现代职业教育集团化办学协同治理：内涵、逻辑与路径

2018-02-22董磊王屹

职业技术教育 2018年28期

董磊王屹

摘要协同治理因具有多元主体、权责利明确等多重优势而成为提高现代职业教育集团化办学成效的重要途径，它强调多元主体协同参与、共同承担、共享成果。“政校企行社”多方协同治理主体、“权责利”多元协同的治理内容和“共建共治共享”多域协同的治理方式，是现代职业教育集团化办学协同治理的生成逻辑。促进协同治理资源的整合化、协调协同治理利益的共享化、保障协同治理制度的法制化是现代职业教育集团化办学协同治理的有效路径。

关键词现代职业教育；集团化办学；协同治理

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2018）28-0053-05

现代职业教育集团化办学从国家经济发展的视角来看，其是与国家经济发展结构相适应的职业教育体制改革；从区域经济社会发展的视角来看，其是各省市职业教育治理方式的创新[1]。当前，在现代职业教育发展过程中，集团化办学已成为具有显著特色的职业教育发展模式。截至2016年底，国内职业教育集团数量为1406个，其中，有1095个属于行业性职业教育集团；职业教育集团成员有35945个，行业企业占比近73%；参与集团的职业院校有1236所，占职业院校总数的91%[2]。随着职业教育集团化办学的快速发展，需要建立与现代职业教育集团化办学相适应的治理模式。在探寻现有的治理模式过程中，发现协同治理最有效。其突出优势体现为集团化办学各主体从自身出发，发挥各自长处，加深交流与合作，以共享、互补、共赢为途径实现多元主体治理。

一、现代职业教育集团化办学协同治理的内涵

《关于加快发展现代职业教育的决定》明确指出，鼓励多元主体组建职业教育集团[3]。其有力推动了职业教育领域形成政府、学校、行业企业等多种力量参与的职业教育集团化办学。多元参与主体的出现为我国职业教育集团化办学治理提供了多元协同治理的思考方向。

（一）协同治理的内涵和特征

在我国，“治理”一词可追溯到春秋战国时期，古文中曾记载了儒学中的治国平天下思想。这里的“治理”多是指治国、理政、平天下。在国外，治理（governance）一般是指引导和操纵。然而，“协同治理”中的“治理”是指职业教育集团各治理主体针对集团化办学中遇到的各种问题进行互动、决策，实现科学化治理的过程。“协同治理”最早可追溯到美国哈佛大学（Donahue）多纳休教授2004年发布的《关于协同治理》（“On Collaborative Governance”）[4]。协同治理产生于西方民主国家，与西方民主、人文主义思想关联颇多。因此，不能简单地将此理论运用于我国职业教育集团化办学治理体系当中，需要借鉴国内外学者的研究成果并加以融合，才能形成与我国职业教育集团化办学治理体系相契合的协同治理模式。国内学者对协同治理的认识包含两个方面：第一，协同治理是协同理論和治理理论的简单相加；第二，协同治理是处于同一治理网络中的多元主体之间进行协调合作、共同行动和共担风险的局面[5]。国外学者普遍认同协同治理是人们为了达到共同目标，通过国家、社会、公民等协同参与治理的观点。可见，现代职业教育集团化办学中协同治理同样也是为了达到共同的目标，政府与企业、职业院校以及社会组织等利益相关者采用适当的方式进行互动和决策，最终实现各自利益最大化的过程。

