新中国政区边界水利纠纷治理的实践与历史启示——以冀豫两省漳河堤防归属纠纷为中心的考察

杨学新,宰 波,2

(1．河北大学 历史学院，河北 保定 071002；2.河南科技学院 马克思主义教育学院，河南 新乡 453003)

中华人民共和国成立以来的政区边界水利纠纷是备受关注的社会问题和国家治理难题，学界相关研究多侧重于解析纠纷的现状以提出政策建议，对中华人民共和国成立以来应对水利纠纷的实践经验少有关注。少数具有历史维度的研究虽有细致的事件梳理，对政府应对行为的理解却有所局限，对相关的预防措施、治理理念、管理机制以及工程技术因素缺乏全面、深入的考察。20世纪50年代中期，河北省临漳县与河南省安阳县之间因漳河防洪引起的堤防归属纠纷，使冀豫两省政府、水利部和国务院先后卷入其中，经过复杂的协商、调解与后续行动，纠纷最终消弭。笔者拟通过对这一事件过程的考察和探讨，呈现各方互动的历史场景，全面总结和分析政府在纠纷中的具体运作及成效，为当下政府及有关各方应对经济社会发展引起的水利纠纷提供历史镜鉴。

一、堤防归属纠纷的背景

漳河发源于山西，为海河水系南部支流漳卫南运河的源头之一。上游的清漳、浊漳两大支流，在河北省涉县交汇后，沿河北省涉县、磁县和河南省林县、安阳县之间的省界东流，经河北省临漳县、魏县、大名县，在馆陶县徐万仓与卫河汇流入卫运河，全长460公里，流域面积19537平方公里。漳河沿岸地形多变，磁县观台镇以上山势险峻，河道曲折，水流湍急，有侯壁等多处天然跌障；观台镇至岳城镇之间为丘陵；岳城镇以下地势平坦。早在战国时期，魏国大夫西门豹即主持修建了著名的“引漳十二渠”。东汉末至南北朝时期，漳河流域注重兴修水利，农业发达，成为重要的政治、经济中心区域。然而，由于流域开发过度，漳河含沙量增加，下游河床淤积，极易泛滥，逐渐成为“害河”。自宋代起，漳河平原河段便有筑堤防洪的记录。明清至民国，治漳之策仍以堤防为重。

临漳县位于岳城镇以东约10公里处，境内地形以平原为主，地势较低。漳河从上游的山地和丘陵冲出后进入临漳县境内，由于海拔下降较大，并且骤然失去固定河槽的束缚，对下游河道与堤防产生了巨大冲击，导致临漳县境内洪灾频繁，仅1912年至1948年间漳河决口即达11次之多。[1]与临漳南部接壤的安阳县亦深受其害。漳河堤防虽然位于临漳境内，但历史上两县同属河南省管辖，在长期的防洪协作中，形成了安阳县管理漳河南岸部分堤防的传统。临漳县划归河北省，[注]河北省南部政区范围与晋冀鲁豫根据地(解放区)有承续关系。临漳县大部分地区曾属晋冀鲁豫根据地(解放区)冀南三专署管辖，1949年8月，河北省成立时，该专署所辖各县划归河北省。安阳县则属平原省管辖。1952年11月，平原省撤销时，“现属河北省原为河南旧辖的武安、涉县、临漳三县不动，仍属河北省，以利治漳”。[2]这次政区调整的目的非常明确，即改变省际政区交错对漳河治理的影响，确立河北省在漳河管理中的单一主体地位，为统筹治理创造有利条件。此后，临漳、安阳两县分别属于河北省邯郸专区和河南省安阳专区管辖，但是，安阳县掌管部分漳河南堤的传统却因防洪的需要而保留下来。

1954年夏，临漳段漳河洪峰流量过大，虽经全力抢护，南岸部分堤防仍被冲塌，决口处的村庄房屋倒塌过半。距离漳河南堤仅10公里的安阳县东部地区也一度处于洪水威胁之下。为更加有效地抵御洪水，维护共同利益，冀豫两省主动组织会商，两省水利厅、邯郸专署、安阳专署、临漳县、安阳县均派出代表参加。10月25日，双方达成中华人民共和国成立后首个关于漳河防洪的协议。双方在防洪工作的原则和措施方面取得诸多共识：由于短期内无法从根本上治理漳河河道，应该在三宗庙至二分庄段南岸堤防修建一座分洪口门，紧急情况时向南岸地区主动分洪以减少损失；两省及相关专、县共同组织查勘的分洪口门具体位置；分洪标准等问题由双方另行商定后报请中央批准；河南省负责按原状修复吴家庄至三宗庙的南岸堤防，高度应与现有堤防持平，既要确保新堤质量，又不能妨碍北堤安全。双方还约定成立汛期联防组织，以协调漳河南堤事务的领导。[3]

