综合行政执法体制改革问题研究———以河南省长垣县为例

陈西雷 王俊钊

近年来，河南省长垣县委、县政府坚持以人为本，按照依法治理、权责一致、协调创新、源头抓起的原则，将改革城市执法体制作为促进城市发展方式转变的重要手段，不断深化“放管服”改革，进一步加快政府职能方式转变，构建权责明晰、管理优化、服务为先、执法规范、安全有序的城市管理体制，推动城市管理走向城市治理，提升城市环境质量，促进城市高效有序运行，实现城市让生活更美好的目标。

一、长垣县综合行政执法概况

2014年，经河南省政府批准，长垣县城市管理综合执法局成立，负责城区主要街道清扫保洁、垃圾清运、市容卫生管理、重大活动环境布置及美化等工作。随着城市管理内容的不断丰富，其职能已从单一的流动摊点管理向车辆停放、垃圾投放、废土清运、户外广告监管等多层次综合管理方向发展，管理也从地面向空中、从市区向郊区全方位延伸，并初步实现了管理的数字化、系统化。城市的快速发展需要构建与之相配套的执法体系，以解决城市管理中存在的一系列问题。在这样的背景下，长垣县政府结合本地实际情况，向河南省政府申请开展综合行政执法试点工作。

2017年，根据综合执法工作要求，长垣县开展了综合行政执法试点工作，将“长垣县城市管理综合执法局”更名为“长垣县城市管理局”，同时加挂“长垣县城市综合执法局”的牌子，集中行使城市管理、工商管理等多个领域的行政处罚权以及与之相关的监督检查权。长垣县原综合执法局的建立有效解决了过去行政执法中存在的一系列执法难题，实现了执法管理的常态化和规范化。但是，试点工作也暴露出了不少问题：（1）职能划转不够彻底。虽然成立了综合行政执法局，但在其运行期间多头执法、职责交叉、机构重复设置、部门间相互推诿的现象依然存在。（2）试点领域过于狭窄。原综合执法局集中行使的职责大多停留于城市管理领域，试点预想的整体功能得不到全面发挥。（3）乡镇管理体制不顺。目前乡镇在社会、经济等各方面均处于快速发展阶段，传统乡镇政府职能和管理方式已不能适应当前实际需要，“看到管不到，管到看不到”的现象普遍存在。

二、综合行政执法体制改革措施

为进一步探索综合行政执法改革，理顺行政执法部门之间的关系，2017年5月28日，长垣县政府在前期综合行政执法试点工作的经验和基础上，通过了《中共长垣县委长垣县人民政府关于改革城市执法体制改进城市管理工作的实施意见（草案）》，同意长垣县综合行政执法局在原有执法职能的基础上进一步集中行使其他部门行使的行政处罚及与之相关的监督检查权，成立了长垣县城市管理委员会和长垣县数字化城市管理监督指挥中心，加挂社会治理网格化办公室和大“110”联动平台牌子，深化综合行政执法改革，扩大综合行政执法的范围，进一步在机构设置、职能划转、体制健全、队伍整合等方面进行积极尝试，着力改革和创新行政执法体制，不断提高执法效率和水平。长垣县行政执法体制改革的具体措施主要包括：

（一）领导科学分工。根据改革方案，成立了长垣县城市管理执法体制改革工作领导小组，领导小组作为县政府执法体制改革的综合指挥协调机构，行使执法体制改革宏观决策、统筹规划、组织协调等职能，县委书记任第一组长，县长任组长，相关县领导任副组长，涉及的相关职能部门负责人为成员。城市管理执法体制改革领导小组下设办公室，办公室设在长垣县城市管理和综合执法局，办公室主任由主管县领导担任，编办、法制办、城市管理和综合执法局负责人担任办公室副主任。领导小组办公室具体负责执法体制改革领导小组的日常工作，定期召开协调推进会，明确工作任务和工作方向，广泛开展调研，督导改革进度，从而使执法工作重心真正下移，条块关系更加紧密。

