尼泊尔职业教育的现实样态、实践挑战及发展策略

摘 要：尼泊尔职业教育的顶层设计、中层推进与基层探索在改革实践中不断完善。但面对经济全球化、经济社会发展水平的影响，仍面临着参与度、衔接性与有效性不足的实践挑战。结合尼泊尔政府近年出台的相关政策及改革方向，未来将重点在扩大职业教育规模，建立职业资格框架及提高人才培养质量领域实现自我突破与发展。针对尼泊尔职业教育的实践挑战与发展战略，我国职业教育对接需求提供加大对尼职业教育专项资助与扩大职业院校“走出去”，输出我国现代职业教育体系与“双证”融通实践经验，开展境外办学与精准传授校企合作模式等援助策略。

关键词：尼泊尔；职业教育；现实样态；实践挑战；发展策略

作者简介：张菊霞（1982-），女，陕西榆林人，宁波职业技术学院高教研究所、发展中国家职业教育研究院副研究员，研究方向为比较职业教育。

基金项目：教育部人文社会科学研究规划基金项目“高职教育援非综合能力建设及耦合治理研究”（编号：14YJA880093），主持人：张慧波；2018年度宁波市哲学社会科学研究基地‘一带一路职教共同体的构建路径”（编号：JD18YDZJ-1），主持人：张振；2018年度宁波市社会科学研究基地课题“‘一带一路沿线区域职业教育发展需求与合作研究”（编号：JD18YDZJ-2），主持人：任君庆。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2018）10-0170-07

尼泊尔作为“一带一路”沿线国家之一，近年来将消除贫困与增强全球就业作为技能发展的两个重要维度，并有效推动了职业教育系统发展[1]。

一、现实样态：尼泊尔职业教育的顶层设计、中层推进与基层探索

（一）顶层设计：技术教育与职业培训理事会系统筹划，有效监管

尼泊尔职业教育系统主要处于现行教育体系的中学教育阶段（9-12年级），包括普通教育与职业教育两支分流。在职业教育分支领域中，分为两个层次的职业教育：第一层次为9-10年级，即学生在8年级通过考试后选择进入职业技术学校，学习2年课程后于10年级末参加规定的考试，通过并获得技工学校毕业证书，也称为技术层次证书（Technical School Leaving Certificate，TSLC），即可进入劳动力市场；第二层次是11-12年级，即学生通过10年级末的考试后，选择进入职业技术学校继续进行2-3年（11-12/13年级）更高层次的职业教育课程学习（见图1）。

尼泊尔职业教育主要由成立于1989年的技术教育与职业培训理事会（CTEVT）负责统筹规划和监督管理。CTEVT是由24名成员构成的技术教育与职业培训参议院（Senate）和9名成员构成的技术教育与职业培训理事会（Council）共同构成的议会（assembly），其中理事会是议会的管理委员会。目前，CTEVT主要下辖9个职能部门和3个委员会。9个职能部门分别是行政管理部司、政策和规划司、技能司、研究与信息司、理工司、课程开发司、职业培训司、认证司、公立中学技术教育司。其中技能司负责管理技术学校、理工司负责管理理工学院、职业培训司负责管理职业培训中心、公立中学技术教育司负责管理公立中学中的技术教育。3个委员会是考试委员会、国家技能测试委员会、管理委员会，分别管理考试控制办公室、国家技能测试机构和技术指导培训中心。此外，还设有TEVT拓展部、区域办公室、内部审计部和法律部[3]。