1955年7月5日，冀豫两省于河北保定协商成立了漳河联防指挥部(以下简称“联指”)，以邯郸专署、安阳专署相关领导分任正、副主任，分别派遣专、县有关人员组成办公机构。“联指”负责组织群众参加漳河南堤防汛，三宗庙以上堤段由安阳县负责，三宗庙以下堤段由临漳县负责，双方应根据水情互相支援；做好分洪准备工作，开展滞洪区群众教育动员；掌握分析水情并及时向两省防汛指挥部和中央报告，提出分洪措施并接受中央防总关于分洪的指示。[4]

政区调整没有使临漳、安阳两县共同防洪的传统骤然断裂，应对灾害的需要反而促使冀豫两省政府以协议形式确认了共同负责防洪事务的工作模式，与中央此前调整政区，以河北省统一治理漳河的初衷发生了一定程度的背离。由此，临漳段漳河防洪事务中形成了一种独特的局面：河南省安阳县跨境管理河北省临漳县境内漳河南岸部分堤防，并得到两省协议的确认。然而，双方之所以开展协商并以契约的方式规定合作事宜，说明两者利益并不完全一致，存在爆发矛盾和纠纷的可能。

二、堤防归属纠纷的起因与过程

1956年夏，海河流域爆发大洪水。8月4日，临漳段漳河洪峰流量达每秒9200立方米，为中华人民共和国成立以后最高纪录。虽然位于临漳县境内的南岸二分庄口门主动分洪，也未能达到减轻下游洪水压力和“确保北堤”的预想效果。河北省漳河沿岸诸县遭受了严重的洪灾，临漳、魏县、大名境内南堤共决口74处，魏县北堤决口4处，馆陶县有长达15公里北堤洪水漫溢。[5](P160)

河北省认为共同防洪的模式导致分洪不及时，是此次损失惨重的重要原因。根据1954年协议，在防洪协作中，“联指”需要向两省防汛指挥部和中央报告水情，提出分洪意见并根据中央指示确定是否分洪。这套工作程序看似合理，实际执行却有不少问题。例如：在罕见的洪水威胁下，“联指”内部能否及时就分洪措施达成一致？两省防洪指挥部在整个工作体系中是何角色？两省对分洪措施如有不同意见会对“联指”的行动和中央的决定产生何种影响？此外，“联指”、两省指挥部、中央防总之间的信息往来也会消耗宝贵的分洪准备时间。因此在分洪这样的重大问题上，协作模式暴露出效率低下的弊端。

1957年初，河北省要求收回位于己方境内、由河南省负责的漳河南岸倪辛庄至三宗庙段堤防，独立负责漳河堤防的岁修、管理、养护与防汛工作。河北省此举除考量自身利益，减少洪灾损失以外，意在实现和确保漳河治理中的“单一主体”地位，符合新中国调整冀豫两省政区的目的。

针对堤防的归属问题，两省水利厅代表在水利部主持下反复协商近两个月，终于在3月30日达成初步协议：临漳县境内漳河堤防交由河北省负责，河南省可在汛期了解该段防汛状况，必要时派出民工支援；河南省修建的防洪工程交河北省使用；复堤工程由河北省负责，水利部组织两省共同检查验收。此协议须由“两省代表签字后，各自带回供领导审核，两省如有意见，限于4月7日前报水利部，过期不提出意见，则作为同意，水利部批准后，各按协议执行”。[6]由此可见，此时的协议只是双方水利厅代表协商的结果，两省政府的意见才是协议生效的关键。

安阳专区、安阳县闻讯后当即反对，理由有三：其一，该段堤防为漳河决口多发之处，对安阳等县影响甚大，安阳群众历年来参加防守已成惯例。其二，安阳县干部群众防洪经验丰富，1954年、1956年防洪中所负责堤段虽局部坍塌，但没有出现决口或漫溢，而临漳所负责的堤段在1956年洪水中决口甚多。其三，邯郸专区有滏阳河、沙河等多条河流需要治理，不能保证漳河工程的经费投入，并且临漳县在防洪中的首要任务是“确保北堤”，南堤防守力量薄弱，必须依靠安阳群众共同防守。[7]在安阳方面的强烈反对下，3月30日协议未能生效，随后进行的多次会谈亦无结果。

