供给侧改革背景下民办教育分类管理政策困境与路径

2018-02-26唐诗蕊魏志春

现代教育管理 2018年4期

唐诗蕊，魏志春

（华东师范大学，上海 200062）

一、供给侧改革背景下教育领域供需结构问题审视

供给侧结构性改革是国家为适应和引领经济发展新常态所提出的重大创新和必然要求。教育是支持经济领域变革的重要支柱，与经济发展供需两侧要素均有着密不可分的联系。当前的教育体制既不能很好地适应经济发展和社会转型的重大变革，亦不能很好地满足公众越来越多样化、优质化的教育需求［1］，供需结构矛盾日趋显现。

（一）有效供给不足

以往我们说教育产品供给不足多指总量方面，近年来，随着教育产品供给总量提升与消费结构的转型升级，排浪式、大众式的教育消费趋于饱和，单一的供给方式逐渐无法满足人民群众日趋多样化、差异化的教育需求，有效供给不足引发的教育消费“外溢”现象越发明显。据教育部官方数据显示［2］，2016年我国出国留学人数为54.45万人，较2012年增长14.49万人，增幅达36.26%。据不完全统计，中国留学人数在过去30年中以约17.5%的年平均增长率增长，而全球国际学生同期的年平均增长率仅约5.4%。银联国际《2017中国出境留学生消费报告》消费测算数据显示［3］，中国每年留学生消费规模至少在3800亿元人民币以上，且留学生群体正从“低龄留学”向“超低龄化”延伸。而2016年国内13个省份高考报名人数均出现不同程度下降。其中，北京、辽宁、江苏等省市更是创下新低。相比北京，上海高考人数下降得更早。2016年上海高考报名人数为5.1万人，较2006年的11.38万人，缩减数量超过了50%［4］，招生计划无法完成的现象普遍存在。除了这些发达地区在籍学龄人口数的下降之外，教育的“跨境消费”可谓“功不可没”。这一现象突显出现行公立教育因自身体制性弊端已难以满足社会日趋多样化的教育需求。国内优质教育资源有效供给不足造成境外教育资源不断挤占市场份额，我国各级各类教育市场将受到冲击和挑战［5］。

（二）资源配置失衡

我国的教育发展进程中，政府始终居于主导和支配地位，资源配置具有行政导向性而非市场导向性。高度集权的教育管理体制下难以避免出现教育资源配置的非社会化和教育运行机制的非效率化等“政府失灵”现象［6］。一方面，义务教育阶段“择校热”“天价学区房”等现象的背后，是过去政府把有限的资源有意地集中在少数学校，形成了所谓“重点学校”的历史与现实认知，由于公共财政以及各种政策的“倾斜”，区域、城乡、学区和学校间的办学条件、师资水平等软硬件差距仍在扩大，政府集中供给方式往往拉大教育资源的空间分布差异。另一方面，加快城镇化进程中，城镇务工人员随迁子女和农村留守儿童群体数量激增，弱势群体子女的教育服务需求得不到切实满足，社会底层人群日趋定型，由政府提供的均等化教育产品供给乏力，加剧了教育资源的阶层差异。从需求侧入手的“就近入学”“随迁子女入学”等政策虽有成效，但仍对问题的根本解决呈现“疲态”。

（三）结构性供需错置

而教育体制性改革滞后引发的结构性供需错置，则以劳动力市场人才供需困局最为显著。高等教育的一体两面是高端复合型、实用技能型人才的供给短缺与文科类、学术型人才的产能过剩，由于专业设置不合理，人才供给质量、类型与劳动力市场需求脱节，企业苦于“招工难”的同时，高校毕业生遭“滞销”则感叹“就业难”。职业教育又因社会吸引力不足、布局不合理，陷入院校“招生难”、市场供应“技工荒”的两难境地。加之进入经济产业转型升级、大众创业、万众创新时期，劳动力市场应对新产业、新行业、新技术、新岗位所需各类非学历教育、培训教育也显现出巨大缺口。如何转变参照计划经济管理模式配额制为主建立的供给方式，有效去库存、补短板，提高教育供给效率亦成为当下亟需探索的问题。

