街头官僚视域下“天价”消费事件的发生及其应对——基于44个案例的数据

马步广，唐 斌

(华南农业大学公共管理学院，广州510642)

近年来，随着“天价虾”“天价肉”“天价茶”等事件的曝光，消费过程中的价格欺诈、胁迫交易等“宰客”现象，以及由此引发的消费过程中顾客财产、人身权益受到侵害的现象引发了广泛关注。2018年全国“两会”上，李克强总理在《政府工作报告》中将“深入推进供给侧结构性改革”作为优化营商环境、提升经济发展质量的重要举措，而“提升消费品品质”“深化价格改革，加强价格监管”则被明确为我国供给侧改革的重要内容。中央政府对价格改革及其监管的关注为化解“天价”事件提供了政策导向，但具体事件的有效解决还必须依靠处于公共部门神经末梢的基层政府，其应对相关事件的措施和结果直接影响着消费者切身权益以及市场交易的秩序与公正。正如詹姆斯⋅威尔逊所形容的，“要了解一个政府官僚机构，就必须理解它的第一线职员如何学会工作”[1]。基于这一认识，本文意图厘清2015年以来我国“天价”消费事件的分布特征，对基层政府应对相关事件的言行、效率及效果展开实证分析；然后在此基础上借助街头官僚理论模型，分析基层政府在“天价”消费事件执法过程中的困境及其出路，以期为政府应对相关事件提供理论指导及应对策略的参考。

一、概念界定及研究综述

“街头官僚”一词，最早是由美国行政学者利普斯基(Micheal Lipsky)在1977年发表的《建立一个街头官僚理论》一文中提出来的。第二年，利普斯基正式出版了《街头官僚:公共服务中个体的两难困境》一书，该书全面介绍了“街头官僚”理论，标志着“街头官僚”理论的正式建立。根据利普斯基的观点，街头官僚是指处于基层、同时也是最前线的政府工作人员，他们是政府雇员中直接和公民打交道的公务员。典型的街头官僚包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员，等等[2]。这些人员在政府雇员中占有较大的比重，享有较多的公共资源，他们所做出的决策能够对公众的生活产生很大的影响。根据利普斯基的观点，街头官僚具有三个基本的特征:一是街头官僚面向公众，直接处理与民众相关的事宜；二是街头官僚拥有较多的裁量权；三是街头官僚属于公共服务人员。

随着利普斯基这一研究成果的发表，公共管理研究领域开始掀起对街头官僚理论研究的热潮。在摩尔、斯科特、穆蒂和雷兰德等研究者的共同努力下，街头官僚理论成为关于公共官僚自由裁量权微观研究中的重要部分[2]。在利普斯基等研究者看来，街头官僚兼具政策制定者与执行者双重角色，“街头官僚的决策、他们建立的工作程序以及他们设计来对付不确定性和工作压力的机制有效地成为他们实行的公共政策”[3]XXI。但是在政策制定与执行的过程中，街头官僚会运用他们手中的自由裁量权来谋取自身利益，从而使得他们的工作变得比较容易和安全。然而，街头官僚对于“容易”和“安全”的追求却使其在基层治理中倾向于采取“规则依赖”“选择性执行”和“一线弃权”等行为，从而导致了基层公共治理中的“绩效困境”。在本文对我国近年“天价”消费事件的研究中，这一困境表现得更加明显。

“天价”交易指一般商品交易中的“天价”，其表现为卖方事先隐匿或者模糊售价，待顾客消费过后再明示其远超一般市场定价的“天价”，由于供求双方在交易过程中对于商品价格有完全不同的预期，故消费者往往不能接受卖方所示价格，所谓的交易多是在卖方言语或行为胁迫下完成，这显然有悖于市场交换“公平、自愿”的基本准则；并由于其内含欺诈、胁迫等违法违规要素而引发公众对社会治安、公共秩序以及地方形象等方面的关注，从而上升为一种社会事件。2015年以来出现的青岛“天价虾”、上海“天价茶”事件等均属此类。本文认为，所谓“天价”消费事件是指商家通过欺骗、胁迫等方式使顾客被迫承担远高于市场合理定价的消费而导致顾客财产、人身权益受到侵害的事件。随着“天价”消费事件的频繁曝光，相关问题也引发了学术界的关注，对其研究主要集中于三个视角:一是价格监管和市场监督视角，探讨价格、工商以及旅游等政府职能部门如何通过维护市场秩序、加强价格执法来抑制并有效化解“天价”消费事件；二是信息传播和危机公关视角，分析“天价”消费事件的舆情形成及传播过程，探讨政府如何介入事件传播，如何进行危机公关，以及如何修复地方及政府形象；三是法律诉讼视角，研究“天价”消费事件所引发的法律纠纷和法律诉讼。总的来说，在“天价”消费事件引发的全国性关注和讨论的背景下，相关研究正在快速跟进，但有关成果多集中于关注个别案例，针对单个事件进行现状、过程及对策分析的就事论事现象突出，重复研究也比较普遍。

