市场机制与政府作用的耦合：当前学前教育发展的基本路径①

崔总合

（北京大学，北京 100039）

一、对当前我国学前教育需求结构的分析

学前教育需求是指在一定时期内整个社会对各种类型和形式的学前教育服务购买的愿望和能力。［1］不同时期内的学前教育需求并不相同，其与一定时期对学前教育的认识、支付能力及学前教育发展的水平等有关系。

（一）当前我国学前教育需求的基本类型

随着学前教育本身的发展，整个社会学前教育认知水平的提升和对学前教育要求的增加以及社会支付水平的分化，当前我国学前教育需求已经超越了看护孩子的水平，出现了更多类型和层次的学前教育需求。从学前教育需求的服务水平上分析，当前我国学前教育需求主要有如下三种基本类型。

1.看护服务

看护服务是学前教育需求中最低层次的服务需求。看护服务基本不考虑所供给的学前教育质量状况如何，对学前教育的形式、环境、内容、服务水平等考虑非常少，仅仅希望幼儿能够有一个地方得到较好的看护而不出现安全问题。当前，我国在部分发达地区为流动儿童设置了许多看护点就属于典型的这种服务，其服务的对象主要是流动人口。

2.教育服务

教育服务是当前教育需求中最主要的需求形式。学前教育中的教育服务需求对学前教育的环境、内容、形式等有一定的质量要求，希望幼儿能够在这样的服务中健康地成长，各种素养、习惯等能够较好地养成。这种服务需求虽然是学前教育最主要的类型，但是不得不注意的是这一类型的服务中其内部结构也异常复杂。这是因为这部分需求的目的差异较大，有的需求注重儿童的基本素养，有的注重儿童的艺术素养，有的注重儿童的语言素养等。

3.个性服务

个性服务是当前我国学前教育需求中发展最快的一部分需求。家长随着对学前教育认知的提升，对学前教育中的环境、内容、形式、教师等要素的重视程度也迅速提高。这种环境下，家长开始关注学前教育服务中是否考虑幼儿的成长、教师的专业水平、服务的内容和形式等。在这部分需求中，家长希望能够按照每个幼儿的兴趣、爱好、发展水平等设计和开发学前教育服务的形式和内容，而不是按照学前教育机构的现有条件设计出学前教育服务内容和形式从而供幼儿选择。

当前，随着学前教育本身的发展，学前教育的需求结构开始逐渐分化。从最基本的看护服务到最为普遍的教育服务再到较高层级的个性服务都存在，并且其内在结构也在不断调整和变化中。比如，随着家长对学前教育的认识的提升教育服务可能会逐步向个性服务需求发展和转变。

（二）当前我国学前教育需求急剧增长的原因

自2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》发布以来，学前教育的总量几乎增长了一倍，但是学前教育的供需矛盾并没有减弱。当前我国学前教育需求急剧增长的原因有以下几个方面。

一是社会教育偏好的转向。社会教育偏好的转向主要有两个方面的表现：一是当前我国整个教育系统中学前教育是其中的短板。中小学以及大学的入学和接受教育问题已经基本较好解决了。因此家长教育偏好的转向几乎是一个必然趋势。二是家长对早期教育认知的改变和提升使其对学前教育重要性的认识进一步增加，对学前教育进行更大的投入和投资的愿望增加。

二是整个社会收入水平的提升使得家长支付能力提升。这其中有两个方面因素的影响。一是当前我国整个社会收入的绝对水平在快速提升。在整个家庭收入中能够投入到幼儿早期教育阶段的费用有了增加的可能和条件。我国整个基础教育阶段免费政策的实施使得当前我国学前教育费用的支付空间增加。按照经济学的基本规律，一个家庭一般在某一方面的预算是基本确定的。当基础教育阶段的费用降低之后，家庭能够投入到学前教育阶段的费用自然就会增加，支付能力和支付水平就会提升。

三是学前教育需求的流动导致地域学前教育资源失衡。学前教育需求在总体不变的情况下，由于学前教育供给能力的不同导致学前教育需求产生了流动。比如在发达地区学前教育需求一般能够满足当地人的入园需求，但是由于其学前教育服务质量较好，周围的学前教育人口为了接受较好的学前教育往往流动到这一区域，导致这一区域学前教育资源的紧张。

