福建省地方政府生态环境治理职能分析———基于政治结构-功能分析框架

陈溢依

（华北电力大学 人文与社会科学学院，北京112206）

改革开放以来，随着市场经济的繁荣发展，全国许多省（区、市）以GDP为衡量政绩的标准、以牺牲生态环境为代价的经济建设使环境问题日益严重。习近平总书记在党的十九大报告中强调加快生态文明体制改革，建设美丽中国。我国将生态文明体制建设放在了更为重要的位置。

福建省在处理经济发展与生态环境之间的矛盾方面具有较强的代表性。一方面，福建省的经济一直保持稳定的增长速度；另一方面，福建省原始的生态环境条件优越，自然资源丰富，在提供绿地公园、健身步道、城市绿化等公共服务方面成果显著。

根据帕森斯和阿尔蒙德的政治结构-功能分析框架，任何政治系统都具有一定的政治结构，它决定了该政治系统的政治功能[1]，所有政府的结构特征都是由一系列有条件的功能决定的[2]。本文通过分析福建省地方政府的政治结构和政治功能，对福建省保持地方经济发展与生态环境之间平衡协调关系的政治系统作出解释，以为其他省（区、市）建设生态文明体制提供经验与启示。

一、福建省经济结构与适应功能

（一）经济结构

福建省作为生态文明建设先行试验区，在进行生态环境保护的同时，积极优化经济结构。从近年来的产业结构变化来看，福建省第一产业占总产出的比重逐年下降，第二产业占总产出的比重稳步上升，第三产业占总产出的比重稳定保持在25%左右，逐步形成较为合理的“二三一”产业格局[3]。

以第一产业为基础，福建省推进农村农业现代化建设，在解决农业人口转移就业、深化农村土地制度改革、开展农村普惠金融的基础上，大力发展绿色循环低碳经济，提出“生态+”的新理念，持续实施“清新水域”“洁净蓝天”“清洁土壤”三大工程，实现生态环境的“高颜值”和经济发展的“高素质”，同时兼顾脱贫扶贫工作。

以第二产业为主体，福建省不以传统的高污染重工业为发展起点，发展电子信息、装备制造等先进制造业，推动新材料、节能环保、新能源、海洋高新等新型产业的倍增发展。

以第三产业为辅助，以“一带一路”为契机，福建省政府进一步提升开放水平，推进与“金砖+”的国家经贸合作，推动生态农、林、渔产品品牌销售，发展生态旅游业等。

（二）适应功能

福建省地处中国东南地带，自然资源丰富。水资源方面，以闽江为主的12条主要河流Ⅰ～Ⅲ类优良水质比例达96.5%，比全国平均水平高25个百分点。

森林资源方面，福建省森林覆盖率高达65.59%，持续38年保持全国第一。较高的森林覆盖率为较高的空气质量作出重要贡献，福建省所有设区城市空气质量达标天数的比例为98.4%，比全国平均水平高19.6个百分点，空气质量达到国家二级标准及以上的城区多达23个。这说明在保持经济稳定增长的同时，福建省生态环境水平也在不断提高，这与福建省地方政府的社会管理方式和治理水平有着密不可分的联系。

矿产资源方面，福建省矿产种类繁多、数量庞大。为了维持自身的发展，福建省从自身的自然资源中科学合理地获取所需资源，并在整个系统内进行规划性的分配。以矿山资源和水资源的获取和分配为例，福建省提出了“开发、保护与治理”三位一体进行资源的开发利用的战略，使得整个生态系统与经济发展相适应。同时，福建省加强对各地水环境保护，对工业排污实行总量控制，对城镇和农村生活污水提升治理等级，并且在农村推广生态农业模式，在治山治水方面实现了“开发、保护与治理”三位一体的协同治理模式，实现了系统适应性的功能。

