善政与控驭：赵尔巽与清末奉天警政改革

朱淑君

(中国石油大学(华东) 马克思主义学院，山东 青岛 266580)

清末新政期间，国家治理手段和路径较之于以往发生了较大程度的变革，其中近代警察制度的引入就是这种变革的一种具体体现。警察制度是一种不同于中国传统王朝社会控制手段的外来近代化体制，其在维护社会安全等诸多层面的优势很早就为一部分中国知识精英所钦羡，称赞西方近代警察制度“禁止犯法，保护居民，实于地方民生大有裨益，诚泰西善政之一端也”，[1](P512)誉其“意美法良”。[2](P98)迄今为止，清末警政研究的成果已经比较丰硕，[3](P63～67)但是大多数的研究仅仅关注于制度之创设沿革，对于警政背后所承载的社会功能缺乏多角度的分析。赵尔巽是清季重要的疆臣之一，他在担任盛京将军期间曾经大力推动了奉天地方警政的发展。目前，学界有关赵尔巽与清末奉天警政改革的研究论著尚属寥寥。[4](P150～155)本文将从国家对社会控制方式及其效能转型的角度，考察赵氏在奉天所进行的警政建设和革新。

一、卫生行政与城市控制

尽管从19世纪中叶以后，西式警察制度已为不少中国人所认同，但是，一直到20世纪初，“警察”或“警政”依旧仅仅停留于知识精英的话题层面，实质意义上的警察制度移植，则开始于清末新政时期。光绪二十七年七月三十日(1901年9月12日)，清廷明发上谕，在编练新军的事务中提及“巡警”概念，鉴于“各省制兵防勇甚为疲弱”的现实，“著各省将军、督抚将原有各营严行裁汰，精选若干，分为常备、续备、巡警等军……”。[5](P4718～4719)从这个上谕的内容看，清廷起初是将巡警视为一种军队性质的武装力量，而并不真正理解警察制度的社会功能。

在朝廷中枢尚不甚明了现代警政含义之时，部分疆臣就已经开始尝试移植这种现代治理方式。光绪二十八年七月初五日(1902年8月8日)，时为直隶总督的袁世凯，就“在保定省城设立警务局及试办培养新式警察人才的警务学堂事宜”上奏清廷。

较之中枢廷臣，袁世凯能够更明确地认识到警察与军队的区别，“备军所以御外，警兵所以清内匪”。在袁氏看来，中国传统治理体系中的保甲等制度，“防盗不足，扰民有余”。袁世凯说“查各国警察，为内政之要图，每设大臣领其事”，认为要建立有效的现代社会治安治理机制，就必须“不得不改弦更张，转而从事于巡警”。直隶的现代警政在是年四月就已经开始试办，袁世凯“查照西法，拟订章程，在保定省城创办警务总局一所，分局五所”。保定警政办理效果显著，“按照章程行之两月，地方渐臻静谧，宵小不至横行，似已颇有成效”。为了将保定模式在直隶全省推广，袁世凯拟设一所警务学堂，进行现代警政人才的培养，“庶将来可逐渐推广，由省会而遍及外府州县”。[6](P604～605)

从袁氏奏议的内容看，直到此时真正意义上的警政建设才得以开始。袁世凯的建议很快得到清廷的赞同，光绪二十八年九月十六日，朝廷发布上谕，肯定了袁世凯在直隶的警政建设方案，并且谕令全国其他省份仿照直隶模式，创办本省警务，“著各直省督抚依照直隶章程奏明办理”，强调“不准视为缓图，因循不办”。[7](P4935)

奉天地方的警政建设开始于日俄战争前后，光绪二十八年(1902)三月，盛京将军增祺于奉天省城东华门外设警察总局。[8](P3323、3325)当时，由于日俄战争尚未结束，俄军仍未撤军，奉天警政也仅仅停留在纸面意义上的建立。光绪三十一年四月，增祺丁忧离任，朝廷命赵尔巽出任盛京将军。赵氏未到任期间，盛京将军由奉天府尹廷杰暂时署理。廷杰为稳定奉天局势，积极推行警务改革，但由于时间仓促，仅属草创阶段。