水利部调解不成，问题反映至中央。5月，在国务院副总理邓子恢的召集和主持下，冀豫两省省委书记进行商谈，决定对分洪、防汛机构和堤防工程等事项进行调整，继续开展合作。[8]两省代表根据两省领导协商精神，于7月6日签署协议。其要旨是：“联指”不再设立日常办公机构，成立两个分指挥部负责执行具体任务，安阳分指挥部负责三宗庙以上堤段，临漳分指挥部负责指挥三宗庙以下堤段。两县领导分别担任分指挥部主任，同时兼任对方指挥部的副主任；防汛物料的准备和人力调配，由双方各自负责，必要时相互支援；安阳方面不得擅自加高堤防，临漳须帮助安阳民工解决住房问题；[9]倪辛庄至三宗庙段复堤与护岸工程以河北省为主、河南省参加，保证南堤的宽度、高度不超过北堤；二分庄处漳河流量达4500秒公方时，由中央防总决定分洪。[10]

在堤防归属纠纷中，水利部主持下的两省水利厅代表协商意见遭到专、县政府的反对，凸显了矛盾的复杂性。省际会商和水利部的技术性调解在重大分歧面前已难以奏效，国务院领导亲自介入才打破僵局，推动了纠纷的化解和防洪合作的持续开展。此后冀豫两省在临漳段防洪合作中均遵守1957年7月6日所达成的协议，没有因堤防归属问题发生纠纷。

三、“治标”：化解纠纷的措施分析

冀豫两省政府既是边界防洪纠纷中的当事者，又是协商处理纠纷的主体，在双方无法达成一致时，水利部代表中央进行调解，国务院领导也曾介入其中。纠纷的化解得益于冀豫两省与中央的共同努力。

首先，冀豫两省规避纠纷的意识和前期合作是化解纠纷的有利基础。前期防洪合作的本意就是建立沟通平台以协调双方的行动，因而可以视为提前预防和规避纠纷的举措。1954年协议的达成和“联指”的建立，体现了冀豫两省的主动协作意识和团结一致的愿望。这种共同的心理基础和“先前状态”对缓和双方关系，促进矛盾的解决具有不可忽视的作用。双方在前期合作中增进交流，达成一定的共识，成为化解纠纷的有利条件。1954年协议确立的“确保北堤，力保南堤”防洪工作原则，就是双方互相理解，兼顾对方利益的结果：漳河以北地区对国家意义重大，若北堤溃决可能对京津要地和铁路干线产生威胁。从全局性政治、经济意义考虑，北堤的重要性无疑高于南堤。虽然“确保北堤”对河北省一方有利，但河南省也“顾全大局”，认可北堤的优先地位。“力保南堤”则体现了对漳河以南地区主要是河南省利益的维护。河南省承担部分漳河南堤的防汛和修复职责，满足了参与防洪事务以保障自身利益的心理和现实需要，为“力保南堤”打下了基础。“确保北堤，力保南堤”原则体现了冀豫两省在利益不同的情况下团结合作的理念与共识。堤防归属争端出现后，两省都强调各自理由的正当性，但规避纠纷的愿望和前期合作中形成的共识并未消失，双方始终坚持在上级的调解下对话协商。纠纷的处置过程虽有波折，但总体上合理有序。

其次，灵活而又切合实际的调解思路是化解纠纷的关键。冀豫两省关于堤防归属的争论各有道理，决定其归属的时机并不成熟。中央、水利部在调解中敏锐地发现，可以将复杂的堤防归属问题区分为汛期防守与堤防工程两个方面，分别考虑以提出对策。一方面，汛期防守问题上采纳了河南省的意见，沿袭了共同防御、分段负责的惯例。就当时的漳河治理状况和防洪技术水平来看，大规模的群众参与依然是汛期应对洪水威胁的主要办法，安阳方面的参与可以加强防洪所需的人力、物力。在防洪这样的重大事务中，不仅要考虑措施的合理性，更要审视客观条件的制约。另一方面，堤防工程问题上充分考虑了河北省的诉求，由此前的两省分段负责改为以河北省施工为主，河南省参加，明确了主次责任。总体来看，在中央的过问下，堤防归属问题的处理切合实际，同时考虑双方的意见，找到了利益平衡点。河南省参与汛期防守的权利得以保留，河北省则取得了堤防工程的主导权，双方各有所获，心理上都能够接受，因而达成妥协。

