能在管办评各方达成治理共识。

积极营造大学外部治理的文化氛围，以治理文化和质量文化跟进大学外部治理制度建设，显性制度和隐性文化和谐共生，引导多元主体积极参与大学治理改革进程，是“碎片化”改革走向整体化推进的重要基础［11］。推进大学外部治理的共识理念与合作效应，增强各利益相关者间凝聚力和责任感，可以确保大学外部治理既有制度保障又文化涵养。

参考文献：

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［11］张东，苏步杰：大学外部治理的逻辑转换与运作机制［J］.教育研究，2017，（7）：101-107