连片特困民族地区职业教育扶贫机制的改进与创新

李华玲 刘 琼 张 林 赵 斌

（兴义民族师范学院， 贵州 兴义 562400）

职业教育能有效提高劳动者素质，促进贫困人口就业和劳动力转移，阻断贫困代际传递，对连片特困地区群众脱贫致富具有见效最快、成效最为显著、最为彻底之功效，且初见实践成效。然而，在职业教育服务贫困群众脱贫过程中依然存在着制约职业教育扶贫功能充分发挥的机制问题。因此，应从扶贫机制建设入手，改进和创新职业教育扶贫机制。

一、连片特困民族地区职业教育扶贫成就

（一）职业教育扶贫的价值得到认同

长期以来，“君子不器”的儒家学说已积淀为读书人的重要人生价值取向，“贱工、贱农、贱商、贱技的职业价值取向成为传统社会职业选择的基本特征”[1]，不容置疑地影响着连片特困民族贫困地区职业教育扶贫价值的认同。而在经历了从救济式扶贫、区域性扶贫、直接扶贫到户的扶贫后，再到现在的扶贫攻坚阶段，人们逐步认识到从前的政策扶贫、资金扶贫、项目扶贫并不能根治贫困，根本上要“授之以渔”，发展农村职业教育，培养有知识、懂管理、会经营的新型职业农民。为此，习总书记曾强调要落实教育扶贫，加强教育扶贫行动，并指出：“发展是解决民族地区各种问题的总钥匙，紧扣民生抓发展，重点就是抓好就业和教育，一个人没有就业，就无法融入社会，也难以增强对国家和社会的认同，职业教育力度要加大。”教育部《关于实施教育扶贫工程意见》中明确，扶贫要“围绕人人受教育，个个有技能，家家能致富”的要求，以提高人民群众的基本文化素质和劳动者技术技能为重点，注重提高扶贫对象自我发展能力的指导思想。教育部长陈宝生说：“扶贫先扶智，通过发展教育，割断贫困代际，对职业教育要‘高看一眼、厚爱一分’”。

（二）职业教育扶贫政策支持力度空前

党和各级政府高度重视职业教育扶贫工作，将发展贫困地区职业教育作为脱贫致富的“金钥匙”，制定并实施相应的政策予以支持。《中国农村扶贫开发纲要（2011--2020年）》明确“免除中等职业教育学校家庭经济困难学生和涉农专业学生学费，继续落实国家助学金政策”；“对农村贫困家庭新成长的劳动力接受中等职业教育给予一些特殊补贴。”作为贫困人口最多的贵州省先后颁发了多项职业教育扶贫政策，其中印发的《贵州省农村青壮年劳动力规范化技能培训实施方案》提出，要坚持以产业发展和市场需求为导向，围绕“5个100工程”和五大新兴产业等，整合培训资源，统筹培训项目，创新培训方式，力争在5年内对农村青壮年劳动力实现全员专业化、规范化实用技术技能培训。要充分发挥县、乡两级政府及村支两委的作用，进村、入户、到人对农村青壮年劳动力的个人情况、从业状况、技能水平、培训需求和愿望进行全面摸底排查，建立农村青壮年劳动力培训需求台账，并将农村贫困青壮年劳动力作为优先培训对象，有针对性地组织开展培训。为贯彻落实国家关于实施教育扶贫工程的有关要求，扎实有效推进农村建档立卡贫困人口职业教育和技能培训，贵州省印发《贵州省创新职教培训扶贫“1户1人”三年行动计划（2015—2017年）》要求围绕特色优势产业发展规划，重点实施农村贫困学子助学行动、农村贫困妇女“雨露计划·‘三女’”培育行动、贫困村致富带头人“能人培养”行动、农村贫困劳动力转移培训行动、农业实用技术培训行动等五项行动，整合各类资金31.59亿元，实施职教培训180.1万人，确保到2017年实现全省120万农村建档立卡贫困户“1户1人1技能”全覆盖。

（三）职业教育扶贫的现实成效显著

“职业教育作为经济社会发展联系最密切、服务最贴近、贡献最直接的一种教育，对贫困地区农村群众脱贫致富帮助最为直接、最为快捷、最为有效”[2]。据《2016年中国高等职业教育年度报告》显示：高职毕业生发展潜力逐步提升，高职学生毕业半年后月收入为2731元，毕业3年后为5020元，增幅为83.8%，增速明显高于城镇单位在岗职工的平均水平。月收入连续5年增长，就业满意度连续5年呈上升趋势；报告还显示，高职毕业生自主创业群体不断扩大，2015届高职毕业生毕业半年后的自主创业比例为3.9%，相对于2011届增长了1.7个百分点，创业存活的比例也不断提升；高等职业教育已成为农村孩子接受高等教育的重要途径，2011——2015届高等学校毕业生中家庭背景为“农民与农民工”所占比例已达53%。这说明，职业教育在培养农家子弟、服务三农、实现职业教育脱贫、阻断代际贫困传递方面有明显成效。近年来，贵州省根据贫困劳动力水平、技能状况、培训意愿、就业需求和当地产业发展需求，有针对性地开展实用技能培训和创业培训，有效地提升了贫困人口脱贫能力。2016年“完成培训农民工30万人，月平均收入达3245元，超出3146元的脱贫标准”，[3]实现贫困家庭“职教一人，就业一人，脱贫一家”的目标。