光绪三十一年六月，赵尔巽抵任奉天，就任盛京将军。赵氏就任之后，奉天警政改革事业才真正进入实质发展阶段。赵尔巽到任之后，在奉省原有警政基础之上，仿照京师工巡总局，改设奉省工巡局。同年，朝廷又将工巡总局改为巡警部。光绪三十二年，赵尔巽将奉省工巡局改为巡警总局，以东边道张锡銮总管总局事宜。[9](P939)至此，奉天警政建设走上了制度化和规范化的道路。张锡銮改革巡警总局机构设置，设立警务、书记、裁判、卫生、工程、调查、侦探、消防、出纳、庶务十科。[8](P3323)在此需要指出的是，奉省警政将传统意义上并不属于警政管辖的卫生行政纳入其中，这一点凸显了西式制度的移植。近代中国警政制度最初引进之时，其职能并非仅仅局限于治安功能，卫生行政权力也包含其中。正如余新忠在相关研究中指出，晚清中国的现代意义的公共卫生行政制度师法于日本，与日本相似，“而相对更具德国式的强制干预主义色彩”，与警察权力紧密结合，和英法等国的“环境主义的防疫策略”有很大不同。[10](P52)所谓的德国式的国家强制干预主义，就是卫生权力与强制性的警察权力密切结合，成为警察权力的一部分，卫生成为政府对社会管制或控制的一种途径。与警察权紧密结合的卫生行政事务，带有浓厚的强制色彩，不可否认，近代的卫生行政制度远胜于中国传统，的确是一种“善政”，而伴随着警察权力的“善政”则成为国家对社会进行控驭的新路径。

从中央层级的警政机构设置来看，卫生行政权也是警察权的一个重要组成部分。光绪三十一年(1905)，清廷于巡警部警保司下设立卫生科，作为中央层级的卫生行政权力机关，“掌考核医学堂之设置，医生考验、给照，管理清道、检疫，计划及审定一切卫生、保健章程”。[7](P5118)光绪三十二年(1906年)，清廷进行中央官制改革，巡警部改为民政部，依然掌警政权力，而卫生科也随之升格为卫生司。[11](P306～320)赵尔巽到任之后，所设立的巡警总局及其卫生科正是对应中央巡警部(民政部)卫生司的职能部门，其主要的职责是管理省城卫生事宜，同时也监管防疫、清道，食物和药品安全问题也是其监查范围，随着近代化医院的建立，医院管理也是卫生科的职责之一。

这个初建不久的奉省警政卫生机关制定了《奉天全省警察厅局所管理卫生章程》，这是一份对奉天省城警政卫生行政管理进行系统规划的文件。根据章程规定，以东西走向为标准，奉天省城被分为内城和外城，巡警总局卫生科所辖的卫生清道队有明确的清扫范围和责任，专管的卫生弁长和巡警则依照章程对清扫工作进行监督。奉天巡警总局有着明确的卫生责任，首先是协助市政机关维护一般市容清洁秩序和公共健康的责任，劝导督促指挥民众参与公共卫生事业的建设；其次是管理职能，奉省巡警总局对于奉天全省官民所经办的各种公共卫生事业均有管理之责任和权力。[12](P3)

事实上，在赵尔巽出镇奉天之前，奉天的警政卫生机构的建立已经开始了。光绪三十一年二月，盛京将军廷杰设立奉天卫生所。但是，事属草创，并未能收到实际效果。[13]赵氏到任之后，即饬令“将卫生所归由警察局兼管”，并“委令东边道张锡銮经理”。赵尔巽对省城卫生状况很是忧虑，“前将军廷杰自设卫生所雇佣人夫车辆建设厕所，日事扫除，渐臻洁净，而高下崎岖之处，仍所不免一春融解冻，夏雨积潦，行者苦之”。而且，“值师旅饥馑之余，深恐疫气流传致为民害。客军未撤，尤宜先事防维”。因此，赵尔巽“现亦饬将医官病药等项赶即预筹期敷查疫治疫之用”。[14]从这里可以看出，在赵尔巽的卫生行政规划中，卫生防疫是其中一项重要职能。

