俄罗斯财产申报立法发展对中国的借鉴意义

龚 兵

(黑龙江大学 法学院，哈尔滨 150080)

反腐败是全球性的国家治理话题。中国与俄罗斯从相近的社会转型原点出发，致力于实现民主政治和市场经济。在无成熟的国家转型范式指引情况下的探索与发展，决定着两国必然面临诸多共同的治理难题，反腐败问题就是其中之一。俄罗斯前总理切尔诺梅尔金曾说：“我们想得到最好的，但结果还是和以前一样。”这句警言不仅适用于对俄罗斯转型成效的阶段性评判，也适用于对俄罗斯社会腐败治理状况的现实认知。对于俄罗斯社会，反腐败问题具有特别的意义，因为大量腐败已经达到形成社会灾难的地步。[1]而在中国，如党的十九大报告所言，经过十八大以来的强力反腐，“不敢腐的目标初步实现，不能腐的笼子越扎越牢，不想腐的堤坝正在构筑，反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展”，但“反腐败斗争形势依然严峻复杂，巩固压倒性态势、夺取压倒性胜利的决心必须坚如磐石”，未来需要“推进反腐败国家立法”，“强化不敢腐的震慑，扎牢不能腐的笼子”。

在众多反腐败制度中，可谓“终极利器”的财产申报，被世界各国普遍认同并广泛运用。同样，这种腐败治理手段也被中俄两国所采选。分析研究中俄公职人员财产申报制度设计与实际成效，察寻两国财产申报制度共同性，辨析不同点，借鉴得失，彰显长短，具有重要的理论意义与现实价值。从一定意义上讲，较之研究西方国家的财产申报模式，以中俄互为参照物的比对更有针对性与观照度。

一、俄罗斯财产申报立法规范与发展路径

(一)俄罗斯财产申报立法规范

俄罗斯财产申报制度肇始于20世纪90年代社会转型初期，当时颁布实施的《关于国家公务体系反腐败斗争的命令》和《关于俄联邦国家机关基础法》，要求官员申报财产信息。1997年《俄联邦政府法》专门规定了公职人员财产申报制度。但囿于制度自身的不成熟性和社会转型环境的急剧变动，这一阶段的财产申报工作没有取得实质性成效。

以2008年12月25日俄联邦反腐败法出台为标志，俄罗斯步入了体系性立法治理腐败的新时期。随后，若干配套的规范性法律文件集中出台，保障调整财产申报的基础性法律规范得以具体落实。*2009年5月18日，俄联邦总统梅德韦杰夫签发五份关于公职人员财产申报的总统令，分别是：关于批准联邦国家公职清单，拟担任和担任上述公职的公民应当申报自己以及配偶和未成年子女收入、财产和财产性债权债务信息的总统令(557号)；关于拟担任俄联邦国家职位和担任俄联邦国家职位的公民申报收入(558号)；关于拟担任联邦国家职位的公民和联邦国家公职人员申报收入、财产和财产性债权债务信息的命令(559号)；关于拟担任国有公司、基金和其他组织领导职务的公民和担任国有公司、基金和其他组织领导人申报收入、财产和财产性债权债务信息的命令(560号)；关于批准在联邦国家机关和俄联邦各主体国家机关官方网站发布担任俄联邦国家职位的人、联邦国家公职人员和他们的家庭成员收入、财产和财产性债权债务信息及将上述信息提供给全俄公众媒体公开的程序的命令(561号)。2009年9月21日，又通过了关于核查拟担任联邦国家职位的人和联邦国家公职人员申报信息完整性和真实性以及联邦国家公职人员遵循公务行为要求的总统令。俄罗斯公职人员财产申报制度的基本框架如下：

1.申报主体。俄罗斯立法按照职位腐败风险程度确定需要申报财产信息的职位清单。凡是担任清单内职位的公职人员和拟担任应当申报财产职位的公民，应当依法申报自己、配偶和未成年子女的财产信息。俄联邦立法采取两种方式划定应申报财产的公职人员范围：一是通过明确具体的职位来确定申报主体。例如，立法规定总统、总理、副总理、部长、国家杜马成员等高级官员应申报财产。二是通过明确履行特定职能之职位的方式来确定申报主体。例如，担任管理国家资产、发放许可证和执照、分配物质资源等职能之职位的国家机关人员。与此同时，俄联邦各主体和自治地方依据联邦立法文件中的划分原则与标准，分别确定需要申报财产的联邦各主体公务职位和自治地方公务职位清单。

2.申报内容。在俄联邦总统令批准的财产申报表样本中，申报信息分为五类：一是收入信息；二是财产信息；三是银行和其他信贷机构账户的货币资金信息；四是有价证券信息；五是财产性债权债务信息，包括使用中的不动产，以及不动产使用形式(如租赁、无偿使用等)和期限等内容。