二、连片特困地区职业教育扶贫机制的反思

（一）职业教育扶贫多元化管理机制和政府“兜底”运行机制难以激发职业教育机构扶贫的主动性。目前，民族地区的职业教育按办学主体划分，可分为教育部门办学、劳动部门办学、企业办学、联合办学等多种办学形式，按照“谁办学、谁管理、谁受益”运行机制导致职业教育呈现多元化的管理体制。表现为中央和地方教育行政机构对中高等职业学校，如高等职业技术学院、普通中等专业学校、成人中等专业学校、职业高中等进行管理，劳动部门对技工学校、就业培训机构进行管理，教育扶贫措施、项目和资金等由地方扶贫办公室管理。一方面，由于职业教育的多头管理，没有形成统一、健全的管理运行机制，必然造成“政出多门”，无所适从，职业教育扶贫“各自为阵”、政令难通。另一方面，我国政府对职业教育发展干预与直接参与过多，依靠市场调节严重不足，政府在职业教育市场中占主导地位，无论在办学规划、招生、资金投入上，还是在职业教育政策的制定、实施上都具有较强的行政性。由于政府“兜底”运行，职业教育机构难以感受到来自社会外部的生存压力和缺乏以提高人才培养质量为目标的内在发展动力，懒于与就业服务机构和就业单位的交流、沟通与合作，导致人才规格和质量难以满足劳动力市场的需求，就业“出口”难以畅通，削弱职业教育机构扶贫的主动性。

（二）职业教育扶贫主体间利益协调机制不畅，难以调动扶贫主体的积极性。

职业教育扶贫主体是指实施职业教育扶贫行为的组织或个人。[4]在职业教育扶贫中，政府、企业、第三部门（社会组织）以及贫困人口都参与其中，成为职业教育扶贫的主体，且有各自相关的利益诉求。由于“政府掌握着‘公权力’，掌握着社会资源的分配权”，所以，政府理所当然地主导扶贫工作，成为职业教育扶贫的第一责任人。企业和第三部门虽然不是教育扶贫的第一责任人或直接责任人，但随着我国企业和第三部门的发展壮大，企业和第三部门也成了我国教育扶贫主体的重要力量。[5]贫困人口虽然是职业教育扶贫工作的对象（客体)，但又必须依靠他们积极主动的参与，贫困人口的相关利益、价值预期能否实现及其实现的程度如何都会直接动摇、影响他们参与职业教育扶贫的信心和动力。因此，贫困人口也应理所当然地成为职业教育扶贫的主体。可是，由于职业教育扶贫各主体间所持立场各异、利益诉求不同，彼此必然导致意见的分歧，在职业教育扶贫中产生“张力”或“利益博弈”，难以形成“合力”。譬如，政府会为了追求政绩而利用自己的公权力进行“设租”，企业为追求实现利益最大化而“寻租”，贫困人口总希望以最少的时间和经济投入就能增添生活的幸福感和稳定性而“避租”，等等。如此，职业教育扶贫主体间利益博弈的存在和合理处置机制的缺失，必然影响扶贫主体的积极性。

（三）职业教育扶贫政策监督评价机制缺失，难以保证扶贫政策执行效果和评价的客观性。

为充分发挥职业教育在智力扶贫和技能扶贫中的“直通车”作用，国家对贫困地区给予了“减、免、补、助、奖、贷”等一系列的政策和措施予以支持和指导。如《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》明确将全国14个连片特困地区作为扶贫攻坚的主战场，补贴农村贫困家庭劳动力接受中等职业教育的生活费、交通费等，开展实用技术培训，促进就业的专项扶贫和免除中等职业教育学校家庭经济困难学生和涉农专业学生学费，继续落实国家助学金政策的行业扶贫措施。“教育扶贫资助计划”、“雨露计划”；“技能定向扶贫”行动；面向农村、革命老区、边疆地区贫困农户有针对性地开展的“互联网+职教扶贫”等措施。教育部在2012年制定的《教育扶贫工程实施方案》首次提出要以连片特困地区为重点，集中实施一批民生工程。各级地方政府也因地制宜制定了一系列制度和规定，并以各种方式践行职业教育扶贫。如贵州省颁发《贵州省农村青壮年劳动力规范化技能培训实施方案》要求开展农村进村、入户、到人对农村转移劳动力进行基本素质和技能培训，并将培训人员就业创业和增收脱贫情况作为检验培训效果的重要指标；《甘肃省精准扶贫职业教育专项支持计划（2015-2020）》要求将优质教育资源向贫困地区、贫困家庭倾斜，通过多种途径确保贫困家庭适龄人口进入职业学校学习。可以说，从中央到地方职业教育扶贫的政策力度是比较大的，由于职业教育发展与扶贫协调统一的监督评价机制的缺失，职业教育管理与扶贫管理的分立而治，导致彼此沟通“梗阻”的“两张皮”现象。对职业教育扶贫政策、措施是否落地生根，政策执行过程、效果缺乏监督和客观有效评价。