二、福建省政治结构与目标达成功能

（一）政治结构

首先，主政领导作为政治结构中的重要组成部分，对整个政治系统结构的发展方向起着领导和指导作用。1985年至2002年，习近平坚持在福建厦门、宁德、福州等地市进行长期的生态建设实践，提出了“城市生态建设”等富有前瞻性的理论和观点。习近平在福州工作期间，福州市通过大力植树造林，种草种花，提高城市的绿化覆盖率，发挥绿色植被净化空气、防风滞尘、调节气候、消毒杀菌、阻隔噪声、减轻污染等多方面的调控功能，缓解了城市污染状况[4]。

其次，政府部门的组成结构反映出福建地方政府“不以环境污染为代价搞经济建设”的工作主调。43个省级部门中，以环保厅为核心，通过农业厅、林业厅、水利厅、海洋渔业厅、旅发委、国土厅等多个有关部门相互协调配合，联合9个地市的地方政府共同打造生态文明示范省，国家林业局驻福州森林资源监督专员办事处作为中央驻闽机构，协助福建地方政府对森林资源进行保护和管理。

最后，福建省地方政府政治结构与改革具有延续性。生态文明建设不能一蹴而就，需要以政治结构和政策的延续性确保生态治理工作的连贯性，避免任期制的短视效应。福建省各地政府一把手传承习近平在闽工作期间的生态文明建设思想，做好了政府领导工作接替和政策衔接。

（二）目标达成功能

为了实现省内生态治理与经济发展相协调的目标，中央和福建省制定了一系列与生态治理相关的政策文件。2004年福建省印发实施《福建生态省建设总体规划纲要》，2010年福建省公布了《关于促进生态文明建设的决定》，2014年国务院印发《关于支持福建省深入实施生态省战略加快生态文明先行示范区建设的若干意见》，为生态治理目标的达成奠定了政策基础。

此外，福建省充分调动省内9个地市的资源共同投入生态文明建设行动，引导社会成员去实现目标。最新公布的第五届全国文明城市名单中，福建莆田和龙岩两个地级市进入了全国文明城市的行列。至此，福建共有7个地级市被评为全国文明城市，比例高达78%，是全国文明城市数量比例最高的省份。

三、福建省社会结构与整合表达功能

（一）社会结构

从人口分布结构来看，福建省人口密度适中，相对而言福建人民具有较强的凝聚力和文化认同感，在生态文明建设工作中形成了高度共识和向心力，地方政府的环保政策推广能够获得较大程度的理解和配合。

从社会组织结构来看，民间自发组成的环保组织反映出良好的民众参与度。福建省环保志愿者协会和福建省环境保护产业协会等第三方主体，为地方政府提供志愿性政策工具，协助环保部门调动民间力量开展环保工作。

（二）整合与表达功能

在适应和目标达成功能的基础上，福建省地方政府将与企业和农户三大治理主体相结合，形成了政、企、户“多轮”模式驱动生态治理。

2001年福建省在九龙江流域实施了上下游生态补偿机制，之后扩大到闽江、敖江流域，从单一流域扩展到综合流域。2015年出台了《福建省重点流域生态补偿办法》，规范治理流域的生态补偿问题，河流上游减少经济活动以保护下游水质，在上下游之间建立一种流域生态补偿机制。

福建省采取“资金倾斜分配”和“以奖代补”的模式进行生态补偿。位于闽江和九龙江下游的福州、厦门、泉州等经济较发达城市，每年调拨一定的专项基金，对位于上游的南平、三明、龙岩等经济欠发达城市进行补偿，并且对水环境治理保护较好、节水节能工作突出的市、县“以奖代补”，加大补偿力度。

四、福建省文化结构与潜在模式维系功能

（一）文化结构

从文化结构来看，福建省境内多山，9个地市各不相同的方言和具有地域特色的民俗文化构成了福建省丰富多彩的地方文化结构。对传统历史文化遗产的保护，增强了福建人民的文化认同感和归属感，这些优秀传统文化传达出的质朴、知足、爱拼才会赢的价值观，对福建人整体性格的塑造有着深刻影响。