3.申报受理与信息公开。担任俄罗斯国家职位的人员，例如俄联邦总统、总理等人，应于每年4月1日前申报上一年度的财产信息。其余公职人员申报期限为每年4月30日前。各级人事部门负责组织申报、接收和公开申报信息。各国家机关在人事部门内部设立预防腐败和其他违法行为的部门，承担核查申报信息真实性与完整性等职能。获取信息及与社会团体、公民互动原则是俄罗斯国家和自治地方服务的基本原则之一。公职人员所申报的财产信息必须公开，具体分为两种途径：一是自法定申报财产信息期限届满之日起14天之内，联邦国家机关和联邦各主体国家机关人事部门按照各自管理权限，负责将公职人员允许公开的财产信息发布在联邦国家机关和联邦各主体国家机关官方网站；二是如果在上述官网上查询不到申报信息，全俄大众媒体可以向负责公开财产申报信息的上述部门申请获取某一具体公职人员的财产申报信息，相应部门应当在收到申请后7日内提供上述信息。

4.申报信息核查。俄罗斯立法确立了依申请启动财产申报信息核查的机制。启动核查的依据是申请者书面实名提交充分信息，申请者包括：护法机关、其他国家机关、地方自治机关和它们的公职人员；各政党和依法登记的非政党的全俄社会团体常任领导机关；俄联邦社会院；全俄大众媒体。检察机关有权核查公职人员申报的信息。另外，按照人事管理权限配置核查决定权，例如联邦国家机关人事部门和联邦国家机关地方机构人事部门根据本级联邦国家机关和联邦国家机关地方机构领导人或其授权人的决定，核查申请担任和已担任由相应联邦国家机关和联邦国家机关地方机构领导人或其授权人任免之职位者的财产信息。人事部门可以自行对申报信息进行核对，还可以向专门国家机关申请相关信息。作出核查决定的领导人有权要求检察院、其他国家机关、自治机关、企业、机构和社会团体提供相关信息，这些主体应当在指定期限内提供所需信息，这种指定期限最长为30天。

5.责任追究与权利救济。按照俄联邦反腐败法的规定，不申报财产信息或申报财产信息不完整、不准确是违法行为。在此情况下，对于申请担任公职者可不予任命，对于已为公职人员者可解除职务。同时，俄罗斯立法注重保护公职人员个人权利，权利保护与救济措施贯穿于财产申报和信息核查各个阶段。其中，在财产申报阶段表现为：(1)申报信息错误补救机制。公职人员发现其申报的收入、财产和财产性债权债务信息中存在漏报、错报时，有权在申报期限届满三个月内申报准确信息。(2)申报信息公开告知机制。各级国家机关在接到大众媒体获取某一具体公职人员财产信息的申请之日起三日内，应将该媒体查询情况告知所涉及的公职人员。(3)申报信息保密机制。所申报的财产信息属于限制获取的机密信息，不能用于商业用途。禁止公布公职人员配偶、子女、其他家庭成员的个人信息和居住地、通讯地址、电话号码等通讯信息。(4)泄露申报信息的追责机制。例如，俄联邦刑法典第137条规定了违反“私人生活不可侵犯”原则的刑事责任，俄联邦行政法典“13.11”规定了违法搜集、存储、使用或传播公民信息的行政责任。[2]而在信息核查阶段，对公职人员个人权利的保护和救济措施表现为：(1)被核查公职人员知情机制。核查机关应自作出核查决定之日起两个工作日内，以书面形式告知被核查人已启动对其财产申报信息的核查程序。在核查工作结束时，应当告知被核查人核查结果。(2)被核查公职人员申辩机制。被核查公职人员可以就核查进程、核查信息和核查结果提交书面说明，可用书面形式提交补充资料以及相关说明。所有提交的说明和补充资料都应归入到核查资料中。(3)被核查公职人员保障机制。在核查过程中，如暂停被核查公职人员公职，时间不能超过6个月。暂停职务期间，被核查公职人员的职位薪资待遇予以保留。

(二)俄罗斯财产申报立法的新发展

“反腐败申报体系的核心原则为‘诚实轻松愉悦地生活’，而参与腐败则‘沉重且危险’。对于绝大多数公职人员，填写申报应当是极其简单和容易的过程，不占用很多时间。在申报中隐瞒信息应当是困难的，而对蓄意违法的惩罚则是明确和不可避免的。”[3]数据显示，2012年俄罗斯国家公职人员和不同层级官员共进行150万份财产申报。2013年上半年对13万余份申报信息的可信性进行了核查。根据这次核查的结果，约有3 000位公职人员被追究了法律责任，其中约200位不同级别的公职人员因为失信而被解职。[4]