三、职业教育扶贫机制的改进与创新

（一）加强职业教育扶贫运行机制建设

为确保连片特困地区职业教育扶贫功能的充分展现，脱贫目标的实现，必须建立一个稳定、持续、有序、高效的职业教育扶贫的运行机制。首先要加强其运行的物质载体——组织机构建设。连片特困地区职业教育扶贫工作往往具有明显的民族性和区域性特征，存在着各自赖以生存及发展的自然环境和人文环境的差异性，且需要如政府部门、教育部门、经济部门、劳动部门、财政部门、民族宗教等多部门的通力协作与配合。因此，需要自中央到地方建立一个统一领导、统筹、协调的管理机构体系，赋予相应的职责权限，对其进行宏观指导、规划、监督、检查和研究，避免职业教育扶贫“肢解”管理，部门各自为政，政出多门，责、权分离状况的发生，化解职业学校发展规划与扶贫资金投入的矛盾，打破部门利益牵制和责任推诿，从而保证职业教育扶贫制度、政策执行的畅通、高效，提高职业教育扶贫效率。其次，加强保障职业教育扶贫运行畅通的法制建设。受各种因素的影响，民族特困地区群众和干部对职业教育在扶贫中的战略地位和作用的认识不够深入，往往青睐于给资金、给物质的救济式扶贫，急功近利的思想严重，职业教育扶贫在运行中强烈地表现为政府的行政行为和“长官意志”，法律保障和调整手段脆弱。通过立法可以强化职业教育扶贫主体责任，从“人治”转为“法治”，提高其运行效率。

（二）改进职业教育扶贫主体间利益协调机制

职业教育扶贫的参与者，政府、职业教育机构、贫困人口都是职业教育扶贫的利益主体。政府通过举办职业教育可以增强贫困人口脱贫致富的能力，拓宽教育脱贫通道，提高贫困人口的就业率，“发展经济，维护社会稳定，这不但是政府的法律义务，也是政府合法行的来源之一”[5]；职业教育机构通过培养适合企业需要的合格人才，提高其劳动生产率，实现企业经济效益最大化，从而促进其自身的发展与壮大；扶贫的客体--贫困人口通过职业教育扶贫政策措施的关照，获得脱贫致富的技能，实现其美好生活的愿望。可见，政府、职业教育机构、贫困人口都是职业教育扶贫的相关利益主体，他们各自的利益诉求、价值预期的实现与否和程度对其参与职业教育扶贫的信心和动力造成直接的影响。因此，必须建立职业教育扶贫利益主体利益协调机制，激发各利益主体参与扶贫的积极性。政府发挥掌握着对公共利益进行权威性的分配权的优势，通过制定相关政策、制度和法规平衡相关利益主体间的利益和诉求。

（三）创新职业教育扶贫考核与监督机制

教育扶贫考核与监督机制是教育扶贫重要保障，既能保障教育扶贫工作有序进行，又为教育扶贫指明方向。习近平总书记指出，要用严格的制度来要求和监督脱贫攻坚工作，抓紧制定考核评价指标，加强考核，确保成效。为此，一是要在确保职业教育扶贫工作顺利推进的情况下，省（区）政府应建立职业教育统筹协调机制，对各级政府的职业教育扶贫实施过程、质量和效果进行考核，并作为其是否贯彻落实《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》、《国家中长期禁欲改革和发展规划纲要（2010-2020》和《集中连片特困地区发展与扶贫攻坚规划》的重要指标。二是建立教育扶贫监督机制。修订完善相关法规，建立健全民主监督机制，明确人民政协、各民主党派在扶贫工作中的民主监督职能和要求，充分发挥人民政协、民主党派、社会各界的监督作用；构建职业教育扶贫监测网络体系，跟踪监控扶贫工作，及时发布扶贫民主监督工作信息，回应社会关注的脱贫攻坚热点问题，畅通监督渠道，营造良好的扶贫民主监督环境；进一步健全职业教育扶贫资金绩效评价和监督检查机制，构建分工明确、权责匹配、运行规范、管理到位、民主监督的职业教育扶贫资金监管体系，完善财政专项职业教育扶贫资金绩效考评办法，建立常态化、多元化的督查机制。