（二）潜在模式维系功能

生态环境治理单凭政府之力是很难有效完成的，地方政府需要维持整个社会共同价值观的基本模式，并使其在系统内形成制度化，以制度创新吸引民众参与生态治理，并且建立和完善法律监督机制以保证生态治理目标的达成和系统自身的维系。

福建省在生态治理的制度创新方面提出了许多新方法、新思路。建立以养治荒项目，动员群众开荒种植果树。建立项目扶持制度，按照自愿原则，对愿意转产的农村实行免费培训，培植茶、花等种植大户[5]。

此外，福建省通过不断完善法规、规章、完善监督内容和加大监督力度，为生态治理提供依据和保障。福建省各地市的纪检机关将流域整治纳入纪委专项执法监察，加强对水域污染治理的监督。福建省各级检察机关加强对生态资源的司法保护，通过加大审查起诉等职能，有效打击各类危害环境资源破坏行为。

五、总结

现阶段我国社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会主要矛盾的根本转变要求经济、政治、社会和文化结构等各方面发生相应的变化，结构优化是功能得以有效发挥的基础。福建省地方政府有效发挥生态文明建设职能的政治结构功能对我们的启示主要有以下几个方面。

一是优化经济结构，加强适应环境的功能。合理的经济产业结构表明了福建省地方政府在获取丰富的自然资源过程中，注重对自然资源的可持续利用与生态环境的治理和保护，经济发展与生态环保相适应。福建省通过优化经济结构，调整一二三产业的比例，使得地方政府适应环境的功能得到有效发挥。

二是完善政治结构，实现目标达成功能。政府机构的组成以及主政领导的领导方向决定了生态建设相关政策的制定、执行和反馈，地方政府部门之间的合作关系很大程度上影响了全省生态合作治理的制度化建设。以生态治理为职能导向的政治结构组成是福建省达成生态环境保护目标的重要保障。完善政治结构，保持政策和组织的连续性，做好人事调整过程中的工作任务交接，避免任期制的短视效应，是发挥目标达成功能的政治结构基础。

三是调整社会结构，提升整合表达功能。生态治理建设除了以政府为主导力量，社会组织也起到了重要的整合作用。社会组织成为连接公众与政府之间的桥梁，一方面拓宽了公众在生态环境方面的需求表达渠道，另一方面也使得政府的环保政策在执行过程中能够获得充分的理解和支持，发挥整合与表达的功能。地方政府通过加强对民间社会环保组织的引导，将环保相关的公共服务承包给社会组织，转移政府职能和下放权力，激发第三部门的积极性，汇聚社会各方力量，使得社会利益诉求得到有效的整合与表达，为地方生态治理奠定社会和群众基础，有利于生态文明建设目标的实现。

四是稳固文化结构，发挥潜在模式维系功能。福建省地方政府在生态环境治理过程中，制定了被该社会成员所遵从的目标和原则，使社会形成了兼顾经济发展和生态文明建设的内在的文化结构和共同的价值体系。生态环境保护的思想精神是生态文明建设的内在驱动力，司法和法律体系是生态文明建设的保障，文化结构对于整个社会潜在模式维系的重要功能作用也不可忽视。

[1]塔尔科特·帕森斯.社会行动的结构[M].南京：译林出版社,2012:834.

[2]加布里埃尔·阿尔蒙德.比较政治学：体系过程与政策[M].北京：东方出版社,2007:13.

[3]马楠,林迎星.产业结构与福建经济增长：基于VAR模型的实证分析[J].福建论坛·人文社会科学版,2016（7）:165-169.

[4]戴斯玮,林善炜.习近平同志在福建工作期间关于生态文明建设的思考与实践[J].林业经济,2017（4）:27-31.

[5]岳世平.福建省生态治理的主要做法与经验总结[J].厦门特区党校学报,2015（6）:73-77.