探索乡镇综合行政执法体制改革促进提高基层依法行政能力水平

汤阴县编办

近年来，河南省汤阴县坚持以行政执法职能“大综合”为目标，以行政执法权“下沉”为抓手，探索开展综合行政执法改革，较好地破解了基层行政执法体制中存在的乡镇“看得见、管不着”、县直职能部门“管得着、看不见”以及执法力量头重脚轻等问题。

一、改革情况

2015年底，汤阴县委、县政府根据全面深化体制改革工作的要求，借鉴外地先进经验，结合全县工作实际，探索开展了综合行政执法改革工作。

（一）组建执法队伍。全县成立了以县委书记为组长、县长为常务副组长的汤阴县综合行政执法改革领导小组，印发了《汤阴县综合行政执法改革实施方案（试行）的通知》，从县教体局、国土资源局、环保局、文广新局、卫计委、安监局、行政执法局、食药局等9个部门下沉执法人员，各乡镇成立综合行政执法大队，由乡（镇）长兼任大队长，负责乡镇综合行政执法大队日常工作。

（二）明确职责划分。乡镇综合行政执法大队日常工作隶属乡镇政府管理，县行政执法部门负责业务指导。县直行政执法机关人员下沉，其原有的管理、执法职能不变，执法责任不减，不得以执法人员下沉为由放松履行法定职责。行政执法人员下沉到乡镇，实为县直行政机关执法人员到执法一线工作，权力职责仍归属原行政机关。违法行为依照法定程序查处，属于乡镇职权范围的，以乡镇名义进行处理；属于委托乡镇执法范围的，以委托机关的名义处理，乡镇具体承办；属于县直行政执法机关职权范围的，由该县直执法机关派驻的行政执法人员及时调查核实、立案查处。乡镇综合执法大队负责在案件办理过程中协调配合。

（三）强化保障措施。一是人员保障。9个县直局（委）在每个乡镇至少下沉2名行政执法人员，部分行政执法机关可根据行业重点和区域重点，向重点的乡镇下沉2名以上人员，全县乡（镇）、县直局（委）共计下沉行政执法人员266人。

二是机制保障。2016年10月，经县委、县政府研究决定，出台了《关于进一步完善落实综合行政执法改革奖惩机制的意见》，对日常管理、年度考核、组织推荐、工作津贴、责任追究作了具体规定，进一步完善了下沉行政执法人员管理、考核机制。

三是装备保障。各乡镇为下沉行政执法人员配备了执法设备，并提供了办公场所，领导小组办公室为各乡镇协调配备执法车一辆。

（四）严格责任追究。乡镇综合行政执法大队对属于职权范围内及委托执法范围的违法行为，未依法处罚、处理以及漏报、瞒报的，责令限期改正；逾期不改正的，给予通报批评、取消评比先进资格等处理；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

县直局（委）派驻乡镇的行政执法人员为所驻乡镇相应领域行政执法直接责任人。行政执法人员不履行行政执法职责、违反法定程序、在执法过程中有不文明行为或其他违法失职行为的，视情节轻重给予批评教育、离岗培训、调离执法岗位、取消行政执法资格等处理或者依法给予其他处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任并对县直局（委）直接负责的主管人员依法给予处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

二、取得的成效

汤阴县在推进乡镇综合行政执法改革中，通过不断的探索取得了初步成效，主要表现在以下几个方面。

（一）执法力量明显增强。传统的行政执法方式多以职能部门单独执法为主，力量小、人员少、效果差，已不能适应基层工作需要。因此，汤阴县重点选择了与乡镇工作相关、与群众联系密切的国土、工商质监、安监、环保等9个县直单位，将涉及行政执法的1559项权限下放至乡镇，抽调266名执法人员到乡镇办公，同时按照1∶1的比例由乡镇负责配置相应的执法人员，真正实现了“人随事走”“权随责走”，持续增强基层执法巡查和乡镇执法力量，实现了问题在一线发现、在一线解决，以保持对违法行为的高压态势。

（二）依法行政水平持续提升。改变过去单一的职能部门执法方式，将乡镇综合执法队伍的权限和力量整合到一起，在各乡镇组建综合行政执法大队，由各乡镇乡（镇）长任大队长，统筹组织、直接介入，所有行政执法权限纳入同一执法队伍中体现、行使，按照“责随权走，事随人走”原则，每2名执法队员代表相应县直局（委）行使执法权限，具备了对违法占地、违法建筑、食品安全、安全生产、文化执法、工商质监等领域的巡查监督、执法查处的执法职责，由原来的“串联”变直接“并联”，协助执法主体单位行使职权，建立“一专多能”的执法管理机制，逐步实现行政执法由“多头执法”向“职责明晰”转变，矛盾问题由“上交处理”向“基层解决”转变。