协同治理具有如下特征。首先，协同治理包括主体的多元和权威的多元。主体的多元体现在治理主体不仅有政府、企业、院校还有社会组织。由于这些主体具有不同的价值预判和利益追求，也拥有不同的资源，他们之间始终保持着一种合作与竞争的关系。权威的多元表现在敢于打破常规中以政府为中心的地位，各主体发挥独特优势彰显自身的权威性。其次，各子系统的协作。在现代职业教育集团化办学协同治理系统中，科研知识、技术技能知识以及各类资源由不同的组织掌握，为了保证各组织之间资源交换和协商合作的进行，各主体间采取相互合作和协商对话的方式建立伙伴关系。再次，自主治理的自由[6]。当前，实现职业教育集团化办学治理的现代化，需要削弱政府权力、减少政府对职业教育集团的控制，甚至在某些领域政府可以撤出。如此一来，各主体通过自主治理可以实现各自治理能力的极大发挥。但需要强调的是，政府的作用并非是无关紧要，相反，其作用会越来越重要。在协同治理过程中，各主体间进行自主治理时，特别是在权力和资源的运作中，要把政府放在最关键的位置。最后，共同制定规则。从某种程度上来说，协同治理是一种集体协作的过程。这种过程少不了规则的约束。主要原因是在协同治理过程中，合作和信任是治理的基础，规则的制定影响着治理效果。

（二）现代职业教育集团化办学协同治理与职业教育集团化办学的关系

从字面上看，两者最大的区别体现在现代职业教育和协同治理上。分析集团化办学对我国现代职业教育的影响可知，集团化办学对我国现代职业教育的发展具有重要促进作用[7]。一是符合职业教育发展目标。现代职业教育是对我国职业教育的拓展和延伸，其是展现中国特色的职业教育，更是适应世界水准的职业教育，因此，其是符合中国国情的战略发展目标。二是符合集团各主体的要求。职业教育的现代化要具有创新的理念、积极的参与、有效的运行等。所以，符合集团化各主体要求可促进集团内资源的有效配置。三是符合集团化办学机制的发展。现代职业教育集团化办学需要建立政府主导、行业指导、企业参与的办学机制。另外，为了适应其发展，还需借鉴现代企业制度。办学机制的发展不断促进职业教育集团运行机制的改革和创新。从协同治理层面上来看，协同治理的“协同”是职业教育集团不同主体之间为了实现统一目标而采取的共同行动，主要体现在治理主体、治理内容、治理方式的多样性、多选择性和多维性。认识了两者之间的区别，那么两者之间有着怎样的联系呢？其主要体现在如何避免职业教育集团化办学走入误区和促进协同治理更加有效。在我国职业教育集团化办学探索中，存在着一些误区，比如，政府过多占据主导地位；集团内各成员利益分配不合理；职业教育集团制度保障不规范等。这就迫切需要一种新的治理模式的出现。现代职业教育集团化办学协同治理的提出，是为我们提供新的视角审视职业教育集团化办学现状，找寻适合现代职业教育集团化办学的新方法。

综上所述，随着我国职业教育体系走向现代化，以及职业教育集团化办学新功能的出现，需要职业教育集团发挥好集团化办学的利益协调功能、资源整合功能、人才培养和服务经济功能。协同治理的提出是为了促进集团化办学相关功能与现代职业教育相协调。现代职业教育集团化办学协同治理是职业教育集团各主体为了使自身利益最大化，通过相互合作的方式，促进职业教育集团化办学治理从无序走向有序的一个过程。改变了过去政府占核心地位的治理，形成了行业、企业和职业院校等多主体参与的协同治理，其被应用于处理治理过程中的利益分配、资源整合、制度保障等。为此，本文以协同治理为视角，从生成逻辑与实践路径两个方向探求现代职业教育集团化办学协同治理的发展逻辑。

二、现代职业教育集团化办学协同治理的生成逻辑

当前，职业教育集团化办学治理中的主要难题有：“政府-院校”二元主体治理；多元主体之间利益分配不合理；治理方式单一很难吸引集团各主体参与等。这些问题使得现代职业教育集团需要打破传统的、单一的治理模式，向多元主体治理、协同治理方向发展。另外，协同治理作为一种新的治理模式，可以为集团化办学深入发展提供源源不断的动力。

