本来与未来：基于终身教育学分银行向国家学分银行的跃迁

2018-02-22黄庆平巩利芳

职业技术教育 2018年28期

黄庆平巩利芳

摘要将全社会每一位学习者在各个人生阶段获得的知识和技能等学习成果予以认证、累积与转换是国家教育事业发展“十三五”规划赋予国家学分银行的职责。既能够服务于学习者间断、流动的学习需求，也能够认可和接纳学习者的非正式学习成果是终身教育学分银行与国家学分银行共有的时代特质。当前由各级开放大学（省级电大）运营多年的终身教育学分银行已经成为服务于社会全体成员学习成果认证、累积与转换的平台，能为国家学分银行的筹建提供诸多先验成果的借鉴。未来获得政府充分授权的国家学分银行仍需在统一制定标准体系、强化对非正式学习成果认证、建立质量保障体系等方面发力，如此才会彰显其纵向衔接、横向贯通的“立交桥”属性。

关键词终身教育；学分银行；国家学分银行；实践基础

中图分类号 G724 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2018）28-0058-06

1994年，韩国一位青年学者在“学分”的基础上首提“学分银行”的概念。“学分银行”本身是一种借喻，意指学习者将各人生阶段获得的知识和技能等学习成果存入国家授权的机构折算成相应的学分，当学分累积达到一定数量时学习者可以兑换目标机构相应的证书、学分、证明等各类成果。因为这种累积学分的形式与银行零存整取的储蓄方式比较相似，所以被形象地称为“学分银行”[1]。学分银行既是支撑学习成果认证、累积与转换制度落地运行的重要载体，也是一种新型的教育管理和服务制度。

一、学分银行的时代诉求

十九大报告指出，要加快建设学习型社会。学习型社会应该是全民共享、机会开放的终身学习社会，因此，在创立学习型社会的进程中既要求各类教育机构由单纯提供在校学习服务转向于满足全民终身学习的需要，更要求整合因行政隶属不同和教育层级限制而处于分离状态的教育资源。学习型社会应具有两个必备的时代特质：一是开放，二是灵活。这种开放不仅体现在可以满足学习者持续、固定的在校学习需求，还体现在可以满足学习者间断、流动的职后学习需求[2]；这种灵活不仅体现在对在校学习所获取的正式学习成果的认可和接纳上，还体现在对工作和生活中获取的非正式学习成果的认可和接纳上。

相较于人的一生来说，全日制在校学习的时间有限，更多的学习情境是在人们步入社会之后。正是基于创建学习型社会的需要，2017年1月，国务院发布《关于印发国家教育事业发展“十三五”规划的通知》要求，将继续教育领域的学历与非学历互认作为学分银行制度建设的关键环节，有鉴于此，学分银行的运营和管理必需紧跟学习型社会的时代诉求。

每个人在人生各个阶段都可以通过多种方式获得很多学习成果，如果有一个机构可以利用特定的平台及时有效地识别、记录、评价和认可这些学习成果，不仅可以显著提升学习者的获得感，也能帮助他获得更好的就业质量 [3]。我国一直强调要建设学习型社会和构建终身教育体系，然而至今仍没有推出一个完整的自上而下的国家制度来推动学习型社会和终身教育体系落地。毋庸置疑，未来的国家学分银行将是贯彻上述目标最好的催化剂，从而为建设全民学习、终身学习的人力资源强国提供强大的助力。

二、我国学分银行的功能定位与发展演进

（一）我国现存学分银行的功能定位评析

自2005年初教育部在《关于加快发展中等职业教育的意见》中首次提出“学分银行”的概念以来，我国教育专家就把学分银行当作是发展各类教育的“推进器”，随即不同类型的学分银行在全国各地不断涌现。如今这个“银行系统”既存在于学历教育机构内部及联盟之间，也存在于独立的继续教育机构之中，还存在于具有实施某些特殊职责的社会组织之内，主要类型和特征见表1。