（二）完善机构设置。一是成立长垣县城市管理委员会。县长任城管委主任，相关县领导任城管委副主任，涉及城市管理相关职能部门负责人为成员。县城市管理委员会下设办公室，具体负责县城市管理委员会的协调、组织、督查、考核等日常工作。城市管理和综合执法局局长兼任办公室主任，县城市管理委员会主要负责研究制定城市管理重大规划、政策和办法等；指导推进城市管理体制改革工作，审核城市管理考评办法与标准；确定各成员单位及其他有关单位城市管理的工作职责，对机关工作进行安排部署；统筹协调、监督指导城市管理各项工作与重大问题；组织实施城市环境综合整治活动；履行县委、县政府赋予的其他职责。

二是成立长垣县城市管理局。将长垣县城市管理综合执法局更名为长垣县城市管理局，加挂长垣县城市综合执法局牌子，作为全县城市管理和综合执法工作的主管部门，性质为行政机构，为政府组成部门。城市管理和综合执法局内设科室和二级机构随职能划转按需设置。按照城市管理领域大部门制改革要求，整合城市道路、城市规划、园林绿化、市容环卫、环境保护、市政公用事业等相关城市管理职责，按照城市运行模式，建立和完善以城市良性运作为核心规范有序的城市管理体制机制，协调推进城市建设管理与发展规划一体化。

三是成立长垣县数字化城市管理监督指挥中心。整合数字城管、社会治理网格化办公室、大“110”联动平台，成立长垣县数字化城市管理监督指挥中心，加挂社会治理网格化办公室和大“110”联动平台牌子，正科级建制，由县城市管理委员会领导，加强资源整合、沟通协调，进一步推进数字化城市管理系统的高效运行。

（三）健全协调机制。为建立健全工作机制，形成试点工作合力，长垣县政府要求对涉及职能划转的各部门根据各自职责，做好对执法部门的业务指导工作，执法部门接受上级相关行政部门的业务指导；执法部门和相关行政管理部门建立完善信息共享机制，对行政执法相关情况进行及时沟通，在执法过程中，遇到需要相关部门进行认定或技术鉴定、发现有重大安全隐患、遭遇当事人暴力抗拒执法等情况的，可将相关情况报告给相关部门，相关部门按职能全力配合完成执法任务。为加强工作协调，执法大队定期与相关部门召开工作协调会，就试点工作中遇到的问题进行沟通协调，并与相关部门开展联合检查。

（四）推进综合执法改革。一是已划转相对集中行政处罚权。按照《河南省人民政府关于在长垣县城区开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》，原城市管理综合执法局已开展的城市管理相对集中行政处罚权的范围包括：1.按法律法规及部门规章规定，关于市容环境卫生管理方面的行政处罚权，以及依法强制拆除不符合环境卫生标准、城市容貌标准的构筑物或建筑物的行政处罚权。2.按法律法规及部门规章规定，城市规划管理方面未取得或者未按照“建设工程规划许可证”进行建设行为的行政处罚权；对建设单位或者个人未经批准进行临时建设或未按照批准内容进行临时建设，或者临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除行为的行政处罚权；对未经城市规划行政主管部门批准，在住宅室内装修装饰活动中搭建构筑物、建筑物的，或者在非承重外墙上开门窗行为、擅自改变住宅外立面行为的行政处罚权。3.按法律法规及部门规章规定，关于公安交通管理方面对侵占城市道路行为的行政处罚权。4.按法律法规及部门规章规定，关于工商行政管理方面对无照流动商贩的行政处罚权。5.按法律法规及部门规章规定，关于环境保护方面的行政处罚权，具体范围按照《国家环保总局关于相对集中部分环境保护行政处罚权工作有关问题的通知》执行。6.按法律法规及部门规章规定，关于城市绿化管理以及市政管理方面的行政处罚权。