虽然成绩显著，但反腐败形势依然严峻。俄联邦社会院编制的《2012年俄罗斯反腐败措施实施效果和公民社会参与反腐败政策实现的报告》中的调查结果显示，俄罗斯公民尚未看到腐败之任何程度的降低。在反腐败措施成效评价调查中，俄联邦社会院各地区成员给予5分评价的占5%，给4分的占16%，给3分的占36%，低于3分的不满意评价多达43%。*在面向反腐败专家和参与过反腐败活动的活跃公民的调查中，这一结果更差，他们对俄罗斯反腐败措施成效给予5分评价的仅占2%，给4分的占8%，3分以下的占90%。见：Общественная палата Российской Федерации: Доклад об эффективности проводимых в Российской Федерации. антикоррупционных мероприятий и участии институтов гражданского общества в реализации антикоррупционной политики за 2012 год. 27.28.33.近年来，俄罗斯政府加强反腐败立法的努力始终没有停止，完善和优化财产申报立法的工作一直在进行。这些最新的立法发展主要体现于：

1.进一步扩充财产申报内容。2013年1月，《俄联邦监督国家公职人员(其他人员)收支相符法》正式生效。公职人员除申报财产信息外，若自己以及配偶和未成年子女取得土地、其他不动产、交通工具等财产的总额超过他们实施交易前三年的总收入，则还应申报上述交易的每笔支出信息，以及上述交易所需资金的来源信息。实际上，反腐败法实施后不久，俄罗斯检察机关负责人就意识到，在俄罗斯这个官员从不解释自己高档住宅和昂贵轿车来历的国家，这种支出报告机制是必不可少的。*2010年8月，俄罗斯第一副总检察长亚历山大·布克斯曼接受媒体采访时指出，如果通过一项监督官员支出的法律，将成为打击腐败的有效杠杆。见：http://rusnews.cn/eguoxinwen/eluosi_neizheng/20100819/42856074.html. (俄罗斯新闻网，2013年1月16日访问)

2.进一步扩展财产申报主体范围。2013年之前，虽然立法规定国家机关以外的有关组织应当申报财产信息，但是对于相关组织名单并没有明确，故在申报实践中遭到这些组织的抵制，例如国立圣彼得堡大学校长的立场就是：“总统令不适用于我们大学，因为圣彼得堡大学成立于彼得一世时期。”[5]2013年7月22日，俄联邦政府批准了上述“有关组织”的清单，包含63个组织。*详见俄联邦政府的两个命令：Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2013 г. N 613 и Постановление Правительства Российской Федерации от 7 октября 2013 г. N 883.这些组织涵盖了国家特大型企业、基金会、联邦公共事业机构、国家单一制企业。

3.进一步提高财产申报信息的可获取度。2013年7月8日，俄联邦总统令批准了关于发布收入和财产信息新程序的命令。所有联邦国家权力机关应当在网站的适当位置发布申报人收入和财产信息，且该位置应处于官网主页。禁止联邦国家权力机关删除或限制获取过往年度的申报信息。而在此之前，一些国家机关在官网上发布的财产申报信息普通公众很难查询到，或者发布后不久就删除了。

4.进一步明确财产申报信息核查程序。自2013年起，俄联邦国家机关和地方自治机关陆续通过了有关加强完善申报信息核查工作的规范性文件。其中，超过20个部、委、局，包括俄司法部、工信部、外交部、移民局、关税服务署等，通过了各自有关批准核查申报信息完整性和真实性程序的命令。[6]

5.进一步完善责任追究体系。建立了将基于非合法收入取得的财产收归国家所有制度，这是俄罗斯在规定不法敛财责任道路上迈出的实质性步伐。在核查过程中，核查机关如果发现收支明显不相符，应当将案件移交给检察机关。检察机关应当依法提起公诉，要求将公职人员不能证明依据合法收入取得的财产收归国有。此外，因失信而被解职的申报人将被剥夺再担任国家公职的资格。

二、我国现行财产申报制度构建及其问题

(一)我国现行领导干部个人事项报告制度

我国现行有关领导干部个人事项报告的规定，即为中国版的财产申报制度。我国财产申报制度从1987年开始进入立法者视野，经历了由最初列入立法规划到最终以党内法规形式固定实施的发展历程。尤其是在党的十八大以后，领导干部个人事项申报实践和相关党内法规建设取得突破性进展。

目前，规范我国公职人员财产申报制度的规范性文件是2001年6月颁布实施的《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》和2017年2月颁布实施的《领导干部报告个人有关事项规定》(以下简称《规定》，取代2010年5月26日印发的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》)、《领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法》(以下简称《办法》)。其中，前者专门规定省部级现职领导干部申报家庭财产的具体要求和细节，后两个则要求所有副处级以上领导干部每年如实报告婚姻、出国(境)、收入、房产、投资、配偶子女从业等14个方面的个人事项，自觉接受组织监督。

1.以行政级别为标准划定申报主体范围。申报义务人为各级国家机关、人民团体、事业单位中副处级以上干部，中央企业领导班子成员及中层管理人员，省(自治区、直辖市)、市(地、州、盟)管理的国有企业领导班子成员，以及上述范围内已退出现职但尚未办理退休手续的干部。