1.普通本科高校、职业院校及其联盟学分银行的功能定位

一般而言，单个学校建立学分银行的目的是为了校内院系之间公选课的学分互认，学分银行的功能实际上只体现了学分制的效果。仅就功能实现的角度来看，由两个及以上学校联盟为主体建立的学分银行实施效果更好，目前在广州（番禺）、常州（武进）等地大学城的多所高校校际联盟形成的跨校学分银行系统已经运营多年[4]。校际联盟学分银行的学习者仅限为区域范围内高校的大学生，此类学分银行有两个特点：創设主体的狭小性和参与客体的局限性。一方面，现有校际联盟学分银行建设主体多见于校园相邻的同层级高等（或职业）院校，院校参与学分银行的建设之初普遍遵循了层级对等的原则，即校际联盟不是在普通本科高校之间就是在职业院校之间建立，造成这种局面的深层次原因是我国严格的入学考试制度和学籍管理制度，这使得不同层级的学生流动困难；另一方面，大学生一般没有长期从事校外教育与工作的经历，这往往陷入“大学生没有兑换银行学分的需求，有兑换银行学分需求的人没有兑换资格”的困境。这两个特点预示着由普通本科高校、职业院校及其联盟创建的学分银行制度经验难以在我国进行全面推广复制。

2.市民和企业学分银行的功能定位

为了满足全民终身学习的需要，由地方政府和企业分别创建市民和企业学分银行也能偶见于媒体报道。这两类学分银行由于创设主体的限制，参与人数一般不多，同时也存有学分累积能力低和学分转换需求满足度不高的特点。一方面，学分银行参与者可“储蓄”的学分均来源于市民和企业学分银行提供的少数“标准化”课程[5]。对于参与者在工作、生活中形成的大量非正式学习成果不能给予认定造成学分累积能力低。另一方面，由地方政府和企业主导创办的学分银行社会接受度较低，参与者“储蓄”的学分也难以在学分银行之外的领域进行兑换，使得人们学分转换的需求得不到满足[6]。这两个特征也昭示了由地方政府和企业创设的市民和企业学分银行的经验同样难以在我国推广复制。

3.终身教育学分银行的功能定位

终身教育学分银行是由各级开放大学（含广播电视大学，下同）设立运营，举办主体的前身——广播电视大学，主要职责是通过计算机网络、卫星电视等现代传媒技术向社会在职人员提供脱产、半脱产和业余学习服务，一直被国家教育主管部门划定为我国高等教育的重要组成部分。为了构建终身教育体系和学习型社会，2012年7月，教育部批准设立6所开放大学。由此，终身教育学分银行开始了贯通学历教育与非学历教育、在校教育与职后教育相互衔接的国家实验，其被定位为以学分管理为主要抓手，畅通终身学习通道实现各种学习成果的累积和转换，提高全社会公民素质教育的平台。

然而，由于终身教育学分银行一直未能获得政府的充分授权，仅限于教育主管部门的“半官方委托”等体制和機制的限制，当下开放大学的主要工作也只能被迫聚焦在学分的认证和累积等前中端环节，后端的目标成果转换环节虽然已经在少量学分银行合作联盟中实现，之外的大多领域一直维持在稳慎推进状态[7]。然而，终身教育学分银行的（含潜在）参与者，更多看重的是“有可能转换成功”的目标机构的各类成果（证书、课程学分、学分证明等）的价值，这样的现实困境既限制了终身教育学分银行的参与人数，更影响了场内学习者的学习积极性[8]。既然是“国家实验”，既然是具有“国家学分银行”基因的学分银行，其运营机制一定具备较高独立性，然而却由于某些特定历史原因，国家教育主管部门只能以“半官方”委托的形式授命于给各级开放大学，这种终身教育学分银行的功能定位与权威、独立、公正的国家学分银行的属性相背离。

（二）终身教育学分银行与国家学分银行的使命传承

由开放大学筹建并运营的终身教育学分银行，尽管冠名“终身教育”，但受制于中央政府未能充分授权，致使其主要功能仍集中在满足在职人员职后学习的需求，履行的依旧是继续教育的职能。然而不管是冠名“终身教育”抑或“继续教育”，这都无碍于它既能满足人们间断、流动的学习需求，也能认可与接纳人们的非正式学习成果，这些开放与灵活的显著特征正是国家学分银行所追求的。至于由于体制和机制原因所限，终身教育学分银行未尽的“后端目标成果转换环节”的使命，那么理所应当应由未来的国家学分银行来承接。

由于上述终身教育学分银行体制和机制的限制，导致其未能在我国学分银行体系内形成完美闭环。为了从根本上弥补学分银行体系的这一缺憾，有必要从顶层制度设计的角度加以完善。据此，《国家教育事业发展“十三五”规划》提出，要完善学习成果认证制度，通过部分地区率先探索、以点带面的方式，推进国家学分银行建设。在“十三五”后期，如何推出国家学分银行，以此来重新梳理我国的学分银行体系应是我国各级教育主管部门着力研究的重大课题。