经过一番大力投入，奉天省城的公共卫生状况得到很大改观。在没有建立近代卫生行政管理制度之前，即便是奉天省城，一至夜晚，市内街道也不见一盏路灯，整个城市陷入黑寂之中。赵尔巽到任以后，将市政卫生纳入警政管理，奉省警政当局规定，入夜之后，每家每户要在门前点一盏灯，以备行人夜间出行照明之用。同时，当局也投入资金对市政建设进行投入，在奉天省城开始了现代化的市政建设，省城主要街道均架设路灯，交通要道也设立警察岗亭，中国城市治理，尤其是治安治理的模式逐渐步入现代化。与以往混乱不堪的城市卫生不同，经过建设和整治之后的奉天省城，卫生状况得到很大改善，夜晚也是灯火通明。对于奉天省城市政卫生环境的变化，当时的社会媒体舆论给予了高度评价，日本背景的《盛京时报》将整治前后的奉天赋予现代化意义上的“新旧”转型，所谓的“旧奉天”，即传统治理模式中的奉天，是“城郭不完、宫室苟简”，甚至称其“何一非古时部落之蜕迹”；移植现代警政卫生治理模式的奉天被称为“新奉天”，城市市容和卫生环境有了较大改观。[15]《盛京时报》所谓的“新”“旧”，其实喻指的就是中国传统和西方近代两种公共市政卫生管理模式，从媒体的舆论评价，可以看出中国传统的市政卫生管理与近代化的市政卫生管理模式存在着很大的差别，其优劣判然，这也体现了中国旧制度在西制面前的颓败之势。公众媒体对于“新”“旧”的这种价值判断，已经预示了奉天城市社会对西式近代的公共卫生管理模式的认同，这种城市新式卫生治理模式实践的成功也意味着国家控驭社会新手段的成功。

不仅是省城如此，奉天境内其他城市，赵尔巽也是高度重视其公共卫生事业。1906年至1907年前后，赵尔巽饬令奉天各城均著创办官办的卫生局，负责街道清扫、垃圾处理等公共卫生工作。以铁岭为例，该城于1907年1月创设卫生局，负责城市公共卫生工作，其效果明显，卫生景观很快得以改善。据《盛京时报》报道，铁岭城“不第到处洁净可观”。铁岭城也仿照省城设立卫生清扫队，所以大雪过后的市面街道清雪工作也很及时，“无积雪碍路之处，至夜则各区路灯齐炯炯，然如寒星，大有文明气象”。[16]值得重视的是，此间奉省的卫生行政与警察强制权力是紧密结合的。对铁岭卫生队拥有市政管理处罚权，媒体也有所报道：“铁岭城厢内外，近来秽污不堪，日昨见卫生队挨户传知打扫洁净，翌日即进行检查，如再有堆积污秽，将进行惩罚。”[17]从卫生队有惩罚之权来看，这种卫生行政是一种借助警察权力为后盾而推行的强制权力，而从当时机构设置看，卫生行政管理是警政权力的一部分，也属于当时城市治理模式改革的组成部分。

从报章舆论的评价来看，赵尔巽到任之后，奉天的公共卫生事业得到了长足发展，城市卫生环境改观很大。在当时的行政制度设计之下，公共卫生权力属于警政权力的重要一环。由官方主导建立的公共卫生管理体系是现代国家的一个重要标志。正如一些学者所言，从现代化的视角而言，国家强制警察力量主导下的现代公共卫生体系相较于旧式的中国传统城市卫生管理方式，无疑有着更大的优势，其科学性和有效性是显而易见的，“它体现了人类文明的进步”。但是，这种舶来的“优越”制度又往往伴随着西方的炮舰，“也毫无疑问被打上了深深的帝国主义、殖民主义的烙印”。[18](P183)但是，当这种公共卫生体系的推进者变成中国政府的时候，又被赋予了强烈的民族主义情绪和主权意识色彩。譬如赵尔巽在奉天的公共卫生建设，也彰显着强烈的民族主义特性。