如果从公共管理的视角来分析，利普斯基的街头官僚理论在研究“天价”消费事件方面具有独特的创新性和优越性，而这也正是国内其他相关研究暂时所欠缺的。因为“天价”消费事件作为公共管理领域的热点，直接考验着政府在基层管理中的能力和绩效。在政府对于市场的管理实践当中，基层政府公务人员完全符合利普斯基的“街头官僚”身份和角色:他们是身处一线直接和公民接触的公务员，也是政府和社会边缘地带的资源掌控者和决策执行者，相当程度的自由裁量权是他们的显著特征。可以说，在基层管理实践中他们是政府最直接的代表，工作棘手、身份特殊、地位重要。在我国现阶段的基层管理实践中，往往存在一线公务员滥用职权、行政效率不高的现象；在行使自由裁量权方面，存在着对法律法规做扩大或缩小的解释、不履行或拖延履行行政机关的法定职责等问题。

基于这一反思，本文试图通过实证分析把握“天价”消费事件的整体分布特征，并在此基础上运用街头官僚理论对基层政府应对相关事件的过程及效果进行分析与探讨。对此，本文检索并整理了2015年1月至2016年3月我国“天价”消费事件的新闻信息，建立案例库并展开实证研究和跟踪分析，对事件的特征、表现及事件中当事人的行为偏好、政府部门的应对措施等进行梳理，以期在全面了解“天价”消费事件分布特征的基础上，运用街头官僚理论对基层政府在应对相关事件中的角色及其表现进行系统评估和分析，提出解决基层政府以及一线公务员在“天价”消费事件应对过程中规范制定决策、执行政策的对策。

二、“天价”消费事件中的政府应对

本文依托中国传媒舆情数据库，辅以CNKI报刊检索和百度新闻搜索，以“天价”作为关键词，索引有关事件的数据信息。按照前文对于“天价”消费事件的界定，合并同类数据之后，共录得“天价”消费事件44起。通过整理这44起“天价”消费事件的舆情数据，本研究对事件中涉及事件描述、当事人言行、政府治理行为等有关信息进行了统计分析，并利用SCWS分词引擎对描述性文本进行关键词提取，在此基础上运用PICDATA在线工具进行词频统计分析。

1.基层政府介入“天价”事件的概率

本文录得的44起“天价”消费事件，先后有政府部门介入的事件共计29起，占事件总量的65.91%。其中，事件发生现场有消费者联系到政府并得到回应的有15起，这也意味着有29起(占事件总量的65.91%)“天价”事件发生现场消费者未有或未能寻得政府维权的响应，即使在事件业已曝光之后，这29起事件中也只有14起得到了政府的响应。由此可见，基层政府介入“天价”事件的概率和解决效率都比较低。

2.“天价”事件现场的政府应对及其效果

在“天价”消费事件发生现场消费者主动联系政府寻求维权的15个案例中，消费者选择维权的部门涉及工商、物价、食药监、公安、教育、发改委等六类部门。其中，消费者选择物价部门寻求维权的频率最高(6次)，其次是工商部门和公安部门(各4次)、教育部门(2次)、发改委及食药监部门(各1次)，有3个案例的当事人呼叫了两个部门。在现场联系有关政府部门后，得到处理的有9起，占维权案例的60%，承诺处理但未果的有1起，未处理的有5起；需要注意的是，在最终得到政府处理的9起事件中，只有6起事件(占总量的13.64%)是接受响应的政府部门在现场处理和解决的，另外3起事件虽然最终得到处理，但却并非当事政府部门积极应对的结果，而是在事件舆情进一步发酵并引起更高层级政府关注之后，由高层级政府所协调处理的。例如，在上海“天价茶”事件中，消费者报警之后当事公安人员并未能协助其维权，反而劝告甚至威胁消费者为其“天价”消费付款，这种偏袒和敷衍的态度进一步激化了事件，遂引发全国性关注。