四是社会对学前教育价值的认知提升。在经济学中有这样一个概念——效用。其用来分析在一定价格下某一商品或者服务给购买者带来的满足程度。随着学前教育研究的深入和广泛传播，家长对学前教育效用价值的认识和认可快速提升。在早期教育阶段为孩子增加教育方面的投入比花费在其他方面能够更有大的效用已经成为一种普遍的认识。因此，整个社会对学前教育效用价值认识的提升是学前教育需求提升的一个重要原因。

五是学前教育的外部效应。在经济学中有两个效应原理，其虽然和服务或者商品本身并没有什么必然关联，但是对个体的消费行为却有非常大的影响。一个是攀比效应，一个是虚荣效应。前者是指每一个个体都想获得其他每一个人都有的那种服务或者商品，后者是指每一个人都想获得其他人很少有或者没有的商品或者服务。在学前教育需求中这两种效应表现得非常明显。攀比效应很好地解释了教育服务需求的增加，虚荣效应很好地解释了个性服务需求的增加。

此外，学前教育服务或者产品具有较强的不可替代性。学前教育的供给只能够通过既定的方式、既定的资源和既定的程序进行供给。其较强的不可替代性也是当前学前教育需求难以得到较好满足的重要原因之一。

二、当前我国学前教育供给结构的分析

学前教育供给是指学前教育服务或者产品的生产和提供。学前教育的总供给是指各个供给主体供给的叠加。当前，我国学前教育供给从来源上分析主要有两个主体：一个是政府，另一个是市场。政府和市场在学前教育供给中到底各自应该发挥怎样的作用、扮演怎样的角色在学界仍存在较大的争议。

（一）当前我国学前教育供给的主体及其作用

有需求就有供给。按照经济学原理，产品和服务的供给最终应该由有效需求决定。供给量的大小取决于产品和服务供给中的边际成本和边际收益的最小化和最大化。［2］由于学前教育需求中存在着需求层次上的差异，并且支付水平也存在不同，因此，在当前学前教育需求强劲的条件下按照市场机制进行供给是学前教育服务供给的一个重要思路。按照这个思路，在学前教育供给中，不同的需求，边际成本和边际收益也不同，从而服务的内容、层次不同，其收费也不同。这样，不同的需求在其各自的条件下都能够得到较好的满足。学前教育需求和学前教育供给似乎在这种条件下能够实现或者达到一种内在的平均和均衡状况。

但是，市场在学前教育服务和产品的供给过程中出现了一个问题，即政府的管控。如果按照市场运行的规则，市场按照有效需求进行有效供给，其中各类需求均能够得到较好的满足。但是政府为了维护社会的公平和正义的考虑，会对学前教育的服务和产品设置准入门槛。这一准入门槛实际上是一个学前教育供给者的最低要求。这样虽然社会存在一定的需求，同时市场也存在供给的能力，但是由于政府最低准入门槛的设置让这部分市场供给能力无法发挥。这种条件下，这部分需求并没有改变，其支付能力也没有改变。如果市场按照准入门槛以上的标准和水平进行供给就意味着亏损，市场便失去了供给的动机。这样整个学前教育的供给开始出现了一个巨大的缺口。［3］这个缺口应该由谁来供给呢？有学者提出这部分供给应该由政府来供给，其依据是按照公共产品理论，学前教育应该属于公共产品或者公共服务，其供给方应该是政府。尤其是这部分需求主体是支付能力较弱的社会弱势群体，政府有义务为其提供基本的服务以保证整个社会的正义和公平。但是这一观点也受到部分学者的质疑，因为按照萨缪尔森公共产品理论的基本观点，判断一个物品是否公共产品的基本依据分别是非竞争性、非排他性和不可分割性。如果仔细分析这几个依据会发现学前教育根本不具备其中任何一个。［4］一个幼儿能否接受学前教育具有极强的竞争性，在技术上也完全可以将一个幼儿排除在学前教育服务的范围之外，学前教育的服务也是完全可以分割实施的。因此，以此为依据认为学前教育的供给应该由政府负责并不科学。