2.个人事项报告的受理与公开。按照《规定》要求，领导干部应当每年报告本人婚姻变化和配偶、子女移居国(境)外、从业及收入、房产、投资等事项，按照干部管理权限由相应的组织人事部门受理。申报的信息不予公开*曾经，在极少的地方财产申报实践中，要求公开公职人员的申报信息。例如，新疆阿勒泰地区、浙江慈溪市(县级)等地曾探索开展财产申报公开，但经过几年的坚持后，现均不再公开。参见：黄卫平，刘王裔.我国领导干部财产公开实践：现状、困境及对策——基于全国20个试点样本的研究[J].社会科学研究，2014，(3)：60.，只能由组织人事部门等特定机关知悉，不能够被社会公众所获取。

3.对个人事项报告的汇总与查阅。按照《规定》要求，组织人事部门负责对个人事项报告情况进行汇总综合。对于有关领导干部报告个人有关事项的材料，组织人事部门在干部监督工作和干部选拔任用工作中、纪检监察机关(机构)在履行职责时按照干部管理权限经本机关(机构)负责人批准查阅，巡视机构在巡视工作期间、检察机关在查办职务犯罪案件时经负责人批准查阅。

4.对个人事项报告的查核。2014年，中央开始对个人事项报告进行查核。*2013年12月，中组部印发《关于进一步做好领导干部报告个人有关事项工作的通知》，提出诸多明确要求。此外，为顺利开展报告事项查核工作，中组部还印发了《领导干部个人有关事项报告材料汇总综合办法》(组通字〔2013〕26号)和《领导干部个人有关事项报告抽查核实办法(试行)》(组通字〔2014〕1号)。从2015年开始，全国推行领导干部个人有关事项“凡提必核”，拟提拔副处级以上干部人选、后备干部人选、转任重要岗位人选等都要重点抽查。同时，随机抽查力度加大，比例由3%—5%扩大到10%。从2017年2月开始，按照《规定》要求，组织人事部门应当按照干部管理权限，对领导干部报告个人有关事项的真实性和完整性进行查核。对领导干部个人事项的查核方式包括随机抽查和重点查核，前者比例为10%，后者根据工作需要进行(主要针对拟提拔的考察对象、拟列入后备干部人选对象、拟进一步使用的人选、接到涉及领导干部个人报告事项的举报需要查核者)。与此同时，纪检监察机关(机构)、巡视机构、检察机关在履行职责时，按照查阅程序履行报批手续后，可以委托组织人事部门按照干部管理权限，对领导干部报告个人有关事项的真实性和完整性进行查核。

5.责任追究。按照《办法》规定，查核结果与申报结果不一致分漏报和瞒报两种情形，各有具体标准。对漏报者，视情节给予批评教育、责令检查、限期改正、诫勉、取消考察对象(后备干部人选)资格、调离岗位、改任非领导职务等处理。对瞒报者，视情节给予诫勉、取消考察对象(后备干部人选)资格、调离岗位、改任非领导职务、免职、降职等处理。隐瞒不报情节较重或查核发现涉嫌其他违纪问题的，依照党纪处分条例等追究纪律责任。在当下的反腐实践中，“违反个人事项报告规定”已经正式成为认定党的高级领导干部违纪的事实之一。

(二)我国财产申报制度实践与问题

从2010年以来领导干部个人事项申报情况看，自上而下启动的个人事项申报逐步被各级领导干部所接受，已经成为领导干部政治生活中的“规定动作”，申报工作的严肃性、权威性已经确立；申报组织流程逐步规范完善，申报要求愈加明确、科学，申报表格内容设计更加合理完备，申报信息质量有明显提升；对申报信息的查核工作已经启动*2013年1月，十八届中纪委二次全会首次提出对领导干部个人申报材料进行抽查。为做好抽查核实工作，中组部牵头建立了由13个职能部门参加的抽查核实联系工作机制，省市两级也全部建立了抽查核实联系工作机制，全国形成组织人事部门协调一致、上下联动的工作运行机制和有关职能部门各负其责、密切配合的信息查询机制。，并呈现出查核范围逐渐扩大、查核标准愈加严格的发展态势*2014年，有5名拟提拔的中管干部因不如实报告个人事项等问题被取消提拔资格。到2015年，全年抽查的43.92万名副处级以上干部中，因不如实报告个人有关事项等问题被取消提拔资格的3 900多人，受调离岗位、改任非领导职务、免职、降职等处理的124人，因抽查核实发现问题受到党纪政纪处分的160人。见：白靖利，王研，岳冉冉.今年个人事项报告“史上最严”没人敢不当回事[N].中国纪检监察报，2016-02-23(4).。至2017年4月中组部负责人就修订《领导干部报告个人有关事项规定》、制定《领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法》有关情况答记者问时，近万人因查核发现不如实报告等问题被暂缓任用或者取消提拔重用资格、后备干部人选资格，12万多人因不如实报告等问题受到处理。