清末的公共卫生事业是国家警政建设的重要部分，带有很大的强制性，故而也是国家对社会控制强化的重要手段。清末公共卫生事业发展，既是国家治理手段进步在城市公共卫生领域的体现，也是政权扩展和政府职能泛化的过程，是官方权力的触角进一步向基层社会渗透的过程。近代意义公共卫生机制的建立，在某种程度上说是扩大了政府的职能范围，是传统意义的政府向近代意义政府转型的一部分，也是传统国家向现代国家转型的一种微观体现。这种转型在很多国家都有所体现，正如学者所言，很多国家的公共卫生制度，从19世纪以来，就渐渐发展为国家“政体重要的构成部分”。[19](P5)近代以来，中国人移植学习西方近代意义的公共卫生体系，在这个过程中，体现的不仅是治理机制的进步，更是现代国家权力不断向社会扩展的过程，民众在这个过程中“完全融入国家体制”。[20](P190)赵尔巽在奉天的警政卫生建设，正是这种过程的体现，奉省的警察权力通过卫生事业的进步也逐步渗透到社会(尤其是城市社会)的基层空间，城市的地方自治在警察权力的扩张与渗透之下，也真正得以发展，这也是清末国家对社会控制手段转变和强化的一种方式。

二、乡镇巡警与乡村控制

尽管近年来，“皇权不下县”的传统观点遭到越来越多的质疑，很多个案研究都试图证明清代县以下存在官方正式的治理机构。但是，从宏观上看，从宋代王安石“差役法”改革之后，国家正式权力从县以下地理空间的退出是个基本事实，县以下是代理人的半官方统治。清代沿袭前代旧制度，一般而言，县以下没有正式官方权力机构的存在。瞿同祖先生在《清代地方政府》中认为，清代的正式行政机构止于州县，“在州县级以下没有任何类型的正式政府存在”。[21](P5)在清王朝的国家治理体系的制度设计之中，县以下的统治主要是依赖与科举制紧密结合的士绅群体，以及依附于官方权力的吏役人员，这种代理人的统治模式是清代国家权力在基层实现的主要形式。

对于士绅治理的问题，与本文主旨关系不大，笔者暂不涉及。吏役系统是清代基层治理的重要手段，其中里(社)甲是重要的组织形式，而这种组织的建立最早可以追溯到清初。顺治十七年(1660年)，清廷颁布政令，在全国(主要是北方)县级以下乡村社会建立里社组织，于是“则有里长社长之名”，具体方案是以一百一室户为一里，推举丁口最多之家为里长，“岁役里长一人，管摄一里之事”。[22](P5046)“里甲、里社”之名多见于清廷官方文书，但是部分学者基于对地方文献的研究，发现“里甲、里社”的名称多是北方，而南方更多的则称为都图。[23](P37)事实上，“里甲、里社”及“都图”不过是不同地域文化下同质体制的地方性表达而已，其本质都是国家权力在基层社会的延伸，其基本的制度依托则是严密的户籍制度。

清初的里甲、里社组织最主要的职能是协助州县官执行国家财政职能，譬如协助政府征收调集赋役，如调查田粮丁数、编造赋役册籍、催办征收钱粮等，可以视作国家治理职能在基层社会的执行末梢，尽管这个末梢是经制之外。从行政地位和身份看，“里长、甲首”这些人并非国家正式职官，他们与秦汉时代“三老”之类乡官不同，属于职役体制中的代理人。但是，晚清有人对“里甲”身份有官方化的认定，认为依附于州县政府的里长、甲首这些人是“听命于知县，而佐助其化理者也”。[24](P2637～2638)现代也有部分学者持类似看法，譬如张研先生就认为“里甲社首有如国家最低级的半官职人员”。[25](P21)

“里甲”和“都图”都是替代政府执行基层一般治理职能的职役组织，主要侧重的是民政、财政职能。在清代传统基层治理框架中，乡村社会的治安职能则是通过编制保甲的手段来履行。保甲制度在清初就已经实施，“顺治元年即议力行保甲”。[26](P5051)康熙四十七年，朝廷对于保甲编制的办法有着明确的规定：无论是州县城关，还是四乡村落，都要准确统计户数，纳入严密管控管理之中，“户给印信纸牌一张，书写姓名、丁男口数于上”，用于查验，对于“面生可疑之人”，如果不查验清楚，“不许容留”。在户口数目精确统计的基础上，则建立更为严密的保甲制度，“十户立一牌头，十牌立一甲头，十甲立一保长”。“保甲”的职能是治安性质的治理职责，“无事递相稽查，有可互相救应”。保甲是州县政府治安职能在基层社会的延伸，要对州县官负责，“月底令保长出具无事甘结”，如果执行怠慢，则会受到官方惩处。[27](P5051)