那么是不是意味着学前教育的供给方就完全应该是市场，如果完全是市场那么在准入门槛以下的那部分学前教育需求应该由谁来供给呢？答案是应由政府供给。理由在于学前教育虽然不是公共产品，但是学前教育却有着巨大的外部性。在经济学中，外部性是指一方的行为让另一方收益，但是另一方在收益的同时并未付出任何的成本。学前教育的这种外部性使收益的不仅仅是个体，并且整个社会同样是收益的一方。这种条件下，政府设置学前教育基本准入门槛的依据在于这种门槛的存在可以更好地维护社会的公平和正义。但是如果学前教育准入门槛设置后不但没有增加社会的公平和正义，反而让准入门槛以下的学前教育需求者失去了享受学前教育的机会，则会造成更大的学前教育不公。因此，政府承担这部分学前教育需求的满足既是政府的职责所在，同样也是充分发挥市场作用的一种内在要求，更是促进学前教育服务体系完善和发展的一种现实路径。

（二）当前我国不同学前教育供给主体的供给成本及其效果

如果没有政府的管控，按照上述的分析其实学前教育的供需会处于一个较为稳定的状态之中。政府的管控打破了这种平衡，造成了在管控水平以下的学前教育公共服务供给的缺失问题。

在政府管控水平以上的部分，需求者的支付水平和其服务要求之间基本成正比曲线。这部分服务市场供给是自合理的供给方式。这是因为市场按照需求的规格和要求进行供给，其成本在一定的范围之内，需求者能够支付起这种规格和要求的学前教育服务。如果政府对这部分学前教育服务进行过分的投入反而可能产生一定的低效甚至是浪费。按照预算理论，一个家庭的学前教育预算在一定范围内是一定的，其对学前教育的要求也是一定的。如果政府对这部分学前教育的需求进行了过分的投入，那么可能会出现两种结果：一种是政府投入会减少家庭的投入，结果并没有提高学前教育的投入水平；二是政府的投入会导致其对学前教育的投入进一步增加，从而提升学前教育的规格，结果导致学前教育供需的进一步失衡，加剧学前教育的供给困难。因此，这部分学前教育供给的最有效主体应该是市场。

在政府管控水平以下的学前教育供给则是另外一种状况。这部分学前教育的成本为政府管控的最低水平，但是这部分学前教育需求的支付水平则非常低。其支付水平一般在成本以下。这种条件下市场对这部分供给并没有动机和兴趣。但是这部分学前教育需求的供给是学前教育最需要的群体，关乎整个学前教育的公平和社会正义。因此，对这部分学前教育的供给政府就成为了必然的供给主体。但是政府供给并不意味着必须是由政府举办这样的学前教育机构。政府是这部分学前教育供给的主体有两种基本方式：一是政府可以直接举办幼儿园，二是政府可以通过补助的方式弥补由于市场供给这种服务导致的成本和收益之间的差距。

三、政府责任与市场机制的耦合：当前我国学前教育发展的基本路径

（一）充分发挥市场机制的作用

在学前教育发展过程中，学前教育服务的需求形式、内容以及规格异常多样。多样化的学前教育需求如果要得到较好的满足必须通过多样化的服务来满足。市场在此过程中具有天然的优势。正如前面所分析的，在学前教育需求中，在政府的管制水平以上的学前教育服务其供给的成本和提供这种服务的收益基本呈现正相关。并且，这种服务的需求者本身也具备这种水平供给服务的支付能力和消费水平。因此，应该充分发挥市场在这部分学前教育服务供给中的作用，运用市场的运作机制来供给这部分学前教育服务。

市场机制在学前教育发展过程中不仅仅是学前教育服务和产品的一种供给方式，同时市场机制的运用可以不断地培育学前教育的新形式和新形态，推动学前教育服务的不断发展和服务水平的不断提升。比如前面所分析的，在学前教育的发展中学前教育的需求是不断变化的，不同时期、不同条件下学前教育需求的形式并不相同。学前教育的需求从最低水平的看护服务到教育服务再到更高水平的个性化的服务是在不断地满足学前教育需求的过程中逐渐发展起来的。如果仅仅有一个制式化的学前教育服务形式，那么学前教育可能一直在一个特定的水平上，反而可能限制学前教育的发展。由于学前教育发展过程中市场机制的运用和存在，学前教育的服务形式随着需求不断发展和创新，学前教育的整个水平随着这种发展和创新不断地提升和发展。

