国家人力资源发展视角下的中国高等教育结构调整政策研究

李世奇，张 珏

（1.华东师范大学，上海 200062；2.上海市教育科学研究院，上海 200032）

国家人力资源发展是涉及努力改善一国人力资本的系列人力资源开发的努力和反映该国人力资源开发的战略性规划安排，不仅涵盖一国人力资源的教育和培训，而且包括旨在培养和利用一国社会人才的经济、文化和社会部门的动态政策［1］。高等教育结构的调整目的在于优化高等教育运行体制机制，更好地促进高等教育服务经济发展与科学研究功能的实现。

一、国家人力资源发展与高等教育结构调整的内在逻辑关联

（一）形成起点接近

尽管人力资源发展问题形成的时期较早，然而，作为国家层面的人力资源发展，特别是发展中国家人力资源发展，却在20世纪中叶以后才逐渐成为各国公共政策问题［2］。这与广大发展中国家获得民族解放和国家独立后，开始着手大力发展本国高等教育，实行高等教育结构调整的历史发展起点较为一致。发端于20世纪40、50年代的第三次工业革命，加速了世界范围内人力资源的发展与国际人力资源流动，使得人力资本在生产要素中的作用愈加凸显。此时，广大第三世界国家方才赢得本民族独立，并大力发展本国教育事业，以培养国家建设急需的人才。国家人力资源发展以及教育优先发展战略，成为发展中国家赶超西方国家的有力武器。建国初，我国为加快国家人力资源发展步伐，快出人才、多出人才，1949年12月教育部召开了建国后的首次全国教育工作会议，会上初步摸清了百废待兴后的全国教育工作现状，深入总结了土地革命战争和解放战争时期根据地的教育人力资源开发经验，明确了教育工作的基本方针，提出要向苏联学习教育发展的经验，逐步开始对各级各类教育的规模、结构进行调整。特别是随后开展的大规模高等学校院系调整，充分借鉴和学习苏联高等教育发展的经验和模式，按照集中统一的方式统筹管理高校的运行和发展，将建国前一批综合性大学分类转变为文理科或多科性的理工科高校，将高校的学院单一建制调整为院系两级管理建制，并按学科专业招生和培养人才。

（二）问题解决相关

在中国人力资源发展与高等教育结构调整过程中，二者所需解决的历史问题高度吻合。二者均指向国家发展的人才培养，共同构成国家人才需求与供给的两端。国家人力资源的发展需要数以千万计的各级各类人才。高等教育结构调整是在实现高等教育转型与内涵发展的基础上，更好地为社会供给一定规格和质量的人才。2016年3月中共中央出台的《关于深化人才发展体制机制改革的意见》对国家人力资源发展做出了重大部署，指出人才工作要服务于国家经济社会发展需求，围绕国家相关战略安排，使人才规模、质量和结构与经济社会发展相一致，并指出各高校要建立起基于经济社会发展需求导向的学科、专业、类型、层次和区域布局动态调整机制。2017年9月中办、国办颁发的《中共中央关于教育体制机制改革的决定》对高等教育结构的调整也做出了一系列规定，如提出“不同类型的高等学校要研究制定高等学校分类设置标准，制定分类管理办法，促进高等学校科学定位、差异化发展”等。不难发现，无论是国家人力资源发展还是高等教育结构调整等政策文件的出台，都是着眼于国家层面人才的开发与使用、需求与供给做出的政策设计，旨在形成解决国家人才工作问题的合力，推动国家的经济建设和社会发展。一方面，国家人力资源发展指向各行各业经济、社会发展所需的人才培养，其发展水平直接影响了一国人才的综合竞争力；另一方面，高等教育结构的调整通过学科、专业、类型层次和区域布局等方面直接影响了高等教育人才的规模、质量和构成。由此，国家人力资源发展与高等教育结构调整二者在解决国家人才培养的问题上高度耦合。