目前，制约我国教育领域发展的供求关系主要有两个：一是政府设置的单一供给体系，二是资源集中配置的供给方式。面对产业升级引发更高端的市场需求和消费升级激发更旺盛的个人需求，解决教育供需矛盾迫在眉睫。当前环境下，供给侧结构性改革提倡以制度创新为推动力、以市场机制改革为切入点的改革理念，正是从供给体系与供给方式入手，缓解教育供需矛盾的一剂良药，能够有效解决需求侧“治标不治本”的弊病。2017年国务院印发的《国家教育事业发展“十三五”规划》明确提出“以教育的结构性改革为主线，全面深化教育改革，加快推进教育现代化”。“十三五”时期是我国经济发展与社会转型的重要时期，也是深化教育领域改革的攻坚时期，以供给侧结构性改革为契机，以顶层设计为抓手进行制度的“破旧立新”势在必行。在宏观层面：进行政府职能转变，构建多元供给体系，推动教育领域管理体制改革；在微观层面：引入市场机制，厘清政府和市场关系，促进办学体制变革。这是缓解教育供给矛盾、优化教育供给环境、实现教育治理现代化的有效途径和重要选择。任何的改革都不可能一蹴而就，教育领域供给侧结构性改革也必将经历循序渐进、曲折发展的改革进程，需采取由点到面，由局部向总体的渐进型、探索型的转变方式。

民办教育作为我国教育重要的组成部分，相对于公办教育，拥有非典型供给的特征及体制机制灵活的办学优势，在优化教育结构中起着举足轻重的作用，在制度创新的背景下被视为深化教育领域综合改革的“试验田”，同时也是当前我国实现教育供给侧结构性改革的重要突破口。2016年11月7日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议审议通过《关于修改＜中华人民共和国民办教育促进法＞的决定》，正式确立了营利性和非营利性两类民办教育机构的合法地位，修改决定自2017年9月1日起施行。“民办学校实行分类管理，允许兴办营利性民办学校”是民办教育发展过程中的重大的理论成果，也是供给侧改革背景下深化教育领域改革的一种大胆创新的制度设计、道路选择与政策安排，是社会资本进入教育领域，探讨教育供给新模式、新方法、新机制的“试金石”。但由于我国教育领域长期存在的体制机制困境，民办教育分类管理的推行仍有诸多困难，当前深入剖析民办教育办学环境、厘清分类管理政策现实困境，扫除制度壁垒，探究营利性和非营利性民办学校分类管理的实现路径，有益于推动民办教育健康、有序发展，服务于教育供给侧改革的推进，助力于国家教育治理体系现代化建设和教育治理能力的持续提升。

二、供给侧改革背景下民办教育分类管理面临的困境

民办教育分类管理政策的实施对教育领域供给侧结构性改革具有先导性作用，但在我国当前的教育生态下，分类管理政策的推进与落实仍然需要突破法律供给不足、体制机制障碍及民办学校自身发展的层层困境。

（一）法律供给滞后于制度创新，分类管理政策体系不健全

为了配合民办教育分类管理政策的推行，国务院于2015年开展了《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》等一系列法律法规的修订工作，其中《中华人民共和国教育法》删除了“不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”的表述，从上位法为分类管理政策的实施剔除了障碍，实现了民办教育立法上的重大突破。但由于社会资本进入教育领域涉及到多个行政部门，教育领域单独修法尚无法根除民办教育分类管理中法律错位、越位和缺位的全部症结。以构建民事法人基本制度的《民法通则》为例，我国法人类型分为企业、机关、事业单位和社会团体四类，所谓营利性和非营利法人仅仅停留在理论划分层面，与现行立法的法人分类并不匹配［7］。此外，《民办学校分类登记实施细则》明确提出“符合《事业单位登记管理暂行条例》等事业单位登记管理有关规定的到事业单位登记管理机关登记为事业单位。”但国务院2004年颁布的《事业单位登记管理暂行条例》中关于事业单位的界定是：“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”部分民办学校要登记为事业单位也陷入了两厢矛盾的法律困境。与此同时，法律供给滞后也限制了民办教育分类管理制度创新的进程，分类管理政策仍面临法人属性不明确、配套制度不完整、政策衔接缺乏操作性等体制壁垒，致使民办学校按照其法人属性及政策规定享有的产权、税收等优惠难以实现。法律、政策不具体留下的“灰色地带”给政策落实增加了不确定性，给地方政府部门留有自主权利的同时也留下了“寻租的空间”。