从比较和发展的视角来观察，我国开展官员个人事项申报整体还处于制度的构建与完善阶段。从该制度所应起到的遏制腐败、发现腐败功效上考察，还没有数据显示个人事项申报实施成效与腐败存量和增量变化呈现出负相关的协同。也可以说，财产申报制度本身所应具有的功能在一定程度上还没有充分发挥出来。究其原因，除却外部客观因素外，财产申报制度本身存在的结构性问题也是重要原因之一。我们认为，这些结构性问题主要表现为：

1.调整财产申报的规范性文件效力刚性相对较弱。在对法律与党纪的普遍认知中，它们虽都具有强制属性与规范属性，但还不能等同。“党纪严于国法”，但纪律与法律的制度硬性明显不同，违纪成本显著低于违法成本，纪律震慑弱于法律制裁。再加之，既往整体上我国党内法规体系水平和执行效力弱于法律规范体系*“中国法治评估报告2015”统计数据表明，中国法治的总体水平得70.1分，其中法律规范体系得分70.3分，党内法规体系则得68.9分。需要注意的是，党内法规执行力的差评比例高达55.9%，党内法规存在乱、缺、碎、软、旧的问题。见：全国法治评估报告出炉 中共内部法规执行差评多[N].联合早报，2016-04-13.，尤其是在党的十八大之前表现得较为明显。所以，仅以党内法规约束公职人员财产申报行为，可能会存在违纪成本低而收益大的失衡，甚至存在激发“前腐后继”倾向的风险。

2.“内控型”的申报制度设计尚不能达到有效遏制与揭示腐败的效果。整体来讲，在执政党坚定宣示反腐决心与维护党的干部队伍形象之间，在党要管党、从严治党的治理方针与吸引公众参与反腐败的社会监督机制之间，在严厉约束官员洁净用权与不激化腐败官员群体性抵制之间达成相对平衡，是我国现行财产申报制度设计和实施所遵循的政治逻辑平衡点，尤其是在申报制度构建和实施的初期，显得更为必要。在这种设计逻辑指引之下的财产申报制度，呈现出鲜明的内控性特征，即“不透明化”，使得财产申报制度本身所应具备的社会监督功效被消解，也使得可能的内部监督在某种程度上具有了“选择性”疑点。值得关注的是，一些地市已经尝试开展地方性立法，体现“全社会共同参与”预防腐败理念，拟适度公开领导干部个人事项核查结果。*深圳将对预防腐败“立法”，要求领导干部应每年如实报告婚姻、收入、房产、投资等情况，核查结果适度公开。领导干部依法由人民代表大会选举产生或者由其常务委员会决定任命的，核实结果应当向本级人民代表大会或者其常务委员会公开。见：张小玲.领导干部个人事项核查结果拟适度公开[N].南方都市报，2016-08-12(深圳AⅡ06).

3.未形成纪律责任与法律责任有机衔接的追责体系。目前，组织调整与处理是对违反财产申报真实性、全面性要求的官员设定的主要处理手段，其最高者为免职与降职。因组织调整与处理并不具有惩罚性，所以威慑性自然不高。《中国共产党纪律处分条例》明确：违反个人有关事项报告规定，情节较重的，可给予警告或严重警告处分。但党纪处分仅适用于党员领导干部，对于非党领导干部不能适用，且警告与严重警告处分惩戒度较低，震慑与遏制作用有限。另外，《规定》与《办法》对于个人事项报告查核中发现的不能证明基于合法收入而取得的财产如何处理没有明确规定。责任追究体系不完整、不衔接，使违反财产申报义务的领导干部得不到应有的惩罚，往往全“身”而退、全“产”而退，没有达到遏制权力不洁行为与防止利益冲突的效果，反而可能为涉腐官员提供了安全的逃逸通道。

4.对公职人员权利的保护与救济机制尚未建立。反腐目标有效实现与公职人员权利妥当保护之间的均衡配置，是评价财产申报设计构架质量的重要标准。我国现行财产申报制度更多的是单向度地约束公职人员全面真实地报告财产，而未考虑在资产透明化前提下如何最大限度地维护宪法所赋予他们及其家属的合法权益、在查核财产信息与追究责任过程中如何赋予其权利救济。缺少对公职人员权利的应有关注，会使他们对于财产申报产生更多的顾虑甚至抵触，也会成为影响制度目标实现的障碍。