CTEVT的主要功能为政策制定、质量控制、能力课程开发、技能标准开发、技能测试开展、研究和培训需求评估等内容。具体职责包括：（1）向尼泊尔政府提供关于TEVT的政策建议；（2）确定技术教育与培训方案的范围与标准；（3）安排和实施从基础层级到高等教育的TVET项目；（4）保持与国内外TEVT机构的协调与联络；（5）认证政府、非政府组织及私立机构运行的项目与机构，并提供认证服务；（6）协调和维护提供训练课程标准和教材；（7）通过提供课程与教学资料协调和维护培训标准；（8）监督与管理政府或非政府组织的TEVT项目活动；（9）适当安排实施理工学院、短期职业培训、学徒培训和流动培训项目；（10）建立与运行各级技能培训项目与课程，通过技术学校、流动培训及理事会建议的其他技术教育与培训项目，培养技能型人才；（11）开展TEVT领域的研究活动，包括培训需求评估/劳动力市场分析和跟踪研究等；（12）进行技术指导和管理培训方案，以提高机构的CEVT方案的质量；（13）开展技术指导与管理培训项目，提高CTEVT的管理质量；（14）技能/职业分类，开发技能标准，管理技能测试并提供证书；（15）争取获得国内/国际援助，促进TEVT发展；（16）与国内/国际机构/大学的建立制度性联结，促进TEVT项目认证；缔结协定或与有关技术方案的国家和国际组织和机构的合同；（17）与国内/国际组织和机构缔结关于TEVT的合作等[4]。

（二）中层推进：国家技能测试委员会制定标准，认证资格

技能测试是尼泊尔职业教育系统顶层设计下的重要内容与环节，是在特定的职业/专业领域开展的基于职业技能标准的能力评估与测试，通过测试向参与者提供官方能力认证，也是检测职业教育系统人才培养质量的指标之一。尼泊尔技能测试由CTEVT管辖下的国家技能测试委员会（National Skill Testing Board，NSTB）负责，委员会下设职业技能标准部、检测项目开发部、技能测试管理部、认证部、市场与公共关系部和行政与财务部。目前，委员会下有81个技能测试中心，提供276個国家技能标准（National Skill Standards）测试，涉及农业、汽车、商业服务等共20个行业领域[5]。

职业技能测试程序共包括十个步骤：依次为划分职业→开发/修订职业技能标准（OP/OSS）→开发/修订测试题目→发布技能测试公告→收集与审查技能测试申请→确定检测时间与地点→安排检测工具、设备及材料→实施技能测试→记录、复核检测成绩并发布检测结果→颁发证书。其中，开发技能标准是国家技能测试的最重要程序之一，是用以识别和判断一个人胜任工作任务所需具备的技能、知识和素质的能力规格与要求，是由NSTB下的职业技能标准部基于亚太技能发展计划（Asia and Pacific Skill Development Program，APSDEP）和国际劳工组织（International Labor Organization，ILO）而开发制定。截止2016年，尼泊尔共制定276项技能标准，其中初级10项，1级136项，2级86项，3级39项，4级5项[6]。

职业技能测试有效推动了青年群体接受更高层次的教育与培训。数据显示，2012/2013—2015/2016年，共有352773人参加了不同等级的技能测试，其中245681人通过了测试，通过率为69.64%（见表1），有效地降低了文盲率和改善了青年因缺乏技能而陷入贫困、失业和经济依赖等恶性循坏现状。

（三）基层探索：CTEVT直属院校与各类机构积极实施，同步推进

尼泊尔职业教育系统的基层探索，主要包括职业教育与培训的提供机构及其开设的各层次各领域的职业教育与培训项目。尼泊尔职业教育系统的机构主要有以下六类：（1）CTEVT直属管理的学校（CTEVT Constituted Schools），主要开设农业、工程、餐饮、旅游、健康与护理、建筑等专业；（2）职业培训项目附属于普通中学（Technical Education in Community School，TECS），又称为附设学校（Annexed schools），是在普通中学中开设职业教育项目；（3）附属于大学、行业企业、政府机构的学校（Affiliated schools）；（4）大学的技术学院（institutes），提供等同于学士、硕士和博士学位的项目，如特里布文大學的医药、工程、农业与动物科学、林业、科学与技术等5个学院，提供技术领域的高等教育；（5）私立机构，一些国内和国际非政府组织积极与CTEVT建立关系，开展职业培训，越来越多大学的私立附属机构在开展高级的职业培训项目；（6）普通中学，普通中学中也提供一定课程量的职业教育与培训内容，但属于认知性基础，并不强调技能获得。其中，CTEVT系统下主要为直属学校、附属于普通中学及附属于大学、行业企业、政府机构等三大类机构[8][9]。