在当事人现场寻求政府维权却未能得到处理的5起“天价”消费事件中，相关基层政府部门所给出不予处理的理由主要有两个:一是“商家自主定价，符合市场规律”；二是“商家明码标价，顾客自愿购买而非强买强卖”。

3.“天价”事件事后的政府应对及其效果

“天价”消费事件现场当事人未能呼叫到政府援助的29个事件中，经媒体曝光后14起事件有政府部门介入，涉及物价、公安、民政、发改委、卫计、工商以及消委会(香港)等多个部门，其中物价部门事后介入的频率最高(7起)，其次是公安部门(2起)，其余各部门平均仅介入1起事件，其中有3起事件涉及两个部门，另外1起事件由基层政府组织的联合调查组处理。

在这14起政府事后介入的“天价”消费事件中，提出明确处理意见的有6起；以“市场规则”为由未进行处理的有2起；事后介入但截至本文信息检索之时仍未给出处理意见的有6起。

4.“天价”事件中政府作为的词频分析

词是最小的能够独立运用的语言单位，词语的选用能够反映出使用者的情感偏向，同时也能显现出当事人的价值判断。在“天价”消费事件中，消费者、媒体以及政府自身对于事件定性、政府作用、处理结果评价等所进行言语描绘，能够直观体现出对于政府作为及其满意度的判断。在本文所分析的44起事件中，既有“诈骗、刑事拘留”等警方严厉处置的表达，也有“县长震怒”“重罚”这种基层政府对“天价”消费事件高度重视的描绘；还有大量基层政府部门对于事件“明码标价”“并无违规”的背书，以及对于消费者“合理消费”的规劝。以下事件实录的文字，分别来自消费者转述、媒体描述以及当事公务人员亲口陈述，直观体现出基层政府应对相关事件的行为偏向。

在山东青岛“天价虾”事件中，媒体描述了当事人先后向当地派出所和物价局寻求帮助，但依然未能得到有效解决的情景:

接到报警后，辖区派出所民警来到店里，告诉肖先生和朱先生，这事情他们管不了，因为属于价格纠纷，不是他们的执法范围，建议找物价局。肖先生于是拨打物价局电话，物价局值班人员说太晚了，而且是放假期间，让他们还是找警察协调解决……折腾到5日凌晨，第二次报警后……当着警察面，肖先生称，“我屈辱地掏出800元给了店老板，只想尽快脱身。南京朱先生支付了2000元。”①参见李逢春:《广元游客青岛遭遇“天价虾”》，《华西都市报》2015年10月7日，A02版。

在安徽铜陵“天价火锅”事件中，消费者报案后到场公安人员被录像的表态:

“我们这是小地方，你们可能不知道，饭店里都是没有菜单和明码标价的，如果你觉得饭店做法不对，你可以打‘12315’，叫‘12315’过来！”②参见张金:《安徽枞阳又见天价菜》，http://365jia.cn/news/2016-02-26/92FD008FCEF564C4.html？b9。

在典型案例分析的基础上，本文梳理了我国“天价”消费事件中涉及政府作为的整体语用偏好，即将44起事件中的消费者描述与评论、政府部门及其公务人员言论、媒体报道及评论等语言信息进行了剥离与整理，然后运用SCWS分词引擎对其进行关键词提取，利用谷尼舆情开发的PICDATA进行词频统计及可视化分析，结果显示:在词频最高的20个词中，“物价局”(9次)、“警察”(5次)、“民警”(4次)和“工商所”(3次)等作为呼吁维权对象出现的频率最高；形容基层政府事后处置动作的词数量最多(6个)，包括“标价”(8次)、“退款”(4次)、“罚款”(4次)、“责令”(4次)、“整改”(3次)、“违规”(3 次)；此外“明码”(8次)、“明码标价”(7次)等作为对商家应履行义务的表述也频繁出现。

通过上述核心词汇的组合，可以整理出“天价”事件中基层政府应对的一般模式:消费者遭遇天价事件后向“物价局”“警察”或“工商所”求助，相关部门对于定性为商家未履行“明码标价”义务、“涉嫌”“违规”的事件会“责令”商家“退款”，并做出“整改”“罚款”等附带处罚。