（三）国家学分银行的内涵

西方国家在贯彻实施终身教育的国策中，无一例外都采取了先由中央政府颁布全国性的资格框架制度[9]。这种制度规定所有类型的学习成果都可以通过统一且规范的国家标准进行认证与换算。韩国在引进资格框架制度后，在认证与换算的基础上增加了累积的功能，如此才形成了功能更为齐全的韩国国家学分银行制度[10]。

以韩国国家学分银行制度为例，学习成果先后呈现三种形态：第一种是原始学习成果，也即由各类机构（学校、企业、家庭、社区等）和学习者出具的处于初始形态的学习成果；第二种是标准学分，也即按照既定认证标准和规则对各类原始学习成果进行认证后存储在学分银行的标准学分；第三种是目标机构成果，也即按照既定转换标准和规则将学分银行标准学分转换为目标机构的各类成果，其功能模型见图1。

根据图1可知，在韩国国家学分银行制度中学分承担货币价值尺度和流通手段的基本职能与学习成果相关联。在原始学习成果阶段，学分主要承担各类学习成果与学分银行标准学分之间价值尺度的职能；在目标机构成果阶段，学分主要承担学分银行标准学分与目标机构成果交换媒介起流通手段的职能。经中央政府授权的国家学分银行在各类机构之间起到权威性枢纽的作用[11]，统一且独立地对各类学习成果进行认证、累积、转换并起到推动、规范、调节作用。此种模式下，学分的流通可由难以驱动的“各类机构—教育机构”的双边直接关系变更为较为顺畅的“各类机构—学分银行—教育机构”多边间接关系。

我国是一个教育资源丰富的国家，但是或因行政隶属或因教育层级的限制，大量教育资源被阻隔离散分布在相互分离的状态。经由政府立规授权的国家学分银行可以突破行政隶属、教育层级、地域、时间、专业的限制将学历教育与非学历教育以认证和累积的形式桥接起来，这样可以打破各行其是和无法实现统筹、衔接、利用教育资源的困境。因此，打破教育领域纵向阻断与横向割裂的桎梏应是国家学分银行确定的使命。

三、终身教育学分银行向国家学分银行跃迁的条件与基础

（一）国家学分银行制度的国际演进路径

建立国家学分银行制度早已成为世界各国推动各类教育融合发展的重要举措。纵览世界各国的相仿制度，主要有自下而上模式和自上而下模式[12]。

自下而上模式，是指在建立国家学分银行制度之前，首先出现的是地方性（如省域或州域等）的学分银行制度或特定领域（如高等教育、职业教育、行业领域等）的学分银行制度，当学分银行制度发展到较为成熟的特定阶段，国家开始设立国家学分银行制度以统领实现各级各类教育之间的融通发展[13]。欧盟、英国、马来西亚等国家（联盟）均是自下而上型的发展模式[14]。

自上而下模式，是指在地方或特定领域尚未建立学分银行制度之前，国家先行建立国家层面的学分银行制度并要求地方或特定领域均按照统一标准来对学习成果进行认证、累积与转换，以自上而下的方式实现各级各类教育之间的互通衔接。澳大利亚、中国香港、南非等国家（地区）均是自下而上型的发展模式[15]。

自2012年上海开放大学设立上海市终身教育学分银行始，各种类型的学分银行在我国蓬勃兴起。从举办属性来看，这个“银行系统”既存在于开放大学及电大等独立的继续教育机构之中，也存在于高等学校和职业院校等学历教育机构内部及联盟之间，还存在于区域性地方政府和企业等具有实施某些特殊职责的特定社会组织之内，而国家主导创设的学分银行一直处于缺位状态。为了早日实现学习型社会和终身教育体系，国家教育事业发展规划释放出我国“十三五”期间将致力于推出国家学分银行制度的信号正当其时。至于国家学分银行制度模式，规划提及“通过部分地区率先探索、以点带面的方式”，这似乎已经点明即将诞生的我国国家学分银行制度应是自下而上模式的。

（二）终身教育学分银行向国家学分银行跃迁的实践基础

1.终身教育学分银行业已形成的运营机制和成果基础

由于国家学分银行在未来要承担搭建满足链接国内所有级别和教育形态的重大职责，国家学分银行的筹建人员必需具备从事过学习成果认证、累积与转换的阅历和技能，而这些阅历和技能肯定无法在短期之内以领悟或自学的方式形成。单就运营机制和成果基础而言，在我国现存的四大类学分银行中，终身教育学分银行的前期基础最为系统和完善。