职业教育提供机构主要开展三个层次的职业教育课程与项目，目前围绕尼泊尔经济发展的农业、工程、健康、旅游业等主要产业，开设有三个层次的职业教育课程与项目：一是学历/证书级课程（Curriculum of Diploma / Certificate level），涉及的行业领域有农业、植物/动物、工程、健康/护理、林业、旅游和人文等；二是中等技术证书级课程（Curriculum of TSLC Level），涉及的行业有农业、工程、健康、酒店管理/旅游管理和人文与社会等；三是短期培训课程（Curriculum of Short Term Training），涉及的领域有农业、种植、工程、健康、旅游、文秘、教育/教学、工艺及其他[10]。

2016年尼泊尔教育部统计数据显示，CTEVT直属学校、普通学校开设的职业教育、附属学校及合作伙伴等多类机构在学历证书层次共开设443项课程（项目），招生总数为17618人。其中直属学校46项，招生1878人；普通学校的职业教育项目24项，招生1040人；合作伙伴开设项目11项，招生488人；附属学校362项，招生14212人；在技术证书（TSLC）层次共开设621项课程，招生总数为24629人，其中直属学校32项，招生1105人；普通学校的职业教育项目96项，招生3824人；合作伙伴开设项目6项，招生240人；附属学校487项，招生19460人。与2015年相比，开设项目数与招生数都明显增加（见表2）。

在学历层次开设的443个专业项目17618人中，医疗健康类292项，工程类105项，农业类38项，林业类3项，酒店管理类3项，社会类2项，其中医疗健康领域和工程领域的项目与招生数占比均达89.6%。在技术证书层次开设的621个专业项目24629人中，医疗健康类232项，工程类213项，农业类156项，其他类20项，其中医疗健康领域和工程领域招生数占比为71.7%（见表3）。

二、实践挑战：尼泊尔职业教育的参与度、衔接性与有效性

（一）人们接受职业教育的机会不足，参与度较低

尼泊尔职业教育现状数据显示，近年来接受正规或非正规职业教育的人越来越多，但将其置于劳动力市场和教育体系来看，职业教育的影响力仍然较弱，覆盖面不够广泛，无法满足人民大众的需求。调查显示，尼泊尔10.75%的劳动力的文化程度不及小学教育水平，在15岁及以上人口中，具有小学文化程度的人口仅占13.49%，具有初中教育文化程度的仅占8.87%，这说明仅20%的劳动年龄人口接受初中教育，在此背景下，接受职业教育与技能训练的人口则更少，导致众多劳动力人口只能从事非技能性工作[15]。一项针对中学学生、家长、教师等职业教育相关者群体开展的关于职业教育认识度、满意度和需求的调查显示，47.1%的学生和72.8%的家长并不知道职业教育TSLC项目；54.1%的学生认为经济困难是制约上技术学校的最大困难[16]。人们受教育程度低，对职业技能的认识不足，多数学生与家长对职业教育项目不知道或不熟悉，说明职业教育的影响力不足，覆盖面不够广泛，人们进入职业教育的机会仍不足，职业教育供给与需求间存在较大差距。

此外，公立职业学校数量不足，费用较高，使得诸多家庭贫困人群、妇女、偏远地区人群、残疾人等弱势群体无法进入职业教育学习。一项关于女性参与职业教育的调查显示，13%的女性接受公立职业教育，其中在来自农村的学生中，仅有15%的女性接受公立职业教育；而来自城市的学生中，仅9%的女性接受公立职业教育，远远低于91%的男性[17]。女性参与职业教育不足的原因，除了受公立学校数量不足、家庭经济状况制约外，可能还受男权主导的社会观念、接受教育程度过低、高度参与家务活动、获取信息的机会与能力不足等因素制约。