（二）行政体制固化，政府角色转换的“似是而非”

体制性障碍是制约教育供给侧改革的根本问题，主要体现为政府职能与角色难以彻底的转换［8］。我国长期以政府为主导的教育资源配置机制，形成了高度集中的教育管理体制。《民办教育促进法》颁布以来，民办教育取得了繁荣发展，但从总体来看，社会资源进入教育领域一直面临着较高的准入限制和政府管控，难以形成有效竞争及供给合力。学校内部管理层面也诸多体现着集中管理的色彩，学校逐渐被贴上教育主管部门附属机构的标签，成为行政体制在教育系统内部的延伸，社会资本进入教育领域后形成的各类民办学校同样受制于教育行政管理部门。行政体制固化、行政人员“官本位”思想僵化致使政府管理者角色行为难以在较短时间内实现根本性的转变，分类管理政策推行之下，政府管理部门如果不能正确把握供给侧结构性改革的要求，忽视民办教育分类管理的政策价值，单纯沿袭公办教育的管理手段与方法，使政策成文“一纸空文”，民办教育分类管理将难以真正实现，甚至会成为民办教育发展道路上的阻碍。

（三）发育成熟、监管完善市场机制的“缺位”

弗里德曼认为，政府管制下的教育效率低下主要源于政府提供垄断和家长选择权力丧失而造成的竞争和激励机制的缺乏，提高公立学校效率措施应是激励社会监督和引入竞争机制［9］。供给侧结构性改革即是强调市场作为资源配置的决定性作用，但纵观目前我国的教育市场，民办教育分类管理的实现尚缺乏发育良好的土壤。一方面相较于西方乐捐的社会文化，我国教育对于财政性经费有着高度依赖程度，捐资办学难以为继。教育部于2012年发布了《关于鼓励和引导民间资金积极进入教育领域，促进民办教育健康发展的实施意见》，2013年全国教育经费30365亿元，非财政性教育经费5877亿元，占比仅19.35%，其中民办学校中举办者投入占全国教育经费0.49%，社会捐赠经费仅为0.28%［10］。另一方面教育对社会资本投资吸引力不足，缺乏完善的市场竞争机制。教育行业有着自身独特的发展特点，如资金投入多、建设工程规模大、工期长、师资和管理者等软件要求高、收益回报周期长等，为其吸引社会资本增加了难度。面对收益的不确定性及政策的不稳定性，社会力量及资本在很长一段时间内或持观望态度。此外，教育有其自身规律，教育服务作为准公共产品或有公共偏好的私人产品，具有很强的正外部性（或外溢效应、外部效益），单纯的市场供给无法化解其外部效益，需要政府有效的引导和监管［11］。可以看出，发育成熟、政府监管完善市场机制的“缺位”在一定程度上限制了民办教育分类管理政策的有效推进。

（四）办学主体的“政策性恐慌”与“保守性退出”

“十三五”时期是我国民办教育发展的关键转型期，办学者和行政管理者需有得当的策略准备和积极应对的平稳心态。昔日《民办教育促进法实施条例》颁行实施过程中，曾出现南洋教育集团、江苏金山桥教育集团和山东双月园学校等著名民办教育机构倒闭事件，除自身经营不善外也体现出我国民办教育机构抵抗风险和波动能力不强的弱点。对于新阶段成长起来的民办学校而言，也必将经受政策环境变化下的制度拷问与转型阵痛。如缺少正确的应对之策，极易成为改革浪潮中的“炮灰”。与此同时，在全国人大教科文卫调研中发现，全国近90%以上的民办学校是投资办学，是有营利意图的。分类管理推进过程中，也不能完全排除会有民办学校举办者因两种分类均与自身办学动机不符而主动选择终止办学。从经济学角度来看，教育市场的不稳定性易催生学校的设立或关闭行为，为满足社会不同人群对教育差异化的需求，政府需向受教育者提供具备充分信息的多种备选方案，为此将付出高昂的成本并难以完全实现［12］。鉴于教育的特殊性，一旦民办教育学校倒闭或退出现象加剧，将损害学生的根本利益，对社会带来重大的影响。