（一）“政校企行社”多方协同的治理主体

多元主体共同参与是职业教育集团化办学必不可少的途径。在集团化办学中，各主体所起的作用有：行政管理部门监督人才的质量和规格；职业院校为集团提供必需的人才；企业为实习学生提供适当的岗位；行业组织与职业院校协作推测本行业人才就业取向；社会组织为行业企业提供考核标准。因此，职业教育集团化办学协同治理各主体承担着不一样的责任，代表着不一样的利益追求。集团化办学协同治理需要在多主体共同参与的基础上，梳理出各个主体间的具体定位。首先，行政管理部门要以经济稳定和发展为中心。主要职能是调控职业人才的质量和规格，制定相关条例为职业院校培育出合格人才提供服务，最终符合人们对职业教育集团的期望和要求。第二，职业院校要尊重每位学生的意愿，以学生的发展为中心，培养出社会所需要的高素质、高质量人才。第三，企业要为职业院校里的学生和教师提供实习实训场地，还要为职业院校提供必要的技术设备以及经费支持。行业机构要实时提供优秀人才质量评估标准，对于在集团内实习的职业院校学生相应地降低对职业资格证书的审核力度。最后，社会组织等第三方评价机构要遵循客观公正的专业化评价逻辑，切勿进行形式上的过程性、结果性评价；协助职业学校培养合格人才，为用人单位甄选出优秀人才，做好监督和考核评价工作。

多元主体协同治理被看作是协同治理体系的应然诉求，其不仅需要多元主体共同参与，还需要清楚治理主体及主体间的相互关系。以往职业教育集团化办学管理主体一般是“主体与客体”的二元格局，政府是主体，其他参与者是为了实现政府目標而安排的客体单位。随着协同治理的提出，职业教育集团化办学治理建立起了行政部门、学校和行业企业等多元主体间的平等关系，各主体之间通过平等对话、互相理解和深度合作，实现共赢共治，引发职业教育集团化办学治理方式的变革，从而不断融合到集团化办学协同治理体系。

（二）“权责利”多面协同的治理内容

现代职业教育集团化办学协同治理的关键是明确和配置好职业教育集团中的治理目标、治理结构和治理模式。第一，在治理目标上，职业教育集团是为了实现产学研结合的目标；而职业教育集团化办学是为了实现集团内多元主体共同参与、相关参与者利益最大化、资源优化重组的目标。要想实现集团化办学协同治理的目标必须做到“善治”。善治是治理的最佳状态。而职业教育集团化办学中的善治是实现各利益相关者利益的最大化。在职业教育集团化办学过程中，“善治”理念要求协同治理的目标合理化。所以，只有做到善治，才能更好地实现协同治理的目标，保障好集团内各主体的利益，才能吸引更多的资源投入到集团中去。只有做好了善治，才能为集团化办学协同治理提供充足的物资保障。第二，在治理结构上，由于职业教育集团多元主体的特征，各主体之间利益诉求不同，往往会衍生出线性的、相互交叉的网络结构关系，加之存在职业教育集团化办学资源分配不合理，故需要建立非线性的治理结构。职业教育集团治理是由董事会、理事会、管委会等组成的结构，以及该结构中应明确的责权利和它们之间的制衡关系，统称为引领集团发展的一种制度结构[8]。可见，职业教育集团各主体应协同参与，依据共同的目标，利益相关者应借助于相关治理工具发挥本身的治理职能，从而形成“政府引领、企业核心、行业指引、院校自主”的多元网状治理结构。此结构不仅体现各主体之间资源的交换与共享，还要体现出多元主体的多元收益。第三，在治理模式上，集团化办学治理模式的选择是实现集团化办学协同治理的前提条件。任何一种治理模式的选择都会出现相应的主导单位。比如，以董事会为主导的职业教育集团采用董事会治理模式；以院校为主导的职业教育集团采用理事会治理模式。因此，对于不同组织形式的职业教育集团，应采用不同的组织治理模式。一般来说，职业教育集团会采用“一会”（董事会或理事会），“三系统”（执行系统、监督系统和反馈系统）的治理模式[9]。当前，我国职业教育集团化办学的治理模式主要有政府统治型、市场主导型、社会合作型等，这些现存的治理模式都或多或少受到政府权力的限制和制约。多元主体参与需要实行利益均衡的协同治理模式。当然，无论哪一种治理模式，都将会随着职教集团的发展壮大而不断调整和改变。