三、比较视域下我国财产申报制度的进化方向

(一)中俄两国财产申报制度的共通性与差异点

中俄两国同把在世界其他国家实践中证明有效的公职人员财产申报制度作为本国反腐败斗争体系的重要环节，吸取各国财产申报经验，结合本国实际，在实践基础上逐步修正完善，并正在反腐败斗争中发挥着积极作用。总体上，两国财产申报制度建设还处于成效待验证的未成熟阶段，随着申报实践经验的积累和反腐败要求的提升而不断发展，未来还都有较大的完善空间。两国在具体制度设计上也存在很多共通性，例如：申报主体没有覆盖所有公职人员，均是按照行政层级或腐败风险程度划定应当申报财产信息的职位范围，这种做法便利于财产申报操作，并节约运作成本；均没有设定独立的财产申报受理机关，申报受理机关与核查机关同为各级人事(组织)部门；在申报核查方面，都没有规定全面核查机制，而是分别采取了依申请核查和随机抽查、重点核查相结合的方式。

与此同时，两国基于不同的政治体制、社会治理、历史文化环境，形成了相别有异的制度模式，其差异点主要表现为：

1.调整财产申报的规范性文件属性不同。俄罗斯通过《反腐败法》《俄联邦国家机关基础法》《俄联邦政府法》《俄联邦文职公务员法》以及一系列总统令来规范公职人员财产申报。我国通过若干党内法规来确立领导干部个人事项报告制度。相比较而言，以立法方式规范公职人员财产申报更为稳定、更具权威、更有威慑力，以党内法规约束领导干部报告个人事项则较为灵活，操作成本低、效率高。

2.申报内容不同。俄罗斯公职人员财产申报内容比较广泛，例如银行存款、交通工具信息、金融性债权债务信息等，还要求申报支出信息和支出资金的来源信息。我国财产申报信息包括部分的财产和收入信息，不包括支出信息，就财产信息范围而言没有俄罗斯范围广。但我国不仅要求申报家产，还要求申报个人与履职相关的其他信息，例如婚姻变化情况和配偶、子女移居国(境)外，以及子女与外国人通婚、从业、经商办企业等家事。这充分体现出我国领导干部个人事项报告的特点，符合我国的家庭实际、社会实情和一定时期的腐败特征。

3.申报信息公开程度不同。俄罗斯公职人员财产申报信息必须在所任职机关的官方网站上公开，社会公众可以查询并获取信息，与此同时，全俄公共媒体可以申请获得财产申报信息并予以发布。我国公职人员申报的财产信息不向社会公众公开，只有人事(组织)部门、纪检监察机关、巡视机构、检察机关在干部监督、干部选拔任用、职务犯罪案件查办等工作中可以查阅相关领导干部报告个人有关事项的材料。比较而言，我国财产申报信息公开性较弱，处于非开放的状态。

4.申报信息核查方式不同。俄罗斯规定了依申请启动财产申报信息核查的机制。我国领导干部个人事项报告核查一直是在体制内有组织、有秩序地主动开展，从部分查核到“凡提必核”，随机抽查比例提高到10%，两项合计年查核率达到25%。*2017年4月，中组部有关负责同志就修订《领导干部报告个人有关事项规定》、制定《领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法》有关情况答记者问。见：http://renshi.people.com.cn/n1/2017/0419/c139617-29222644.html.如果单纯从核查启动方式上分析，我国的做法更有优势，因为它是一个主动启动、威慑力更强的核查方法。不过，这种内部核查缺少社会公众的参与和监督，核查结果也不对外公开。同时，还要看到，俄罗斯的依申请启动信息核查，是与财产申报信息公开相组合的设计，在一定程度上，强制性的、全覆盖的财产信息公开弥补了依申请核查的启动困难之不足。

5.责任追究方式不同。在俄罗斯，不申报财产信息或申报财产信息不完整、不准确是违法行为，可以因此解除职务，同时，对在财产申报核查中发现的基于不能证明合法的收入来源而取得的财产，依法收归国家所有。在我国，凡无正当理由不按时报告、不如实报告或隐瞒不报者，最严重的是违纪行为，可以给予纪律处分，而对于可能产生相关财产责任则没有明确规定。

6.对申报主体权利救济的关注度不同。在俄罗斯财产申报立法中，对申报主体的权利保护与救济措施贯穿于财产申报、信息核查、责任追究各个阶段。我国现行的领导干部个人事项报告制度，则单一聚焦于公职人员的申报义务，对他们在申报、核查、追责等一系列过程中的权利救济几乎没有涉及，《规定》中仅提出有关方面“应当严格遵守工作纪律和保密纪律，设专人妥善保管领导干部的个人有关事项报告和汇总综合、查核等材料。对违反工作纪律、保密纪律或者在查核工作中敷衍塞责、徇私舞弊的，追究有关责任人的责任”。