再次，通过调整联防机构及职责降低纠纷的可能性。1954年协议对“联指”的组织机构与职责的规定存在弊端，导致双方在防洪合作中出现分歧，降低关键时刻的行动效率，影响防洪工作目标的实现。1957达成的协议继续保留“联指”的同时，对其组织机构和职责进行了调整。取消日常办公机构，设立临漳、安阳两个分指挥部，明确了两县分段防洪的职责，便于机动灵活地开展工作。两个分指挥部主任同时兼任对方指挥部的副主任，则有利于通过参与对方的防洪工作，增进交流、互谅互让，在必要时互相支援。在分洪问题上协议作出了更加明确的规定，即洪峰流量达到每秒4500立方米时，由中央防总决定分洪，明确了紧急关头的行动依据，杜绝两省因标准模糊产生争执，提高行动效率。机构和职责的变革为增进理解与合作，减少纠纷提供了有利条件。

经过中央的努力调解，冀豫双方达成妥协，堤防归属的争端得以平息，合作防洪的局面仍继续维持。然而，地理位置和行政区划决定了双方在防洪问题上的利益并不完全一致，矛盾的根源并未消失。因此，中央调解和省际协商只能化解而无法根除纠纷，具有“治标”的特点。

四、“治本”：根除纠纷的后续行动

冀豫两省防洪纠纷暂时化解，中央、水利部和地方政府却并未停止预防和消除纠纷的努力，从长远着眼，治理水患，推进防洪事务统一管理，探索有效的管理机制，尽力消除纠纷的根源，以达到“治本”的目的。

其一，大力治理漳河水患。洪水威胁是防洪纠纷的深层次原因，通过流域综合治理减少水患的影响，是消除纠纷的根本之举。1957年编制完成的《海河流域规划》将“解除流域内洪涝灾害”置于各项任务之首，明确提出“对防洪、除涝、防旱、防止盐渍化等问题统筹兼顾，土壤改良、水土保持、田间除涝、水利枢纽修建及河道整治密切结合，综合运用和发挥大、中、小各种类型工程的作用”。[11]在流域综合规划的背景下，漳河及其所属的漳卫南运河水系防洪问题有了清晰的整体解决方案：在上游修建规模不同的水库，开展综合利用；治理下游的卫运河和四女寺减河，提高河道泄水能力；开辟临时滞洪区。[5](P88)此后，流域综合治理工程的逐步实施，尤其是岳城水库动工兴建并逐步投入使用后，对调节漳河水量，防范洪水破坏起到了明显效果，冀豫边界地区的洪灾威胁大为减小。

其二，厘清预防和解决纠纷的思路。从20世纪50年代开始，包括临漳段防洪问题在内的边界水利纠纷给各级政府和水利部门带来极大困扰，同时也促使其不断深化对水利纠纷的认识，从实践中总结经验，得出具有普遍意义的应对办法。1961年6月，水电部在《关于解决漳卫河之间三角地带水利纠纷的意见》中指出，冀、豫两省边界水利纠纷产生的原因在于“缺乏统一规划，各自为政”。[12]1962年2月，水电部进一步指出：“边界水利纠纷的根本原因是水利问题没有解决和缺乏统一领导。所有边界水利纠纷必须迅速解决，否则不仅严重影响农业生产和人民生活，而且妨碍双方群众的团结。为了根本解决边界的水利问题，凡边界附近所有水利工程都必须按水系、按流域统一规划，并经上下游协商，不得各自为政，以邻为壑”。[5](P345)其中反映出的纠纷治理思想可以概括为“团结治水，统筹解决”，明确了从源头上解决水利纠纷的努力方向，为处理冀、鲁、豫、皖、苏等省平原地区边界水利问题提供了原则和依据。中共中央对此所作的批示则体现了对人与自然、发展愿望与客观条件之间关系的深刻认识：“水旱灾害是我国农业生产长期以来的敌人，要战胜这个敌人必须认识与掌握自然规律，利用自然规律来改造自然”“要战胜这个敌人必须组织广大群众，团结治水”。[5](P345)政府在实践中总结出了符合实际、富有哲理的治理理念，对预防和解决水利纠纷具有指导意义。