（二）国家职业资格框架尚未建立，衔接性不足

尼泊尔职业技能整体水平较低，尚停留于初级技能层次，经济社会需求的大量中级技能人才（2-3级）技能水平不足，在数量和质量上均无法有效满足需求。如国家职业技能测试参与人数与通过情况显示，2012-2016年间，国家职业技能测试参与者、通过者及通过率呈下降趋势，低层级测试参与人数多且通过率较高，而高层级参与人数少且通过率低。导致这种情况的原因，一方面是人们受教育程度的影响，对职业技能的认识不足，但更为重要的是尼泊尔尚未建立起国家职业资格框架，缺乏对劳动力提供教育、培训和职业的路径，无法为学生（青年）提供不同种类和不同阶段教育之间进行转换的通道，从而难以激励其提高知识与技能水平。

目前，尼泊尔尚未建立国家资格框架（NQF），尽管已有全国技能测试委员会（NSTB）的5个等级的证书制度，但其并不能有效促进技能整体水平的提升。2012年起，政府已明确提出建立与实施尼泊尔职业资格框架（NVQF），但受技能发展倡仪实施不力，资源利用低效等若干因素影响而无法快速建立；开展职业教育与培训的各类政府机构、国内（国际）非政府组织及社会捐赠者，均以较为随意的方式实施各自方案，无法纳入统一的资格体系。此外，国家职业资格框架（NVQF）需专业的人员进行制定与组织实施，但目前国内此领域的人才资源非常不足，无法胜任整套工作的制定与实施。

（三）人才培养与劳动力市场不匹配，相关性欠佳

毕业生就业或创业是否满足劳动力市场的需求是衡量职业教育人才培养质量的重要指标。现实表明，尼泊尔职业教育人才培养与劳动力市场不匹配问题严重。2016年一份关于CTEVT毕业生的跟踪调查报告显示，46%的2009年度职业教育毕业生、49%的TSLC项目毕业生、43.9%的Diploma项目毕业生处于失业状态。通过对雇主的调查显示，80%的毕业生需要额外的培训。由于人才培养质量不符合需求，部分雇主表示不愿意再雇用职业教育毕业生[18]。

职业教育毕业生人才培养质量不高，与劳动力市场脱节，学生难以就业的重要原因，主要有以下三个方面：一是职业教育机构与劳动力市场的衔接不够紧密，职业教育机构对劳动力市场的需求了解不足，许多职业教育机构只重视为公立单位培养人才，而忽略了私立企业的需求；二是职业教育与培训活动滞后于产业发展，教学内容不能有效对接产业发展，导致毕业生在有企业需求的情况下都无法找到合适的工作；三是职业教育内涵建设不足，如教师/培训师缺乏技术专长、行业经验不足，教学设施设备数量不足，学生缺乏实践锻炼机会等；四是职业教育缺乏创业能力培养，无法培养自主创业的意识与能力，学生自主就业较差。