三、供给侧改革背景下民办教育分类管理推进路径

民办教育分类管理政策的推进需要实现教育体制机制的创新，进一步消除制度性壁垒，降低政策性风险，突破现实困境，谋求更好的发展。

（一）推进相关法律破“陈”立“新”，完善顶层设计，推进底层创新

供给侧结构性改革强调在制度层面打破行业垄断，构建现代制度体系。法律是约束行为的强制性标准，其约束力度强于政府规章、规范、管理办法。对民办教育进行分类管理时，只有将实施力度上升至法律层面，才能保证其自上而下、由宏观到微观的全面贯彻落实，才能使国家对民办教育分类管理的科学规划与美好愿景得以落地实现。目前，我国已经确立了以《民办教育促进法》为代表的民办教育促进与监督法律体系，一些省份和地市也已率先制定了当地的民办教育分类管理实施办法，新颁布的《民办学校分类登记实施细则》更为营利性与非营利性民办学校在注册登记、资金管理、日常运营等方面的差异性进行了明确区分，并对政府的职责和角色进行明确规定。但仍需要进一步打破陈规桎梏，加大立法力度，提升立法层次、扩展立法维度，为民办教育分类管理的顺利实施扫清法律死角、铺平法制道路。首先，民办学校作为企业法人和商事主体，其管理涉及到教育、工商、税务、民政、国土等多个政府职能部门，当前民办教育法律体系主要涉及协调教育系统内部教育管理部门与民办学校之间的关系，对政府其他职能部门难以进行职责限定和约束。应进一步加强立法体系化，构建与完善民办学校分类管理的法制规范体系，优化民办教育分类管理法律环境。其次，《民办教育促进法》和《民办学校分类登记实施细则》作为上位法，在内容编制上存在原则性强、操作性弱的特点，对具体事宜的办理和操作缺乏细化的释义，需进一步发挥地方层级法律、政策的效力。准确把握民办学校分类的边界，敢于大胆创新，充分考虑到民办学校的难处，做好域外成功经验本土化的结合，制定合理化、效率化、差异化的管理制度，让法律、政策变为操作性强的办事指南（guideline）。同时，在实践中建立跨部门工作机制，协同研究配套制度，增设全国试点，对试点中出现问题予以研究和解决。以供给侧改革为契机，不断激发地方底层创新，及时将成功实践经验凝练、升华至理论层面，进一步支撑、完善、丰富顶层设计。

（二）进一步转变政府职能，建立多元供给体系

如前文所述，供给侧改革背景下民办教育分类管理实现的程度在于政府角色转变与职能转型的广度与深度。在当前的教育治理环境中，政府应进一步放松供给约束，重构政府、市场和社会的关系，建立多元供给体系。可从以下几方面进行切实推进：一是“放权”与“监管”并重。简政放权是深入推进政府职能转变的切入点和落脚点，需进一步明确政府权力清单，规范审批事项，减少政府行政干预，降低民办教育经营的行政成本。放权的同时对下放内容进行深入研究，同步提出明确、具体、可操作的监管措施，做到放管结合、放管并重，谨防走上“一放就乱”的老路。着重加强事中事后监管，完善差异化的监督管理机制。促进民办学校设立监事会等常设监督机构，建立由监事会、教职工代表大会、学生代表大学构成的“自上而下”的内部监督体系。同时健全学校信息公开、财务公开等制度，引入第三方评价，维护民办教育行业的良好秩序。二是“规范”与“扶持”共举。积极制定民办学校办学规范，列举“负面”清单，落实行业准入及退出政策，打造统一、开放、竞争、有序的民办教育市场环境。制定规范的同时着重对民办教育发展进行扶持。建立健全差别化政策支撑体系，非营利性民办学校可享有类公办院校优惠待遇，营利性民办学校可参照高新科技行业予以相应支持。对民办教育学校、学生、教师进行财政资助，完善涵盖营利性和非营利性学校的民办教育资助政策。制定和落实民办教育在税收、土地等方面的优惠政策，建立民办学校融资的信用担保制度，提高商业银行对民办学校的贷款支持力度，扩大对民办学校贷款规模，提高其贷款受信额度。亦可通过政府购买服务的方式，与民办教育机构建立契约关系予以扶持。三是协同共治，建立多元供给体系。经济新常态下，教育等传统公共产品的流动性越来越强，政府职能需尽快由管制型向服务型转变，营造政府“既不越位，也不缺位”的职能合理化境界［13］。积极发挥市场、社会组织及学校主体作用，建立起多元供给体系，为社会提供更多优质、多样化的教育产品。