保甲制度在相当长的一段时期内，确实是乡村社会维系治安控制的有效手段。但是，时至晚清，由于社会的剧烈变动，保甲制度的效能愈来愈低，而且单从保甲制度的定制来看，也并不能直接体现出国家强制权力的存在。在清末警政建设中，一部分疆吏开始提出建立乡镇警察制度，以弥补国家对乡村社会治安控制的缺失。

清末奉天乡镇巡警的创办实际开始于赵尔巽到任奉天之前。因日俄战争导致东北地方社会秩序失控，奉天省城四乡不宁，盗贼蜂起。光绪三十一年(1905年)五月，署理盛京将军廷杰奏请于奉天省城四乡设立乡镇巡警，仿照日俄两国的警察制度，委任承德、兴仁县知县为总办，“名曰官督绅办”。最初设立分局两处，而后经整合，将两县地域统一划分为五路，共设分局37处，每分局设局董一人，正副巡长各一，警兵30名至40名，局董和巡长都由当地乡村社会公举。[28](P29)

赵尔巽抵任奉天之后，对原有的乡镇巡警设立情况进行了调查。他调查得知，“奉天从前通饬各州县举办乡镇巡警，按地亩抽捐”，“虽有初基，而流弊日见滋长，控告之案无日无之”。赵尔巽认为造成乡镇巡警流弊滋生的原因就在于其经费的筹措方式，“巡费出自按地抽捐，地方官委之民捐民办，不曾选择正人，亦未声明约束，以致猾而贪，虎而苛者群起把持，捐则额外多收，饷则任意扣发，甚至私设公堂，诈财毙命，利未见而害已形”。在赵氏看来，乡镇巡警筹办的经费筹措权力交由地方绅士把持，而官方权力也不介入，就会导致诸多弊端日益增多。在所谓劣绅把持乡镇警务的情况下，“地方公正绅民相率袖手，不敢出而任事”。赵尔巽认为这种筹款方式“纵使取济一时，亦断难持久”，不利于奉省乡镇巡警的发展，更不利于国家对乡村社会的控制。所以，赵尔巽到任之后，实行了乡镇巡警的扩充和改革政策，设立奉省统一的乡镇巡警机构乡镇巡警总局,“特委奏调分省补用道陈希贤专办省城乡镇巡警”，仍然以承德、兴仁两县为试点，参照袁世凯在直隶推行的警政建设方案，根据奉天地方实情，“城内设总局一，四乡设分局五，又分局为四十二区，每区各练马巡二十名，益以巡弁、巡长、号手、护兵之属，统计五路弁兵近千人”。赵尔巽对巡警人员的构成非常重视，特别强调皆用土著，“不许马贼溷充”。为了防止办事人员染指经费等腐败问题，赵尔巽又规定了办事人员与经费收支分开的原则，“局任委员、区任绅董，该绅董之经收捐款者不得问发饷之事，发放饷款者，不得问收捐之事，以委员监视其间，但司接收转交，凡巡费一切收发，委员又无从干预”，如此则“权限分明，弊混自除”。总分局员弁薪用则参照北洋定章，由奉省财政总局拨发，“不染民捐丝毫”。通过对巡警经费的规范，收到了良好的财政效果，“从前抽捐而犹不足。今则抽捐少而有余，并能以其余资购置枪械又推广各乡师范体操”。此外，针对奉天乡村地广人稀、马贼肆虐的情况，赵尔巽裁撤乡镇巡警中的“步巡各归各屯，互相守卫，专设马巡以多数聚于五分局，少数四出周巡，无事则操练，有事则救应”。“理数月控告已无，叠破巨案，似已实覩成效。”