三、发展战略：尼泊尔职业教育扩大规模、建立框架与提高质量

（一）扩大职业教育规模，增加人们入学机會

获得接受教育、特别是接受职业教育的机会，对于有意就业而缺乏技能的人们而言极其重要，尼泊尔政府已明确提出将通过不断扩大教育规模，增加入学机会，使有职业教育与技能需求的人们均有机会进入职业教育系统学习。具体采取的措施主要有：（1）通过调研与评估职业教育发展需求，根据需求在县/区域增加建立技术学校，继续增加公立中学的职业教育（TECS）项目；（2）通过开发职业教育与培训相关标准，向区域办公室下放认证权等途径简化职业教育项目的加入程序；（3）通过鼓励和促使利益相关者通过公立对公立（PP）、公私合作（PPP）、基于社区的伙伴关系组织（CBPO）等模式加强职业教育项目；（4）通过制定（修订）奖学金、食宿补助等制度，扩大奖学金覆盖范围；修订学生注册标准，增加技术/理工学院弱势群体的招生数，扩大弱势群体和女性接受职业教育的机会；（5）通过增加财政投入，吸引非政府组织参与投资职业教育，采用补贴培训费，贷款计划等举措确保负担得起职业教育项目。

（二）建立职业资格框架，打通人才培养通道

尼泊尔目前正在探索改革职业资格证书制度，促进职业教育与其他教育衔接与协调发展，进一步提高职业教育与培训质量，促进人们就业和创业水平，提高生活质量和适应能力。目前，瑞士发展与合作署正在支持尼泊尔教育部建立国家职业资格框架（NVQF），相应的国家职业资格委员会National Vocational Qualification Authority（NVQA）进行管理，瑞士融点机构对项目提供技术支持，教育部是战略合作伙伴，NSTB/CTEVT是执行伙伴。国家职业资格框架建立与运行的主要措施为：（1）树立理念，成立组织。成立建立国家职业资格委员会（National Vocational Qualification Authority，NVQA）；（2）开发标准，倡导认证。开发本土化的相关职业技能标准，组织技能测试并倡导先前学习技能认定，提升所有利益相关者的认知度；（3）建立中心，加强管理。建立与修改技能测试中心的最低要求标准，逐步新增建立100个技能测试中心，全国75个县全覆盖；加强技能测试管理，吸引不同专业组织与社会团体参与技能测试过程；与所有雇主、政府公共服务委员会（PSC）、政府部门和外国大使馆协调，确保技能证书认证。

（三）加强对接劳动力市场，提高人才培养质量

职业教育可持续发展的核心动力是提供优质的、相关的和有效的教育与培训服务。目前尼泊尔职业教育与劳动力市场的不匹配严重影响人才培养质量与经济发展进程。因此，政府提出将进一步主动对接劳动力市场需求，不断提高人才培养质量与相关性。主要举措有：（1）开展劳动力市场需求评估，对劳动力市场需求进行定期研究，确定不断变化的劳动力市场的需要；结合劳动力技能需求，依据市场需求开发与修订现行课程，并为回炉员工开发与修订课程并实施培训。（2）基于国内与国际劳动力市场需求，建立与修订各层次职业教育项目的准入标准；相应开发新课程与教材，开发实践考试评价工具与在线系统等。（3）统筹协调企业与职业教育与培训机构的合作，建立企业与职业教育提供机构间的委员会（校-企合作委员会）。加强职业教育与培训机构和企业雇主间的联系，依据雇主人力资源需求确定职业教育与培训方案（项目）；开发学徒制课程项目并进行学徒制培养，将实习实践纳入课程，为学生提供充足的实习机会。（4）加强结果监控体系，关注毕业生就业状态，对毕业生开展跟踪研究，并依据跟踪研究结果确定优先财政分配。

四、援助策略：我国对接需求提供支持、输出经验与精准办学

（一）加大对尼职业教育专项资助与扩大职业院校“走出去”