（三）立足方位一致

国家人力资源发展与高等教育结构调整均立足于服务国家需求和社会发展的历史方位，而且历史上二者的政策变迁同国家经济社会发展的历史方位调整亦高度一致。十一届三中全会以来，知识分子在社会经济发展中的地位和作用越来越被尊重和认可，国家生活重心转移到了经济建设上来，高等教育的发展也更多地回归到了人的全面发展和服务于国家经济建设和社会发展轨道。高等教育从建国初中央实行的高度计划的结构调整——“以苏联为师”（高等学校院系以及专业调整）转到改革开放后实行的“以经济建设为中心”的结构调整；特别是十九大后我国社会主义发展进入新时代，社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，国家人力资源发展与高等教育结构调整也日益转到加快实现人力资源强国和教育现代化的历史发展轨道。因此，也就不难发现无论是当前“促进高校在结构调整中办出特色，培养更多更好的创新创业人才，建立高校分类体系实行分类管理”，还是为建立现代职业教育体系而建立的应用技术大学（学院）联盟，传承大国工匠精神，培养数以千万计的能工巧匠，都是由国家人力资源发展与高等教育结构调整所处的历史方位决定的。尽管高等教育制度变迁在很大程度上依附于政府主导的强制性制度变迁，然而高等教育制度变迁直接推动了高等教育结构的变化［3］；国家人力资源发展的政策调整亦存在相似之处。简言之，国家经济社会的发展与强制性制度变迁决定了它们的存在与发展变迁历程，也是二者必须立足于社会发展历史方位的缘由所在。

二、国家人力资源发展与高等教育结构调整的相互作用

（一）国家人力资源发展对高等教育结构调整提出外部需求

国家人力资源发展不断对高等教育结构调整提出新的要求，并促进高等教育的结构调整。20世纪80年代后期的知识溢出模型（Romer，1986）和人力资本模型（Lucas，1988），印证了国家人力资源发展对高等教育发展结构调整的重大作用。

党的十九大报告指出了国家人力资源发展面临新的时代背景和发展任务，现代人力资源强国建设战略的实现更加迫在眉睫。国家人力资源发展对高等教育提出了更具时代挑战的外部需求，要求高等教育结构做出相应调整。然而，尽管当前中国高等教育的迅猛发展，促进了国家人力资源的较快发展，但仍大大落后于OECD国家以及世界许多发达国家和地区。根据OECD国家公布的相关数据，即使到2035年，中国人力资源发展水平仍低于这些国家的当前水平，难以支撑和驱动国家现代化战略目标的如期实现。

改革开放初期，我国高等教育毛入学率仅为1.55%，到2016年这一比例已超过40%。按照世界通行标准，我国已进入高等教育大众化阶段。高等教育实现大众化后，结构调整必然成为高等教育内涵发展的关键［4］。随着中国社会主义市场经济的深入发展，特别是十八大以来，《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》《中国制造2025》《国家创新驱动发展战略纲要》等一批国家重大战略相继实施，对国家人力资源发展中的人才结构、规格、质量等提出了新的要求，在量子通信、人工智能、大数据、物联网、虚拟现实以及深空、深地、深海等关涉国家弯道超车领域的高精尖端人力资源需求极大。这要求中国高等教育在人才培养的类型、规格、质量等方面对接世界领先国家。如加强人工智能、量子通信、物联网等专业领域高层次人才的培养。在结构调整中要特别注重国家人力资源发展的核心议题和关键领域，寻求国家重大的政策和经济支持。譬如，在加入《华盛顿协议》后，如何进一步调整和优化中国高校工程专业技术人才的培养方案，提升工程教育专业人才的培养质量。此外，我国目前还未加入国际高职层面工程教育认证的《悉尼协议》，如何让处于相对封闭状态下的中国高职层次的工程专业教育获得国际认证，也是今后高等职业教育结构调整的重大课题。国家人力资源发展领域的人才资源需求往往构成了高等教育寻求结构调整的驱动力。