对于乡镇巡警的创办与乡村社会士绅精英群体的权力关系，赵尔巽充分重视士绅在官方控制社会系统中的作用，他认为“绅首得人即为乡官自治之本”，要保证乡镇警政建设的顺利进行，所以他建议朝廷“嗣后办理乡镇巡警，无论官绅商民，著有成绩者，随时奏明，恳按照异常、寻常给奖，以资鼓励，其官委员弁薪饷应请做正开销”。[29]

赵尔巽在奉天的乡镇巡警规划在其任期内得以初步实现。光绪三十二年(1906年)四月，朱庆澜出任乡镇巡警总办，添设清乡委员，分往各路，进行清乡，剿除胡匪。[28]赵尔巽离任之后，时至宣统元年(1909年)四月，东三省总督锡良裁撤乡镇巡警总办员缺，“委任承德县事都林布监督办理”，改名为镇乡警务局，设置警务长一名。同年八月，警务局又改名为镇乡警务公所，四路分局改为分区，巡官改为区官，分区改为分驻所，各区主计一律裁撤，两区合并，共收捐董事一员，专理收解警学亩捐事宜。[28]至此，清末奉天乡镇警察制度基本定型，赵尔巽是乡镇警政建设的创始者，他的制度变革奠定了日后国家权力对乡村社会控制力强化的基础。

清王朝的传统乡村控制一般都是依赖于职役组织充当国家权力的代理人，国家正式机构在乡村社会处于一种缺位状态，乡村治安职能的履行者也是职役性质的保甲组织。这种非正式的治理模式往往导致了国家对基层社会控制力的不足。赵尔巽在奉天的乡镇警政改革，事实上是将基层治安控制权力收归官方，强化了政府对乡村社会的控制。乡镇巡警体制渗透到乡村社会，将国家权力的触角延伸到以往未能有效管控的基层社会，实现了官权对乡村社会更为有效的控驭。

三、警察教育与警政建设

清末的警察教育与警政事业之创办一样，从一开始就带有很浓重的日本色彩。光绪二十七年(1901年)，北京尚是联军占领状态之中，就着手开始了现代警察教育的起步工作。当时，庆亲王奕劻奉命与有日本军方背景，且与满蒙权贵交往甚密的川岛浪速协商，签订以日本教官为主，建立培养中国新式警察的警务学堂新协议，合同约定限为三年。[30]尽管清廷意识到新式警察人才的重要性，但是一直苦于人才缺乏，与川岛共商筹建的这个警务学堂就是用于训练新式警察，“以备警察建制之用”。[31](P7)不久之后，当年4月，清政府以十分优厚的条件聘请川岛浪速出任尚在筹办之中的京师警务学堂监督。[32]

光绪二十八年(1902年)，在川岛浪速的主导下，清廷拟定颁布《警务学堂章程》。这个《章程》正文之前有一个说明性质的《警务学堂设立主旨》，对于警务学堂创设之缘由做了阐释，这所学堂是“先应大清国创办警察之急需”，日后肯定会“扩充进步”。正是因为处于草创阶段，学堂章程规定各项“未免涉于粗略”，待到京师警务有一定规模之后，再设高等警务学堂，培养高级警察人才，“以备大清政府推广警察之用”。[30]

这部《警务学堂章程》尽管正如其所言的“粗略”，但它毕竟是中国最早的一部系统的警察教育规章制度，为当时刚刚起步的京师现代警政及警察教育提供了制度条件。这个章程系统相对还是比较完备，主体内容有8章46条，对学堂总则、职制、教科、学期、课程、入学、退学、考试、给与及贷与、赏罚等方面的问题都做了较为细节化的规定。在清廷厉行新政，锐意改革的背景下，尽管事属草创，但是这个《章程》“还是得到了较好的贯彻执行”。[33](P57)迫于当时警务人才需要的紧迫性，京师警务学堂初期的培养“以短期培训为主”，[34](P145)但也的确为当时的清政府培养了早期的近代警察和“具有一定素质和相当业务水准的警政骨干”。[35](P87)