针对尼泊尔人口受教育程度整体较低，职业教育欠发达，人们接受职业教育的供给与需求存在不平衡的矛盾，结合尼泊尔政府近年来不断扩大教育规模，提高教育的公平性与包容性的发展战略，我国职业教育对接需求，在硬件资助和加快职业教育“走出去”的速度并扩大规模以提供有效支持。（1）我国政府在对尼援助的基础上，继续加大对其职业教育的专项资助。2014年我国外交部就曾表示愿意为尼泊尔增加培训各方面人才，并在和平共处五项原则“卓越奖学金”框架下向尼方提供更多奖学金名额[19]。2016年尼泊尔总理卡·普·夏尔马·奥利于对中国进行正式访问期间，中方表示愿向尼方在尼多个地区援建小型教育[20]。建议政府在落实资助时，加大对职业教育的关注，主要用于职业院校学生奖学金、培训项目开展、教学实训设备购买、基础信息化建设及职业学校基础设施等硬件建设。（2）我国职业院校加快“走出去”的速度并不断扩大规模，补充尼泊尔职业教育的数量不足。高职院校可以积极了解尼泊尔职业教育，拓展面向尼泊尔的职业教育合作项目。

（二）输出我国现代职业教育体系与“双证”融通实践经验

针对尼泊尔职业教育与其他类型教育衔接性不足，结合尼政府提出建立资格框架的发展战略，建议尼泊尔在资格框架建立初期，可参考借鉴同为南亚国家的斯里兰卡国家职业资格框架。同时，结合我国现代职业教育体系建设与双证融通的实践，有效输出我国的经验与模式，促进其自主发展能力。（1）输出我国职业教育体系基本框架及其实践经验，促进其整合资源的能力与有效性。我国现代职业教育体系基本框架中职业教育的开放沟通，已分别在职业教育内部、职业教育与普通教育、职业教育与人力资源市场方面开展了探索，且已有不少职业院校积累了成功的经验，如中职业与高职“2+3”衔接、高职与本科“3+2”衔接、中职与本科“3+4”衔接、职业教育与普通教育的相互融通及职业教育与人力资源市场对接的经验，均可输出至尼泊尔，为其國家职业资格框架建立提供参考。（2）输出我国“双证”融通的经验，衔接职业资格证书和学历证书。虽然我国目前尚未建立国家职业资格框架，但职业资格证书与学历证书相互融通是我国改变两种证书制度相互分离问题的重大改革探索，尼泊尔在尚未建立国家职业资格框架前，可借鉴学习职业资格证书制度、就业准入制度及教育部门与劳动部门的协作制度等经验，作为国家职业资格框架的过渡性制度[21]。

（三）开展境外办学与精准传授校企合作模式与经验

针对尼泊尔职业教育人才培养相关性不足，结合尼政府提出要加强劳动力市场需求调研，开展校企合作等发展战略，我国职业教育可结合其产业发展和职业教育发展提供精准服务。（1）精准开展境外办学。境外办学是输出职业经验与模式最有效的方式之一，同时也是直接培养人才，提高尼泊尔人才培养相关性的最佳方式，如青岛电子学校结合尼泊尔电子电气的发展需求，将在尼泊尔建立分校。值得注意的是，境外办学一定要“走得稳”与“留得住”，需遵循适应性、有效性与融合性原则。准确境外办学定位，并开设与当地经济社会文化发展需求相适应的专业，提高适应性；积极组织或者委托第三方对境外办学水平和教育质量进行评估，提高办学有效性；教育主管部门积极加强对境外办学学历学位的认证，促进我国境外办学的融合性[22]。（2）校企合作模式经验输出。尼泊尔职业教育管理部门已明确提出要加强职业教育提供机构与企业的合作，开展校企合作，我国职业教育校企合作已较为成熟，受到发展中国家的广泛认可，政府与职业院校积极通过境外办学或赴尼指导的方式将校企合作内容、形式、人才培养模式及体制机制等经验与模式较为系统完整地传授于尼泊尔职业教育系统。（3）根据第一产业发展需求提供农业类职业院校支持，尼泊尔属于农业国，农业人口占总人口约70%[23]，2015年三产比重为33.0：15.4：51.6[24]，农业所占GDP比重较大，我国也曾为农业大国，农业教育发展经验丰富，因此建议遴选部分优质涉农职业院校为尼培养农业类人才，不断提高人才培养的相关性，改善农业产业与就业的结构性问题。

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责任编辑 吴学仕