（三）执法责任更加明确。过去在个别县直单位执法人员心目中，乡镇对其执法责任的考核失之于宽、失之于松，缺乏有效的管理和制约。为了彻底治愈这一“痼疾”，将派驻乡镇工作的执法人员全部纳入乡镇考核，乡镇依据县直职能部门执法人员到岗、到位、到职情况，对其进行综合考核。考核结果作为年度评优评先、优秀干部推荐等的主要依据，直接考核、直接推荐、直接问责；同时建立了违法行为存量工作台账，将执法人员乡镇工作津贴一体纳入考核，每月300元的工作津贴由乡镇根据个人工作情况予以发放，执法人员的乡镇工作时间视为基层工作经历，初步建立了执法、督导、考核为一体的行政执法新体系，进一步压实了工作责任，调动了工作的主动性和积极性。

（四）执法效能持续提升。建立健全了“周汇报、月通报、季排名”工作制度。由县委县政府两办督查室、县纪委、法制办等部门组成10个执法效能督查组，每组由2名科级干部带队，每个工作日听取执法工作汇报，每月实行执法督导，每季度在《新汤阴》、县电视台等媒体上公布单位排名，对工作不到位、责任不落实、措施不具体的乡镇（县直单位）及相关责任人根据情况直接问责。前不久，已对2个乡镇主要负责人进行了约谈，对5名责任人予以党政纪处分，有力推动了执法效能持续提升。

随着综合行政执法工作的扎实推进，汤阴县基本建立了监管有效、管理规范、保障有力的行政执法管理体制和运行机制，改革效果初步显现，乡镇执法力量明显增强，依法行政水平显著提高，执法守法社会氛围快速形成。截至目前，已对违章建设、食品安全、环境保护等9个领域违法行为存量进行了排查、梳理，建立工作台账，通过开展现场集中执法，共完成了487起违法行为整改，拆除违建面积4.3万余平方米。

三、存在的问题

一是行政执法人员管理体制还不够顺畅。在现有法律框架内，以行政执法权“下沉”实现职权下沉、执法力量下沉以及乡镇主体考核，暂时取得了执法权力实际“下放”的效果，但从长远来看，由于相关人员的编制还在县直职能部门，虽然解决了“人随事走”的问题，但并未解决“编随人走”的问题。

二是行政执法权下沉的针对性还不够强。尽管将国土、环保等部门的行政执法权下沉到了乡镇，但是因还处于初步探索、初期试验等阶段，部分下沉职能部门与乡镇生产生活联系的紧密性不高，参与度不强，无法有效整合执法资源；个别行政执法权专业性较强，执法活动缺乏技术人员、设备支持，影响综合行政执法改革的整体效果。

三是行政执法力量的配置还不够合理。从初期来看，为了迅速在乡镇铺开行政执法改革，单纯地按照1∶1的比例配备县直职能部门和乡镇执法人员还有不到位的地方。如韩庄、城关、宜沟等乡镇无法满足高强度、高频次执法工作需求，而部分地理位置偏远且欠发达乡镇因违法行为存量较少，一定程度上存在执法力量过剩、执法资源配置不均衡等问题。

四、对策建议

一是支持地方设置综合行政执法部门派出机构。以推动行政执法重心下移、相对集中行政执法权、整合规范执法主体、优化执法力量配置为主要内容，根据执法任务划分执法区域，全面推进城乡统筹的跨部门、跨领域综合行政执法，加快建立权责统一、运转协调、执法有力、权威高效的行政执法体制和运行监督机制，切实提高政府治理能力和社会管理水平。

二是成立综合行政执法局，扩大综合行政执法领域。坚持改革于法有据的基本原则，在现有城市管理执法局的基础上成立综合行政执法局，通过划转行政处罚职权的方式，将与群众联系密切的县直局委的行政处罚权及与之相关的行政强制、监督检查职能交由综合行政执法局集中行使；在相对集中行使行政处罚权的基础上，推进综合行政执法体制向乡镇拓展延伸，下派执法中队和人员，最终实现“一支队伍管全部”的综合执法管理模式。

三是进一步充实执法人员队伍。根据“精简、统一、效能”的原则，在行政执法局组建综合行政执法大队，根据乡镇任务量下派相应的执法中队及人员。同时按照“编随人走、人随事走”的原则，相关县直局委要做到职责调整与编制划转同步实施，队伍设立与人员移交同步操作，确保行政执法人员编制重点用于执法一线。