虽然京师警务学堂的成立很大程度上促进了中国近代警察教育的发展，但是这个学堂毕竟为日本人川岛浪速所控制，京师警政为外人把持，也不利于清廷中枢的安全。为了收回京畿警察教育权，朝野上下有不少人呼吁要自办警察教育机构，收回或取代京师警务学堂。基于种种政治考量，光绪三十二年九月初十日(1906年10月27日)，清廷开办“高等巡警学堂”，作为新设巡警部的衍生机构。清廷自办的“高等巡警学堂”不仅取代了原先川岛控制的京师警务学堂，而且规模和正规化程度亦有所提高。根据章程，“高等巡警学堂”第一届录取学生540名，其中正式录取者，即“正取”为240名，候补录取者，即“副取”为300名，其中“正取”者按照专业方向被分为“正科”“简易科”“专科”等分科。[36]

清廷自办高等巡警学堂的成立，意味着原先控制在日本人手中的警察教育权转移到清廷手中。从“管理全堂事务”的总理到分管学堂具体事务的提调、文案官、会计官、杂务官等行政管理岗位，悉数由中国官员担任。以前的京师警务学堂，在川岛浪速的主导下，学堂教学岗位皆以日本教习为主，而高等巡警学堂也将其改为受过西方现代警务教育的中国教习来承担主要教学工作，很多留学日本学习警务的留学生承担了警察专业课程的教学工作。

清末警察教育的日本背景没有那么轻易消退，日本势力不会轻易放弃对清廷现代治理改革的染指。在日本政府的运作下，清廷迫于压力继续聘请川岛浪速为高等巡警学堂的“监督”，但对其职权也做一定约束，要他保证“不与总办争衡第”，仅仅“监督教课事宜”并约束日本教习，不再拥有“办理学堂一切事宜”之权力。[37]作为中国第一所真正意义上自办的高等警察学堂，清廷的高等巡警学堂从创设到1912年清帝逊位，前后不过六年时间，但是一共培养学生1600余人，“对于清末民初警察人员的培育，贡献殊巨”。[38](P47)光绪三十四年九月初九日(1908年10月3日)，民政部奏订《高等巡警学堂章程》，将京师高等巡警学堂模式在全国推广，要求全国各省在三月之内普设高等巡警学堂。[39]

奉天的现代警察教育就是在清末整体警政教育改革的背景下开始的，而赵尔巽则是改革中的关键人物。奉天地域社会环境较为特殊，原有之警察流品复杂，胡匪招抚者有之，团练人员有之，亦有少数在外省或日本学习过的警务学堂毕业生，可谓程度参差、良莠不齐。在奉省警察教育制度正式建立之前，奉天虽然建立了警政机构，但是所用人员并不能担当警察重任。奉天警政开办初期，奉天省城警察的主要来源是原有的八旗兵丁；而四乡郊区的乡镇警察则将原有之保甲、团练改为巡警。这些没有经过专业警务训练的人员，难以承担警务重任。更有甚者，一些地区竟以胡匪马贼充当警察，“绅士之公正及拥厚资者皆畏马贼，不敢任事，故闻有劣绅匪首充巡长者，巡兵中亦杂有匪类，乡民养之，冀使不为患于本乡，然亦不免者”。[40](P17)倘若继续任用这些没有经过正式警察教育的人员充当基层警力，那么建立新式警察机构，实现官权力对基层社会更为有效控驭的目的就难以达到。因而，以受过正规警察教育的新人取代原有之警务人员就成为重建政府权力对奉省社会控制的一种有效路径。

在赵尔巽莅任奉天之前，盛京将军增祺和后期短暂署理过盛京将军的奉天府尹廷杰就已经开始筹备奉天现代警务学堂的建立和新式警察的培养事宜了。光绪三十一年(1905年)春，廷杰曾奏调曾经留学日本，学习新式警务的四名旗员忠芳、德铨、兴贵、世荣到奉天，充任教习，参与筹办奉天新式警务学堂。但是，由于战乱影响，这个筹划中的警务学堂并未开学。赵尔巽莅任之后，立即督饬开办，并于当年夏季开学。在赵尔巽的大力督饬下，至光绪三十三年(1907年)初，奉天警务学堂完成首批学员的培养工作，“共教成学生甲、乙、丙三班，吉林省附班学生一班。合计毕业生共得二百五十余名”。[41]奉省警务学堂虽属草创，但是也能进行相对正规的警察教育和培养，其毕业生“以之遣回吉林、分布本省，各任警务”。[42]这些接受过正规警察教育的警员充实到警务机构中去，不惟有助于缓解警务人才之缺乏，亦对奉省各属有一定的辐射影响。