（三）“共建共治共享”多域协同的治理方式

协同治理的最终目标是实现集团内各主体的利益最大化，其本质是对集团内各成员的治理。党的十九大报告明确指出：“营造共建共治共享的治理。”“三共”治理理念来源于习近平总书记在十八届五中全会上的讲话[10]。它的提出为职业教育领域特别是集团化办学协同治理提供了方向。如果将该理论嵌入到协同治理中，不难发现，“共建”即共同参与集团化办学建设；“共治”即共同参与集团化办学协同治理；“共享”即共同享受治理成果。从协同治理逻辑层面上分析，共建是前提，共治是核心，共享是结果。

首先，“共建”强调的不是院校和企业两个主体，而是政府、行业企业、学校和科研机构等五个以上主体共同参与建设职业教育集团化办学。共建的过程是指在主观上各成员主体依据自己的价值追求实行以校企合作为主等各种形式的合作，在客观上随着合作的不断深入，实现职业教育集团教学链、产业链与利益链的统一。其次，“共治”的主体是多元化，其包括院校、行业企业、社会组织等。“共治”在强调“非单治”的同时强调“法治”。“单治”是指单个主体治理，具有专断性。十九大提出协同和治理理念之后，摒弃了“单治”理念，提出了多元主体协同治理，该理论契合了国家的共治理念。另外，共治的过程少不了法治，体现共治最简单的方式就是依法而治。因为在现代社会中，无论哪一种治理方式的选择都离不开法治的规则。再次，“共享”治理的目的是从集团化办学成果中受益。共享不仅仅让政府受益，还要让集团内各成员受益。政府可以从集团化办学运行中获得相应的利润和良好的声誉；集团内各成员从集团化办学成立和扩建中获得更多的机会。另外，“共享”还强调“平等享有”。这要求集团化办学各成员要公平分配，坚持多予少取，以平等的原则要求自己，使得集团各成员“乐享”。

三、现代职业教育集团化办学协同治理的建构路径

（一）促进协同治理资源的整合化

为实现职业教育集团化办学资源优化重组的目标，需要对职业教育集团各主体所具有的资源进行具体分析。政府部门资源优势主要是提供公共基础设施、公共财政投入和公共权力保障等专用型资源。企业单位的资源优势主要是输出人才、提供实习岗位等。院校的资源优势是提供优秀人才、科研能力等。行业组织是具有人才质量的评价标准和课程与教学的计划纲要。社会组织主要是提供有效的监督或评价。职业教育集团各主体之间只有不断进行资源交易、流动和联结，达成资源优化重组的目的，才能实现职业教育集团协同治理各主体的互利互惠。

促进协同治理之间的资源整合需要各治理主体加强信任感、动力性和约束力。首先，信任是一切职业教育集团化办学活动开展的前提。学校和企业建立良好的信誉才能赢得人们的肯定和支持。加强集团内各主体间的信任感，一方面，来自于签订契约；另一方面，来自于各主体间资源的互换和自身的信誉。其次，互利互赢是集团化办学协同治理的动力。动力来源于获利多少，规避风险、增加收益是协同治理成功的关键。规避风险需要职业教育集团实施多样化的投资渠道，做到各利益主体的风险共担；增加收益需要职业教育集团优化治理结构，避免治理实施上的“缺位现象”以及由此带来的资源浪费。最后，约束机制是职业教育集团各主体进行资源流动和交易的保证。建立良好的约束力需要职业教育集团与政府部门、企业单位、职业院校等治理主体签订章程，并遵循章程中所规定的责权利。此外，在促进协同治理资源整合的过程中，要发挥政府职能，当遇到资源分配不公、利益相关者利益分配不合理等问题时，政府作为协同治理的引领者要进行统筹和融通。