（二）高等教育结构调整为国家人力资源发展提供备选方案

现代经济发展理论强调国家人力资源发展在经济增长中的重要作用，接受高等教育的劳动人口是国家人力资源的重要组成部分。大量研究证明了高等教育与经济增长、国家人力资本发展之间的关系。促进国家人力资源发展的方案很多，特别是在当前供给侧改革背景下，加强高等教育内涵建设，进一步优化高等教育结构、提高高等教育质量，即是重要举措之一［5］。高等教育专业、层次、类型以及区域结构的调整有助于提升中国人力资源增量和优化人力资源存量，从而为国家人力资源发展提供备选方案。

首先，教育可为个人及纳税人带来丰厚回报，因此高等教育入学得以持续快速扩增，这使得接受高等教育的劳动者越来越成为国家人力资源发展的重要组成部分。并且受过高等教育的劳动者，在今后相当长时期仍将呈现持续增长趋势，这从增量上确保了国家人力资源发展的总体规格和规模效益。

其次，高等教育的科类结构、层次结构、地区结构等对产业结构、人才结构影响显著。高等教育结构失衡会造成人才与市场、行业产业的低匹配度和人力资源供给低效，影响国家人力资源发展水平。岳昌君根据2015年我国17个省份28所高校毕业生就业状况调查数据，认为高校毕业生存在显著的专业不匹配现象［6］，而高校人才培养的专业匹配度问题正是当前社会诟病高校人才培养的重要方面，高等教育结构的调整有助于克服上述问题。通过高等教育科类结构、层次结构的调整和人才培养方案的优化以及宏观调控各专业的区域布点、招生人数，可以避免高校毕业生结构性失业和部分重大基础性行业人才的极度匮乏。此外，还可以通过制定国家职业资格框架，实施高校毕业生教育培训国家行动计划，将高等学历教育、成人继续教育、职业资格证书以及行业准入培训制度整合起来，建立国家资格标准，从存量维度提升人力资源开发水平。

第三，高等教育结构调整的目的是实现高等教育的内涵发展，实现高等教育功能以及质量的提升，这有助于提升国家人力资源增量。按教育改革发展趋势，2030年前我国高等教育将可能实行完全学分制和弹性学制。参考国内外实际，预计本专科生完成学业时间将从3.5年延长至5年，能够让更多的人同时分享高等教育资源，让同等水平的高等教育资源产生更大效益。若扩大高等教育在学人数1/8左右，则可带来540万在学人数和6.7%的高等教育毛入学率的增量。而且伴随人工智能、信息化和高等教育学习方式变化，通过分享国内外优质教育资源获得有效学分、通过非正规教育及非正式学习方式接受高等教育及服务，预计可扩大在学人数1/10以上，至少再带来430万在校生，进一步充实和优化国家人力资源发展的规模以及层次结构。

三、思考与建议

高等教育结构是高等教育转型的核心问题［7］，从高等教育结构调整政策出发，促进国家人力资源发展需要从专业结构、层次结构、区域结构以及管理结构等四个层面，构建全方位的政策支持体系，破解中国人力资源发展面临的困境。

（一）优化设置高等教育专业结构

培养适应国家和区域经济社会发展需要的高素质专门人才，在很大程度上取决于高校学科专业的结构是否合理［8］。科学合理设置学科专业，是优化高等教育专业结构、提高学科专业人才培养质量、满足经济社会发展需求和实现人的全面发展需要的重要保障。研究表明，在经济发展的各阶段高等教育结构、产业结构、经济结构三者表现出的传导关系不尽相同：在经济发展的较低阶段，以产业结构以及高等教育结构调整的“拉动”为主；到经济发展的高级阶段，则以产业结构以及高等教育结构调整的“推动”为主［9］。中国目前正处于产业结构深度调整期和城镇化高速发展期。为此，需建立全国范围内的高等教育专业布点、招生以及就业情况监测网络系统。在此基础上开展高等教育专业结构的宏观调控，并在全国范围内建立起有效的专业与产业相对接的国家人力资源专业管理体系。特别是要在国家开展创新驱动发展战略中，形成专业与经济发展的行业、产业的深度融合机制，并争取获得国家人力资源发展战略的政策和经费支持。