终身教育学分银行的办学主体为各级开放大学。经过近40年的经验积淀，开大系统已成为一个覆盖大陆所有地区的办学体系，系统内部也已形成较为完备的统筹协调、分级管控、分工合作的运营机制。开大系统多年以来积极推进与高校、行业协会、企业等的办学联盟建设，这为构建终身教育学分银行提供了宽泛的合作对象。此外，开大系统还同时举办了高职教育、中职教育，因此集聚了教育领域中体系庞大的机构群、专业群、课程群，终身教育学分银行已在学历与非学历教育之间、高等教育与职业教育之间完成了各类学习成果认证、累积与转换的实践探索。这些由各级开放大学释放在终身教育学分银行身上的经验成果，值得国家学分银行予以充分吸收和借鉴。此外，未来国家学分银行的筹建需要从各类学分银行具有建设和运营丰富经验的人员中调集，毫无疑问应吸纳各级开放大學的设计、运行、管理人员积极参与。

2.以终身教育学分银行为基础建构自下而上模式国家学分银行的必要性

经过6年多的建设，终身教育学分银行已经初步构建了以学习成果框架及标准体系为技术路径、以学习成果互认联盟为运营平台、以学习成果认证服务体系和信息平台为服务载体的管理模式，这些学分银行管理和运营机制都是国家学分银行制度雏形的彰显。另外，考虑到上述国家教育事业发展规划点明的国家学分银行构建方式，为此我国以终身教育学分银行为基础建构自下而上模式国家学分银行顺理成章。

从世界上实施自下而上模式国家学分银行的设立规律来看，其都充分借鉴了地方性学分银行或特定领域学分银行的制度优点。这既有利于将前期的成果向更大范围和教育领域推广，也有利于参与试点的教育机构之间形成分工与合作，便于教育主管部门的指导和管理。

四、国家学分银行制度构建的路径展望

尽管在各级开放大学协同社会各方力量先行先试基础上，终身教育学分银行在技术路径、运营平台、服务载体等领域已取得较大成果，但也时常被诟病既无相关法律规定，也无政府直接授权，还缺乏专业指导，早已坠入所谓的“三无”困境[16]，由此造成终身教育学分银行在运营过程中凸显出身份认定困难、机构独立性不足、标准体系混乱、社会认可度不高等问题。为此，应当充分借鉴国外“自下而上型”学分银行建设的成功经验，采取包括政府立规授权、成立专门机构、统一标准体系、强化对非正式学习成果认证、重视学（习）分成果转换的核心价值、建立质量保障体系等措施，以保证国家学分银行制度的良性运作。

（一）资质的政府立规授权

从成熟的国际经验来看，政府为了高效推进国家学分银行制度的建立，无不事先对相关事项进行授权甚至采取了国家立法的形式，即先从法律法规层面为国家学分银行学习成果认证、累积与转换制度的创设提供切实的法律法规保障。由此，对国家学分银行资质的政府立规授权是需要前置且势在必行的。只有对国家学分银行的地位和资质按照中央政府规定的要求严格审核并予以充分授权后，其实施的学分认证及其随后衍生的累积与转换才具有“法”的意义和效力，才具有国家层面的权威性和公信力。可见，对国家学分银行本身的“身份认定”至关重要。此外，通过立规授权国家学分银行也可以重新梳理并完善中国的学分银行体系，通过制定一系列规章制度的方法来对已经建立的各种类型的学分银行予以严格规范与准确定位。

（二）独立运作的专门机构

尽管当前各级政府都已将学分银行建设列入发展规划，但都没有为此组建专门机构，大都只是以“非正式委托”的形式授予各级开放大学来组织实施，而在学分认证、累积与转换制度较为完善的国家，均单独组建了专门机构负责相关事宜。当前可行的国家学分银行筹建思路应由国务院主导和教育部主管，特设某一专门机构或者按照学分认证、累积与转换业务等相关业务设置若干独立且相关的机构共同来组织实施。这些机构代表政府与普通高校、继续教育机构、职业教育机构、社会培训机构、行业协会等展开合作，发起学分认证、累积与转换等业务。国家学分银行与上述任何组织和机构应规避直接或间接的行政隶属关系或经济利益，这样才能保证国家学分银行在进行职责活动中不受任何组织、机构和个人的干预与操纵，从而保障结果的客观与公正。