（二）协调协同治理利益的共享化

职业教育集团的利益相关者包括政府、院校、行业企业和社会组织等。各利益相关者的利益诉求有：政府部门统筹各主体之间的关系，满足各主体的公共要求；职业院校提高办校的效益，培养出实用性人才；行业企业作为一种社会力量，一方面，是为了满足校企合作的需要，另一方面，是为了得到国家政府的认可；社会组织是为了创造社会价值并赢得良好的社会声誉。但由于职业教育集团化办学各利益主体之间缺乏科学性沟通，必然会导致分配不均。因此，需要建立科学有效的利益融合机制，实现利益的公平分配。

创建科学高效的利益融合机制。要明确政府、职业院校、行业企业是与职业教育直接联系的利益主体，而社会组织是一支间接性的影响力量，其扮演着监督者和评价者的角色。第一，政府应成为职业教育集团内成员间利益的公正协调者和仲裁者，给予行业企业一定的行政特权，给予社会参加公共事务的机会，不断增强对集团化办学相关成员的吸引力。第二，企业应融入职业教育集团，找准自身的利益增长点，增强参与校企合作的积极性，实现政府在保障民生和城市基础设施方面的战略目标。如企业应充分认可、主动依靠和积极参与职业教育集团并实施“订单式”培养；在招聘用工上企业可以到集团内的学校选拔学生；企业主动承接政府在民生政策方面的重大项目等等。第三，学校应建立与企业合作的平台。如通过企业获取社会所需要的人才规格和就业保障；师生到企业实践锻炼或顶岗实习等。第四，社会组织应主动承担原属于行政部门的相关职能[11]。如建立公益性的基金会、外来务工人员的职业培训以及对职业教育集团牵头单位进行社会监督等。

（三）保证协同治理制度的法制化

制度的法制化可以分成两个概念去理解。首个概念是制度，其是引导人类行动的重要工具。制度包括以政策、法规为主要内容的正式制度和以人格、习惯为中心的非正式制度[12]。现代职业教育集团化办学协同治理制度主要包括治理主体的利益分配制度和集团化办学各成员进入、退出以及评价制度。另一个概念是法制化，也即是依法实施集团化办学。推进现代职业教育集团化办学协同治理制度法制化需要做好制度保证。

第一，完善政策法规。一方面，为集团化办学协同治理提供政策支持；另一方面，为集团化办学协同治理提供法律保障。一是相关部门应出台有利于集团化办学协同治理的相关法律法规，鼓励协同治理制度建设，并将其纳入职业教育法规文件中。二是制定有关协同治理的政策文件。如修订和完善职业教育法规和文件中有关集团化办学治理的部分，要求各相关部门按照政策法规行动。

第二，创建集团章程。集团章程是集团化办学协同治理过程中所必须遵循的行为规范和具体要求。章程在职业教育集团中具有“宪法”的作用，其是确保集团化办学协同治理制度法制化的关键所在。首先，需要做好顶层设计，通过科学化顶层设计来全面深化有关职业教育范围的变革。如缩减政府在集团化办学中所占比重，推行政校分开、管办分离；建设多元协同治理、社会参与的监督制度等。其次，规范制定程序。章程的制定要体现出多元参与，只有政府、行业、企业、学校、社会等主体根据自身利益参与建设章程，多元参与的章程才能科学有效。再次，要考虑章程的可操作性。要做到概念清楚、目标明确，防止在执行过程中因概念模糊而导致偏离目标。最后，集团章程要坚持公开透明原则，这有利于方便其他相关利益主体进行监督和评价。

第三，建设管理制度。建设职业教育集团化办学管理制度，有利于促进集团化办学协同治理制度体系的形成。集团化办学管理制度包括日常工作制度、年度考核制度、表彰惩罚制度等。如日常工作中的考勤和签到、年末总结表彰大会等。做到对集团中优秀的个人和集体进行表彰；对不利于集团化发展的行为进行惩罚。这些制度的实施为集团内各成员规范自身行为提供了标准，也提升了集团化办学的治理水平。

参考文献

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