（二）落实政府的职责

市场在学前教育发展过程中具有重要作用，但是这并意味着政府在学前教育发展中就居于次要或者从属的地位。前面已经分析过，在学前教育发展过程学前教育的需求是不同的，而且并不是所有的学前教育的需求者都能够具有与其需求相适应的支付能力。此外，政府的管制导致部分学前教育供给消失，这种状况下这部分学前教育需求的满足政府责无旁贷。按照公平原则，弱势群体和弱势地区学前教育的发展问题，处境不利幼儿的学前教育问题，均是政府的职责所系。［5］因此，要加大政府尤其是中央政府对学前教育的财政支出，增加中央政府学前教育转移支付，优先保障经济落后地区、处境不利群体的学前教育权利。［6］

除了上述政府的职责外，学前教育发展还具有其内在的社会价值和意义。如前所述，学前教育在解除家长的后顾之忧、解放劳动力等方面具有非常重要作用。如果没有一个良好的学前教育系统，那么其虽然具有巨大的正向外部性的社会潜能，但是并不能够转化为真正的社会外部性。市场机制虽然可以保证学前教育需求的供给，但是市场机制有其本身的缺陷。通过市场机制无法形成一个良好的学前教育供给系统，无法形成一个自我监管系统，无法保证弱势群体接受学前教育的机会。当然，市场机制也不负有这样的职责和义务。但是作为政府，这些其必然的职责和义务。因此，在学前教育发展中，政府一方面需要进行学前教育发展与供给的顶层设计，确定学前教育供给的规格与规则，另一方面政府还需要对学前教育需求中那些弱势群体进行帮扶和资助。政府要对市场供给主体进行质量的监管，保证其供给的学前教育的质量在一定标准以上。

（三）实现学前教育发展中政府责任和市场机制的耦合

耦合本是一个通信学科的术语，用来表示两个或两个以上的电路元件或电网络等的输入与输出之间存在紧密配合与相互影响，并通过相互作用从一侧向另一侧传输能量的现象。耦合一词引入到社会科学之中用来说明不同政策、制度等之间的无缝衔接。通过上述分析可以发现，在学前教育发展过程中政府和市场的作用并不冲突，反而是相互补充的。并且，市场和政府在学前教育发展中各自存在着不足。比如市场存在着市场失灵的状况。如果仅仅通过市场机制来发展学前教育，那么可能面临着一系列的问题。同样，单一地由政府作为学前教育发展的主体其局限性同样明显。在学前教育的发展过程中，政府的确发挥着非常重要的作用，但是政府并不必然是学前教育服务的唯一提供者。根据经济学的基本原理，政府在学前教育供给中过多或者过少参与都不能使得学前教育供给产生效益最优化。

根据政府和市场在学前教育发展中的作用分析，政府责任和市场机制的耦合将是学前教育发展的基本路径。政府责任落实和市场机制发挥的耦合主要指在学前教育发展过程中政府和市场能够相互取长补短、相互促进，共同构成一个完整的学前教育供给系统，而不是政府和市场各自按照各自的逻辑和规则分别运行。政府和市场在学前教育发展过程中有各自的优势和不足，如果按照各自的规则和逻辑运行，那么学前教育的发展可能陷入无序和混乱。因此，政府职责的落实和市场机制的运行在各自作用的前提下走向耦合与融合是当前学前教育发展的基本路径。在这样的发展路径中，政府和市场可以充分地发挥各自作用，相互促进和推动，从而推动整个学前教育健康、良性、可持续发展。

参考文献：

［1］吕武，张博.不同需求与差异供给：发展学前教育的基本逻辑［J］.学前教育研究，2013，（1）：65-69.

［2］平狄克·鲁宾费尔德.微观经济学［M］.北京：中国人民大学出版社，2009：46，

［3］余远芳.教育供给问题研究［J］.经济研究导刊，2011，（15）：34-36.

［4］王一涛，安民.“教育是公共产品”吗?——对一个流行观点的质疑［J］.复旦教育论坛，2004，（5）：44-50.

［5］洪秀敏，庞丽娟.学前教育事业发展的制度保障与政府责任［J］.学前教育研究，2009，（1）：3-6.

［6］刘云艳，张晋.学前教育发展中的不同主体间利益博弈分析［J］.现代教育管理，2016，（9）：22.