（三）标准体系的统一制定

2012年开始，各开放大学均独立创设了省域的终身教育学分银行和制订了与学分银行建立、运行和管理相关的规章制度，由于国家开放大学和其他省级开放大学之间不存在直接的行政隶属关系，只存在教学业务上的弱指导关系，导致各个学分银行在学分认证、累积及转换等工作中存在独立的标准。虽然在2016年由国家开放大学主持召开的学习成果互认联盟成立大会上宣布纳入12家互认的联盟成员，但是由于此联盟仅仅局限于国家开放大学的层面，似乎也达到了以点带面开始的状态。料想以政府立规授权的国家学分银行制度起航之时应该更容易聚合更多认同统一制定标准体系的优质合作联盟者的加盟。未来对学分认证、累积、转换的对象、范围、标准应由国家学分银行通过拟订分类的实施细则加以明确。

（四）强化对非正式学习成果的认证

人的一生之中，在校学习时间有限，人们更多的学习时间是在企业、家庭、社区等场所，因此学习者获得的非正式学习成果数量远超于在学校教育中获得的正式学习成果。然而因为包括经验、技能、作品、资格、经历、业绩等在内的非正式学习成果形成的环境迥异，导致传统的评估和认证规则难以量化确认此类学习成果，所以当前学分银行对非正式学习成果认可与接纳数量远远低于国民的需求和期望，这也正是终身教育学分银行社会认可度不高的深层次缘由。

我国构建学习型社会和终身教育体系的基本宗旨是鼓励终身学习，因而未来的国家学分银行制度应承担起贯通学历教育与非学历教育、在校教育与职后教育等教育形态的职能，不仅要纳入规范化的全日制教育，还要纳入企业教育、社区教育等尚未规范化的学校外教育[17]。未来国家学分银行必须深耕于对非学历教育和职后教育中获得的非正式学习成果的认证领域，通过制定合理的认证规则来强化对这些非正式学习成果的认可。这种“国家认可”的形式可以调动场外潜在学习者加入国家学分银行的积极性，从而为学习型社会和终身教育实践奠定广泛的社会基础。

（五）重视学（习）分成果转换的核心价值

从韩国国家学分银行制度功能模型看，虽然学习成果认证与学分转换，在本质上二者并不存在必然的关联性，但是后者却是前者功能得以实现的必备手段，甚至决定了前者的实施质量和社会认可度，其缘由在于，对于终身教育领域的学习者而言，他们普遍存有向高层级发展的迫切需求，学习者之所以会在学分银行存储和积累学分都是在为将来转换成目标机构的证书、课程学分、学分证明等成果做准备。如果国家学分银行不能为学习者带来符合预期的学（习）分成果转换利益，那么学习者必将丧失将各类学习成果存入国家学分银行的动力，这样即使国家学分银行也很难存续太强的生命力。

为此未来创设的国家学分银行在精耕于对非学历教育和职后教育中获得的非正式学习成果的认证之外，还应高度重视学（习）分成果转换环节蕴含的核心价值。国家学分银行积极搭建服务各类颁证机构之间学习成果互认的合作平台，创设一套稳定、高效运行的转换标准体系，推动颁证机构之间学习成果的互认和转换以及优质资源的共享与交易，以高效的学（习）分成果转换提升全社会学习者的参与积极性和获得感，从而提高国家学分银行的社会认可度。

（六）建立可靠的质量保障体系

质量是所有学分银行树立公信力的基石。目前对终身教育学分银行认可度不高的另一个深层次缘由是社会认为开大系统在进行学习成果认证、累积与转换工作的同时还提供开放教育、高职教育和中职教育，不高的独立性和透明度自然无法保证其教育的质量。质量保障是学习成果认证、累积与转换工作的前置基础，因此不断提高独立性和透明度是国家学分银行的要务。

从国家学分银行内部看，可以通过下设质量保障部门，授权该部门独立拟订学分认证、累积与转换的质控标准，监控质量保障制度的运行和实施；此外国家学分银行还要主动通过网站，采取定期或不定期的形式向社会公开发布与质量保障有关的重要信息，如学习成果认证标准、学分转换规则、联盟成员的加入情况、年度质量保障自我评价报告等，主动提高与质量保障有关信息的透明度。从国家学分银行外部看，教育主管部门应定期对国家学分银行的质量保障进行指导和监督，也可以委托独立的第三方评估机构对国家学分银行的质量控制情况进行评估。

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