赵尔巽不仅注重省城的警察教育机构之设立，而且也十分重视将新式警察教育体制在奉天全省推广，建立通省的新式警察教育机构。光绪三十二年(1906年)春，朱庆澜主持奉天乡镇巡警事务以后，就在全省各处巡警分局设立一所巡警学堂，“招考文理通顺、身体精强学生六十名入堂肄业……各府州县派员专办”。[43]除了专门的警察学堂之外，赵尔巽还很重视对于现职警察的教育培训，光绪三十二年(1906年)年初，赵尔巽在奉天省城巡警总局附设警察教练所，[44]作为在职警察的培训机构，学制为10个月，[45]分初级、中级、高级三等训练警员，[46]奉天全省共有千余名警察报名入所学习。[47]为了完善中下级警官的培养体系，“兼补未习之学科”，赵尔巽还于奉天乡镇巡警局设立官长补习所，将以前没有接受过新式警务教育的“巡弁、巡长”等基层警官选送至补习所，“归中等班肄业，以就程度而重警务”。[48]在职未经正规警察教育之巡警官弁，分甲、乙两个班，轮流进入警务学堂，研习新式警察学算术、操法，“(甲班)上堂则以乙班代理其事；乙班上堂甲班亦如之”。如此，日常警务与警察在职培训两者互不干扰，“一切办法颇有条理”。[49]

在赵尔巽的筹划之下，奉天不仅建立了现代意义的警务学堂，而且也建立了不同层级，有针对性的警察教育模式，这相较于中央级和全国性的办法而言更具备实操性和实际价值。赵尔巽在任期间的奉省警察教育改革应对奉省治安治理现代转型改革的需要，对于奉天现代意义的警政的推广大有裨益。现代意义的警察教育体制的建立以及实施，不仅能有效提高警员素质，振兴奉省警务，更深层次的效用则是能够以真正的国家警察权力打破以往奉省基层社会各种习惯势力的障碍，将国家权力真正延伸到基层社会。

结 语

警察制度是近代西方社会产生的一种治安控制模式，晚清时期，不少知识精英对之都有揄扬和引介，真正意义上的警察制度移植则是在清末新政时期才得以实施。清廷对于警察制度的理解，也经历了一个从表象到实质的过程，起初是将警察理解成一种军事职能的承担者，而后才真正理解了警察制度对于社会治安控制的真正意义。近代警政的建立是清末治安控制转型的重要标志，赵尔巽在其盛京将军任上，大力举办警政事业，其中卫生行政、乡镇巡警、警察教育是三项对于治安控制较为重要的问题。卫生行政对于近代中国而言，是具有主权意义的行政权力，同时也与德日类似，卫生行政不仅仅蕴含环境主义的意味，更兼具强制性，是警察权力的一部分。赵尔巽通过整饬市容卫生，建立一套具有强制性的卫生警政体制，从而从一个层面实现了对社会较为有效的控制。传统乡村控制一般都是依赖于职役组织，充当国家权力的代理人，国家正式机构在乡村社会处于一种缺位状态，乡村治安职能的履行者也是职役性质的保甲组织。这种非正式的治理模式往往导致了国家对基层社会控制力的不足。赵尔巽在奉天的乡镇警政改革，事实上是将基层治安控制权力收归官方，强化了政府对乡村社会的控制。近代警政的建立，离不开警察教育事业的发展，警政人才的培养是近代警政赖以运行的条件。赵尔巽任职地方，认真执行了清廷建立警务学堂的政令，并根据地方实际情况，有所损益变革。在赵尔巽的大力督办之下，奉天多层次警察教育体系迅速建立起来，为两省的警政事业营造了较为良好的人力条件。