二是新划转集中行使行政处罚权。1.住房城乡建设领域法律、法规和规章规定的全部行政处罚权。按照法律、法规和规章规定，集中行使住房和城乡建设领域违反城乡规划管理、工程建设管理（包括工程项目基本建设程序、建设工程质量、建设工程安全生产、建筑市场）、住宅和房产及物业管理（包括房地产开发、房屋租赁、住房保障、住宅装修、物业管理等）、城市市容和市政公用管理（包括城市排水管理、供水节水管理、市政设施管理、城市照明管理、燃气管理）、环境卫生管理、城市绿化管理、公园和风景名胜区管理等方面的行政处罚权。2.环境保护管理方面建筑施工噪声污染、社会生活噪声污染、建筑施工扬尘污染、露天烧烤污染、餐饮服务业油烟污染、露天焚烧秸秆落叶、燃放烟花爆竹污染、城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染等行为的行政处罚权。3.交通管理方面违法停放车辆、侵占城市道路等行为的行政处罚权。4.水务管理方面城市河道违法建筑物、违规取土、向城市河道倾倒废弃物和垃圾等行为的行政处罚权。5.食品药品监管方面户外公共场所餐饮摊点和食品销售无证经营，以及违法贩卖、回收药品等的行政处罚权。按照文件规定，城市管理和综合执法局可以实施上述范围内与行政处罚权相关的行政强制权和行政检查权。相关部门的行政处罚权划转到城市管理综合行政执法部门后，不得再行使已划转的由城市管理综合行政执法部门行使的执法权限，如依然行使的，按无效处理。

（五）创新执法举措。首先，建立完善执法管理网格化责任体系，做到执法关口前移，责任到人，普查管理对象，完善基础管理台账，坚持开展动态巡查，提高违法行为的发现率。其次，建立执法驻片机制，做到执法重心下移。加强基层管理、源头管理，走进工厂车间和田间地头，实现执法力量下沉。再次，完善执法办案监督制约体系，促进规范化执法。实施行政处罚调查取证与作出处罚决定的机构、人员分离制度，加强行政处罚自由裁量权规范工作，对重大疑难案件实行集体讨论，并由群众担任“评议员”对工作落实情况进行评议打分，以建立良好的工作体制机制。

三、综合行政执法体制改革存在的问题

（一）法律法规尚不完善。缺乏相关的法律规定，相对而言，《行政处罚法》第16条的规定比较笼统，目前国务院也未出台关于规范综合行政执法工作的详尽文件，导致许多地方开展综合行政执法工作时，缺乏统一的标准。虽然有的城市经国务院授权依法开展了城市管理领域综合行政执法试点工作，但国务院一般性规范性文件并不能取代已有的法律法规，不统一的法律规范容易导致新一轮的多头执法、重复执法等不良现象。当前，长垣县行政综合执法局对于执法的具体领域和范围还缺乏明确的界定，导致在执法工作中出现一些执法空白地带。

（二）上下隶属关系不对应。缺乏上级主管部门的政策指导。由于中央层面的综合行政执法改革尚在摸索之中，省级层面又不允许设立相应的综合行政执法机构，这就势必造成综合行政执法机构在组织架构上的断层，产生一系列的问题。一是中央以及省、自治区、直辖市没有专门的主管机构，使得行政相对人在申请行政复议时，无法向作出行政处罚决定的机构上级行政机关申请行政复议，这就在一定程度上违反了行政复议法关于行政复议选择权的原则精神，行政相对人只能向作出行政处罚的行政机关的同级人民政府申请行政复议，这使得综合行政执法机关缺乏来自上级行政机关的行政监督，不利于提高行政执法水平。二是自开始综合行政执法试点工作以来，全国各城市都是各自为政，综合行政执法的适用范围、执法主体、程序规则、责任规则也都各不相同，这种状况与社会主义法制统一原则背道而驰。

（三）监督与评价机制尚不健全。实行综合行政执法的目的在于通过管理权与处罚权的适度分开，加强行政执法部门与相关主管部门的相互监督制衡。在实践中，行政许可与行政处罚两者是并行关系，主管部门的行政许可权是独立行使的，执法部门的行政处罚权也是独立行使的，两者之间只存在建议权，并没有监督权。这样让执法部门与相关主管部门相互监督的设想落空。从长垣的改革实践来看，综合行政执法局行使的行政处罚权以及与之相关的监督检查权，都是由相关职能部门划转的，尤其是环保、建设、市政、农业等部门划转的执法职能，如果只是简单地割裂行政许可与行政处罚职能，而两者之间的协调机制又不够完善，就容易导致在一些方面出现管理真空，使得监督不易到位，出现新的扯皮现象。