(二)我国财产申报制度的进化方向

察考中俄财产申报的经验教训，比较两国制度异同，重在思考我国财产申报制度的完善进化方向。

1.财产申报制度发展的必由之路：由党内法规进化为国家立法。制度的最高级形态是法律，制度建设的终极形态就是立法。治理腐败必须以法治思维和法治方式进行，将权力制约纳入法治轨道运行。习近平同志2014年10月23日在党的十八届四中全会第二次全体会议上讲：“小智治事，中智治人，大智立法。治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。法律是治国理政最大最重要的规矩。”作为以党内法规形式存在的领导干部个人事项报告规定，在财产申报制度形成之初，对于探索制度规范路径、提高制度适应度以及检验利害关系人和社会的制度耐受度都至关重要，但若作为一个长期、稳定、刚性的“规矩”，其缺少应有的威慑力，缺少应有的硬度与约束力，更缺少应有的全民意志属性。同时，这种规范形式也难以实现对公职人员申报义务与权利救济的均衡配置，且不足以吸引、凝聚尽可能多的社会主体融入到反腐败治理之中。因此，制定一部专门的财产申报立法是作为党内法规的领导干部个人事项报告制度进化发展的必由之路。*2013年11月12日党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“健全反腐倡廉法规制度体系，完善惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突、领导干部报告个人有关事项、任职回避等方面法律法规，推行新提任领导干部有关事项公开制度试点。”

2.财产申报制度的本质要求：由体制内单一治理进化为适度开放的公共多元治理。“透明”是腐败的天敌，透明度越高，治理腐败的成效也就越大。财产申报制度的功能并不在于公职人员财产信息的对外公示，而是通过让公职人员财产信息为公众所知悉，使其“清白”之身毫无遮挡地暴露于公众目光之下，形成一种震慑腐败、遏制腐败、揭示腐败、查处腐败的监视圈，这个圈子越大、越密、越紧、越实，成效就会越好。应当说，我国现行个人事项报告制度是一种体制内治理，依靠党组织运用党内规则来监督、约束领导干部，其优点在于成本较低、效果可控、启动便利。但这种治理机制存在着不可克服的弊端，那就是：由于内部监督流程与结果的不透明性，与腐败利害相关的社会公众的知情权、监督权在很大程度上被削弱，甚至被替代。在这种情况下，所谓的社会公众监督就成为信息完全不对称情况下的盲评。从另外一个角度讲，即使体制内监督搞得再实、再紧，社会公众也存在质疑、误解的可能。相反，如果允许公众力量介入到对公职人员财产申报的监督，保障社会公众知情权和参与权，就等于扩充了监督主体数量、壮大了监督力量，形成多数人监督少数人的良性治理机制。因此，我们可以选择的进化规则是：在官方网站持续地、可获取地发布可以公开的公职人员财产信息，社会公众可以无障碍地知悉公职人员财产申报信息；除保留既有的随机抽查和重点查核机制外，还可考虑为公民、大众媒体、民主党派等多方主体预留相对便捷的参与财产信息核查工作的通道。

3.财产申报制度功能的必然选择：由发现腐败线索进化为防止利益冲突。官员财产公示的核心问题是防止利益冲突。财产申报的根本目的并不在于通过知悉公职人员及其配偶子女的私人财产多寡而揭示和发现可能存在的腐败线索，因为在如实申报的情况下，财产多寡仅是一个客观事实，并不能表明财产与公共职权行使之间存在着必然的联系。相反，当公职人员申报的财产构成呈现出与其所处职位权力行使的相关性时，就存在着利益冲突的可能，需要采取避免利益冲突的措施。我国目前的财产申报设计只能了解领导干部的财产数量与类别，查核确认其报告事项是否全面与准确，而不能通过报告中显示的信息来观测收支是否相符、发现公职人员与组织或个人之间的财务交易脉络。因此，我国财产申报制度功能设计应当转向以防止利益冲突为核心。为此，可以选择的进化规则是：建立公职人员收入与支出的比对机制，即在申报收入与财产的同时，还应当申报自己和配偶及未成年子女为取得土地、其他不动产等而发生的大额支出信息，以及保障这些大额支出的资金来源信息，这样有利于发现公职人员以收支不符为表征的利益冲突；确立不能证明基于合法收入来源而取得的财产的归公机制，即在对公职人员申报的收入支出信息的比对过程中，凡是发现不能证明基于合法收入来源而取得的财产，应当依照法定程序予以没收，收归国家所有；可以有限度地公开因申报信息不实而被追究责任的公职人员名单，并剥夺因在个人事项申报中失信而被解除职务的公职人员再次担任公职的机会。