其三，推进漳河堤防统一管理。1957年7月协议达成以后，冀豫两省在临漳段漳河的防洪合作又延续多年。然而，从根本上讲，共同防洪的工作模式与政区调整后漳河治理的要求并不适应，两省共同参与的复杂性远远超过一方单独负责，推进防洪事务统一管理势在必行。随着流域综合治理的开展，岳城水库等水利工程发挥作用，加之历年来持续加固堤防、整修河道，漳河洪水对冀豫两省的威胁下降，临漳段堤防统一管理的时机逐渐成熟。1962年3月，水电部组织冀豫两省磋商，形成了《冀豫边界水利问题郑州磋商纪要》，其中指出：“漳河南岸堤防全部在河北省境，今年后由河北省负责修完，根据岳城水库工程进行情况，按水电部确定标准，确保安全。原由河南省防护堤段的物料及看守房屋，全部移交河北使用。”1964年6月，冀豫两省签署协议：临漳段漳河南堤的岁修与防汛由河北省负责；邯郸地委须按标准进行岁修，并保证在规定水位以下不得决口；堤防工程质量验收由河南省负责；漳河分洪命令由水电部下达，两省应坚决服从。[13]临漳段漳河的管理权限终于实现统一。

最后，探索边界河流治理的新机制。1958年3月，“漳卫南运河管理局”成立后承担起掌握水情，研究洪水蓄泄安排，协助沿岸各省治理河流的任务，对漳河防洪发挥了积极作用，其后又逐步参与解决冀豫边界水利事务。1963年2月，水电部将漳卫南运河沿岸冀、鲁、豫三省边界水利问题交由漳卫南运河管理局负责。流域管理机构代表国家水行政主管部门承担政区间水利事务调解职责，有利于集中精力调查研究，掌握实情，促进边界水利问题的解决。1964年8月，根据中共中央、国务院指示，漳卫南运河管理局统一负责管理包括岳城水库以下漳河在内的主干河道、堤防及相关水利设施。漳河防洪事务管理职责由地方政府转移到流域管理机构，体现了水利事务管理的科学性和专业化。流域管理机构作为“第三方”掌管防洪事务，可以在一定程度上避免地方政府之间的直接冲突，更有效地预防纠纷。

在多种措施的综合作用下，冀豫边界漳河防洪纠纷的根源基本消除[注]除人的主观努力外，气候变化导致地表径流的减少也是不可忽视的原因。由于气温、降水等因素的影响，海河流域1956～2000年的年径流量总体上呈下降趋势，洪水威胁减小。参见吴大光，等：《海河流域径流演变规律及其对气候变化的影响》，《水科学与工程技术》2011年第6期。，曾经的纠纷被逐渐淡忘，人们对洪水的态度发生了显著的转变。[注]笔者于2017年6月7日在临漳县柳园镇采访当地老年群众十余人，竟无一人了解这段史事。这种状况可能是因为年代久远，也可能与防洪纠纷主要发生在政府层面有关。笔者在二分庄以东212省道附近所见之漳河河道几近干枯。当地人讲，多年来漳河仅在汛期有水。临漳县城周边利用漳河故道洼地修建了规模可观的河湖水系，成为县城生态和景观建设的亮点，岳城水库的汛前弃水是其主要水源。如今的洪水不是灾害，而是有用的资源。

结 语

冀豫临漳段漳河防洪纠纷的出现是中华人民共和国成立后政区调整的“未预结局”，这一行政举措意在推进漳河统一治理，却触发了新的矛盾。虽然纠纷的产生与政区调整有着直接关系，但不可因此否定政区调整的合理性，毕竟此举有利于实现漳河上、下游治理的统一，值得肯定。由此引起的争端则是发展中出现的新问题，应辩证地看待。临漳段漳河防洪问题引发冀豫两省之间的水利纠纷，实质是“惯习”与社会条件不相适应的结果。临漳改隶河北，变化的社会条件与防洪“惯习”的延续性发生矛盾，引发了冀豫两省的纠纷。在应对防洪纠纷过程中，中央调解和省际协商卓有成效。然而这些具体、微观的运作仅限于暂时解决表面问题，并非长久之计。临漳段漳河防洪纠纷的消弭，除自然方面的因素外，得益于在实践中发展进化的应对理念及统筹治理措施，从根源上降低了纠纷的可能。布罗代尔的“长时段理论”启示我们：应对水利纠纷不可局限于协商、调处等“短时段因素”的作用，而应当以消除根源为目标，尊重和运用客观规律，以长远的眼光统筹规划，积极、理性、耐心地促进科技水平、治理体系、生态环境等“中时段”“长时段”因素向有利的方向转化。