（二）科学设定高等教育层次结构

高等教育层次结构的调整，主要是应加大发展高等职业教育以及应用技术本科层次教育的力度。高等教育大众化的关键是结构调整，而当前高等教育结构调整的重点是发展高等职业技术教育和培养数以千万计的应用技术专业人才。长期以来，中国高校人才培养层次遵循的路径是学科本位和学术导向的单轨制，致使人才培养类型、层次等与国家人力资本发展的需求矛盾日益尖锐，导致人才结构比例严重失调。一方面，部分行业学术型人才和工程管理类应用型人才已供大于求；另一方面，技能型、操作型的岗位性人才严重短缺。相对单一的人才结构，难以满足社会对人才的多样化需求，导致结构性人才过剩。这种人才供需矛盾的长期存在，已严重制约高等教育的发展。为此，需要科学设定高等教育的层次结构，研究高等教育各层次人才培养的合理结构、比例以及深入探究其与经济发展、产业结构的关系，从国家层面引导高等职业教育以及应用技术本科层次教育的有序健康发展。

（三）合理布局区域高校

高校区域布局同人力资源发展具有较强的关联度。然而。由于历史等客观原因，中国高等教育资源在全国分布较不均衡。为进一步合理布局区域高等教育资源，可以在高等教育结构调整中，积极寻求合作，尤其是来自区域外的教育合作。比如深圳市，作为我国经济发达地区，在很长一段时期内高等教育资源却较为贫乏。为快速培养国家创新城市发展所需要的各类高精尖人才，深圳市同北京、香港等地知名高校开展了深入的合作，创办高端研究院所及机构，为深圳的经济腾飞、科技发展以及高端人才的培养汇聚做出了重要贡献。新疆大学、郑州大学、云南大学等高校进入到“双一流”建设高校行列，表明国家越来越注重高校的区域分布结构调整。

（四）实行高校分级分类管理

要通过学制、路径创新，完善教育服务制度，对高校开展分级分类管理，调整高等教育结构。一是引导高校在结构调整中紧密结合自身特色以及所在区域经济社会发展的特点，找准定位，真正实现高校的内涵式发展。比如对地方高校以及中央部委高校的管理上应各有侧重；对主要培养研究生层次的高校、一般普通本科高校以及高职类院校的管理上，也应因地、因时制宜，实事求是，鼓励高校独立自主地寻求自身发展的着力点。二是创新高等教育分级分类服务体制，助推国家人力资源能级提升。围绕中国人力资源开发水平提升以及人力资源强国战略实施所面临的巨大困难和危机，加快完善顶层设计、创新教育服务体制机制，研究可靠的国家人力资源开发框架路径。［10］

总之，从高等教育的专业、层次、区域、管理等维度，分析基于国家人力资源发展的中国高等教育结构调整的政策问题，需直面国家人力资源发展和人民群众多样化的教育发展需求。构建高等教育结构调整的“结构——制度（政策）”整合模式，提供系统的制度环境支持［11］，是高等教育支撑国家人力资源发展的关键举措。要以“完善体系、提升水平、汇聚动力、培育动能”为思维理论，推进教育结构调整与教育制度建设紧密结合，形成体系结构基本稳定、制度框架成熟定型的现代化高等教育结构体系［12］，做出高等教育结构调整抉择和超前谋划，通过实施“扩大增量+升级存量”双轮驱动人力资源水平提升策略，进一步扩大接受过高等教育的人力资源增量。

参考文献：

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