4.财产申报制度价值理性的必要选择：由单一义务约束进化为义务约束与权利救济均衡匹配。作为反腐败“利器”的财产申报制度，既要使人心惊胆战，更要闪耀人性之光。理想的财产申报制度设计，并不应该以毫无保留地牺牲公职人员隐私和单纯追究法律责任为代价来实现管控官员、打击腐败的目标，而应当是私权保护、公权制约等多重价值理性的均衡配置，不可偏废。这主要表现为对两种关系的把握，一是对申报主体隐私权的限制与保护，二是对违反申报义务主体的责任追究与权利救济。“官员无隐私”和基于隐私保护而不公开财产的观点，都是对财产申报制度价值理性的偏执性解读。对于公职人员而言，作为人的基础性权利的隐私权，应当是限制性地存在，即为了约束公权力之滥用，要在一定程度上牺牲公权力执掌者的隐私权，但与此同时，也应给予公职人员隐私权以必要限度的保护。就此而言，我国财产申报制度进化的着力点在于：(1)科学划定财产申报主体范围。既要涵盖最有必要申报财产的公职人员群体，又不能为了追求约束最大化而随意扩张。我国现行申报主体基本以行政层级为划分标准，虽然界限分明、易于操作，但是“一刀切”的做法过于僵化。例如，科级干部没有财产申报的义务，但在县(区、市)层面，在以县域治理为基本格局的中国行政资源配置体系中，他们实际上扮演着重要角色，集决策制定者与执行者于一身，汇资源拥有者和分配者为一体，虽然官小，却有巨贪的可能。*参见：人民论坛“特别策划”组.小官贪腐现象调查[J].人民论坛，2014，(11下)；乔新生.遏制“小官巨贪”也是反腐要务[N].人民日报，2016-01-04(7).据了解，目前，北京市、贵州省、海南省和云南省等地已经把正科级干部也纳入了个人事项申报范围。因此，立法应当按照腐败风险，分类别、分层级地确定需要履行财产申报义务的职位清单。凡是拟担任和已担任职位清单中公职的人员都应当申报财产，而担任职位清单以外公职的人员则无须申报。这样既实现了有针对性、有差别性的全面监督，又节约制度操作成本，同时也最大限度地保障公职人员的隐私权。(2)科学确定财产申报公开的内容。今后在财产信息公开操作中，不能将申报信息全部公开，而是要公开特定的项目。立法应当禁止将公职人员配偶、子女的个人信息以及属于国家秘密或个人隐私的信息予以公开。同时，有约束就应当有救济。我国财产申报立法应当在财产申报阶段建立申报错误补救机制、申报信息保密机制、泄露信息追责机制，在财产信息核查阶段设立被核查公职人员知情机制、被核查公职人员申辩机制、被核查公职人员待遇保障机制。

四、结语

中俄两国同为当今世界的转型大国，在塑造社会治理新秩序的过程中，拥有对治理制度进行遴选的后发优势，具有更灵活、更宽广的制度选择空间，在治理腐败领域也是如此。在严峻的反腐败情势下，两国执政者重视财产申报立法与制度建设，将财产申报作为反腐败体系中的重要机制之一加以确立和运用。目前，两国财产申报制度建设整体上仍处于初级阶段，财产申报实践还处于探索期，对于遏制腐败和发现利益冲突的长期有效性尚待观察。财产申报制度所发挥出来的反腐能量，与该制度所应具有的最大功效还很不匹配，未来应当有更为广阔的成长空间，也应具有更强的制度发展力。

在反腐浪潮持续激荡的当下中国，执政者“将打击腐败进行到底”的政治决心、政治定力和政治信用受到广泛认同和赞许，有腐必反、有贪必肃的成效深得民心。党的十九大报告提出，要“夺取反腐败斗争压倒性胜利”。应当讲，当下反腐成功的关键要素在于领导者的政治决断力，而未来确保反腐败斗争取得长期胜利的核心要素在于制度，即“把权力关进制度的笼子里”。领导干部个人事项报告制度作为中国版的财产申报制度，是强化领导干部诚信、促进领导干部廉洁自律的重要制度设计，更是遏制腐败、防止利益冲突的“制度笼子”。毫无疑问，吸收借鉴、博采众长，将这个“制度笼子”扎实、扎牢、扎密，对于实现从“不敢腐”向“不能腐”“不想腐”的递进，具有关键的保障作用。

[参 考 文 献]

[1] Наумова С Ю，Чаннова С Е. Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г n 273-ФЗ “О противодействии коррупции”(постатейный)[M].Москва：Юстицинформ，2009.

[2] Иванов С А，Иванкина С А，Куренной А М，et al. Правовое регулирование отношений в сфере госслужбы[J].ЭЖ-Юрист，2004，(6).

[3] Центр антикоррупционных исследований и инициатив “Трансперенси Интернешнл — Россия”. Предложения по развитию системы антикоррупционного декларирования в России[R].Москва：Центр “Трансперенси Интернешнл - Р”，2014.

[4] Кремль отчитался о коррупции[EB/OL].http://www.interfax.ru/russia/338005.

[5] Петр I разрешил ректорам не отчитываться о доходах[EB/OL].http://transparency.org.ru/deklaratcii/petr-i-razreshil-rektoram-ne-otchityvatsia-o-dokhodakh.

[6] Доклад об эффективности проводимых в Российской Федерации антикоррупционных мероприятий и участии институтов гражданского общества в реализации антикоррупционной политики за 2013 год[R].Москва：Общественная палата Российской Федерации，2013：38.