（四）行政处罚权还不能完全落实。依据行政权力的内容不同可以将行政权力分为行政处罚权、行政许可权、行政强制权、行政检查权等。目前长垣县综合行政执法局集中行使城市规划、水务渔政、城市绿化、市政工程、市容卫生、城市建设、农业管理、卫生管理、工商行政、公共交通以及环境保护等方面相关法律法规中涉及的行政处罚权及行政检查权，其中并不包括行政强制权，因此对于长垣县综合行政执法局而言，其行政处罚能否真正落实，一方面需要行政相对人的配合，另一方面需要法院的强制执行。

四、完善综合行政执法体制改革思路和对策

（一）健全综合行政执法的各项法律法规。要保障改革的顺利进行，行政机关要按照“法无授权不可为，法有授权必须为”的原则，遵循权力和责任清单，规范行使部门权力，严格履行部门责任，因此，对于综合行政执法改革，应当通过立法途径完善法律法规，确保行政机关和部门有法可依，有章可循。

（二）完善综合行政执法的程序建设。程序正义是实体正义的前提与保障，是实现实体正义的唯一途径。实体正义在实现的过程中具有相对性或者不确定性，也就是说在追求实体正义的过程中人们往往是从自己的主观出发追求个人内心的正义，但对于最终是否能够还原事件的本来面目，达到真实的正义并没有一个客观确定的标准。因此在追求实体正义的过程中如果没有程序正义的保障，正义很可能变成罪恶。

（三）加强对于综合行政执法的监督。部门利益容易最大化，权力往往有膨胀的倾向，权力一旦膨胀就可能被滥用进而侵害相对人的利益，产生权力腐败。因此必须对权力进行有效的监督与制约，使其在阳光下运行。对于行政执法权的监督应当从内、外两个方面展开。从内部讲，应当以制度建设为切入点，加强上级对下级的权力制约，加大与纪委、督查、审计等部门的联动力度，从体系和制度上防止权力腐败。从外部讲，应当加强人民群众对于行政执法权的监督，完善行政相对人的投诉与举报机制，建立网上举报系统，充分调动网络监督和新闻媒体监督的积极性。

（四）推进行政民主化建设。将部分公益性行政事务让渡给社会自治组织处理，增强社会自治力量。“小政府、大社会”的行政民主化趋势符合时代的要求，具有积极的意义，有助于形成社会自治力量，促进柔性执法以及公民自觉守法。由于社会生活的复杂性，一些领域行政权力和行政执法力量具有明显的局限性，在这些领域迫切需要一批社会自治组织进行自我管理。社会自治组织对于所在区域出现的社会问题更加敏感，能够及时发现问题并以相对柔性的方式处理和解决问题，化解社会矛盾。因此通过在城乡设立一些非政府组织，将部分公益性行政权力转移给社区等地域性或者功能性社会自治组织，培育其自我管理能力，有利于社会管理的多元化与合理化。

（五）提高综合行政执法部门协调能力。综合行政执法的重点是解决多头执法、重复执法以及执法扰民等问题，同时，将原本分散于各个行政机关的行政执法权从原行政机关的管理职能中分离出来，由其中的一个部门或者一个新成立的部门来集中行使，这就要求综合行政执法部门具有较高的协调能力，防范与原有执法部门形成新的职权交叉。为此，要积极构筑信息交流平台将执法信息录入信息系统，提高行为人的违法成本；加大部门之间联合的力度，通过部门之间的相互合作和齐抓共管，最大限度地发挥审批和执法的作用，形成一个有效的管理系统。

（六）建立合理的绩效评价机制。合理的绩效评价机制有助于促进综合行政执法的良性发展，因此要建立规范合理科学有效的考评体系，推动具有综合行政执法权的行政执法部门权责一致。同时还应完善群众评议机制，通过社会各界对此项工作的参与和评议，达到改进综合行政执法机关的工作作风，提高行政效率，增强群众满意度和改革获得感的目的。