（三）营造良好的民办教育投资环境，激发社会资本活力

在教育领域实现“市场机制的决定性作用”是供给侧结构性改革背景下分类管理政策实施的重点与难点。需要正确处理政府与市场的关系并充分考虑教育的“公益性”特征。在教育领域推行民办学校分类管理之前，医疗和科技产业已先行一步，这些行业分类管理的经验值得我们总结与借鉴。第一，根据地域特点释放新需求，让投资者看清民办教育的广阔市场需求，提升投资者的信心。结合教育行业特殊的“公益性”属性，做好引导和规划，将民办教育发展与区域发展规划和城市建设融为一体，让教育资本充分参与到城镇化进程当中，为当地教育增添活力，促进当地教育的健康协调发展。第二，科学引导民办学校合理分类，提高投资者选择的自由度。允许投资者营利，鼓励投资者通过提供高质量的教育产品获得回报，政策初期适当放宽办学主体在营利性和非营利性两种属性中转换的自由度，一切为促进学校发展、提升教学质量服务，在法律容许的范围内最大限度保障投资者自由选择的权利。第三，完善市场机制，营造良好的投资环境。优化市场管理机制，为有意向投身教育行业的捐资者、投资者铺好路、开绿灯。在民办学校选址、建设、人员招募等各环节为投资者提供帮助和便利，促进民办学校之间的良性竞争，形成稳定而自由竞争市场。第四，不断创新投资模式，激发“大众创业、万众创新”进程中教育投资的创新潜能。例如，与国外资本联合办学、民办院校间资产并购重组、发展PPP公私合作伙伴关系等寻求与资本市场“联姻”。［14］通过这些新型投资模式，提高教育投融资的便捷性，更好地解决民办教育的资金问题。

（四）发挥各类市场主体能动性，构建现代学校制度

供给侧改革并非单纯增加或减少供给，更重要的是矫正要素配置的扭曲状态，核心在于生产要素的激活。民办教育分类管理应当激发各类市场主体的能动性，提高教育资源的“全要素生产率”，促进民办教育创新发展。一是鼓励民办教育主体积极响应分类管理政策。存量学校需根据自身办学特征制定可行的转型方案，增量学校根据政府的规划及指导尽快进入角色，以积极的态度、饱满的热情及充分的信心渡过推进分类管理政策改革的阵痛期。二是推进民办教育主体办学思路与模式创新。分类管理政策的推行对民办学校发展既是挑战也是契机，面对新的历史时期多层次、多样化的教育市场需求，各类营利性、非营利性民办学校应找准自身办学定位，增强与公办学校差异化竞争力，形成优势互补。不断挖掘市场潜力，创新教育产品，补齐教育市场供给短板。三是发挥民办教育办学优势，构建起现代学校制度。现代学校制度是公办学校和民办学校共同的发展目标，民办教育分类管理政策推进过程中，作为束缚更少、办学更灵活的民办学校，更应充分发挥办学自主权，深化学校内部管理体制改革，完善学校法人制度。［15］实施董事会领导下的校长负责制，以学生发展为本，重视民主管理与学校内外关系的重构，积极推动社区、学生及家长对学校管理的参与和监督，在市场经济条件下构建起适应市场竞争需要的新型学校制度。

参考文献：

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［3］银联国际发布2017中国出境留学生消费报告［EB/OL］.（2017-07-20）.http://www.unionpayintl.com/cn/mediaCenter/newsCenter/companyNews/2701.shtml.

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