三、基层政府应对“天价”消费事件的困境分析

从前文统计分析可见，在“天价”消费事件发生现场及发生之后，社会公众往往聚焦于基层政府部门，向物价部门、工商所、派出所等单位诉求个人权益的保护和社会秩序的维护。但在具体的事件中，社会公众对于基层政府应对能力的期盼及其实践效果却存在着较大的张力，在本文44个“天价”消费事件案例中，通过基层政府部门维权而得到有效处理的(包括现场及事后)仅有15起。这种“能效差异”状态的长期存在，将使社会公众对基层政府应对类似事件的期待失去信心，转而向媒体寻求帮助，试图通过舆论压力迫使商家改正或引起更高层级政府的关注。基层政府是我国行政系统的神经末梢，也是各种社会问题的最直接感受者和回应者，如果其长期在“天价”消费事件应对过程中表现出回应滞后、管理缺位、执法方式落后等“能效差异”状态，不仅现有的矛盾将进一步激化，而且会导致基层政府社会治理合法性的流失，从而威胁到整个国家治理的根基。因此，在承认基层政府应对“天价”消费事件存在执法困境的基础上，梳理其形成原因并有针对性地展开对策探讨，对于事件的有效化解及政府治理的整体创新均具有重要意义。对此，利普斯基所提出的“街头官僚”理论为我们分析这一问题提供了参考框架。

街头官僚在执法过程中所面临的由治理目标、资源以及与顾客关系三个方面所组成的工作环境是导致这一困境的根源。本文对44起“天价”消费事件的实证分析所呈现的基层政府在现场及事后应对有关事件所表现出的“效能差异”状态，正是街头官僚“绩效困境”的具体体现。

1.“天价”消费事件定性模糊

利普斯基曾指出，街头官僚的工作目标存在着三大冲突:以顾客为中心的目标与社会运作目标之间的冲突；以顾客为中心的目标与组织目标之间的冲突；街头官僚本身的目标与公众对街头官僚的社会期待之间的冲突[3]17。在“天价”消费事件中，事件的定性决定着基层政府应对策略的基调，即政府在事件处理过程中的工作目标。但遗憾的是，到目前为止如何定性此类事件依旧未有定论。有观点认为“天价”本身并没有错，就如同社会上曾出现的55万元一颗的荔枝、35万元一百克的茶叶、2200元六百克的榨菜等一样，只要明码标价、没有强买强卖就不存在违法违规的问题。正如罗森布罗姆所描绘的那样，在事件定性模糊不清的情况下，“基层行政人员……可能忙于‘表面事务’，努力做那些容易处理和让他们的绩效看上去更好的工作”[4]。

2.“天价”消费事件执法权分散

作为基层政府的街头官僚组织与更高层级的政府相比，在人力、物力、财力等客观资源上均处于相对劣势；而“上面千条线、下面一根针”的工作状态又决定了其处理数量繁多、表现各异的一线公共治理事务的职能定位，这使其从事单一工作的精力、专注度等主观资源受到限制，这些主客观条件的制约落实在“天价”消费事件中，则集中表现为基层政府应对相关事件的执法权分散。

3.“天价”消费事件中单边权力的效用困境

公共治理权力的垄断性形式以及强制权力的配置，使得作为街头官僚的基层政府与作为“顾客”的社会公众之间的关系呈现出“单边权力”的特征，即基层政府通过利益分配与制裁、顾客与基层政府组织之间互动关系的建构、对顾客角色扮演的教导、对顾客心理层面的奖惩等方式，社会性地建构了顾客的概念，从而在公共服务供给过程中有效地控制顾客[3]31。在此过程中，由于基层政府的扮演者具有社会治理的绝对权威，他可以运用自由裁量权的配置对社会事务进行处置。但在这一过程中，基层政府扮演者可能会“轻视或忽略对基层社会信息的采集、吸纳，形塑出其治理能力的封闭性、排他性特征”[5]。

四、街头官僚视域下“天价”消费事件的政府对策研究

“天价”消费事件频繁曝光直观地体现出基层政府在复杂社会治理环境下的行政执法困境，由此引发的对基层价格执法及市场监督执法的负面评价对相关区域及部门的社会压力巨大。此类事件是基层政府治理困境在特定时期的集中反映，深刻显现出重视、反思及创新我国基层政府治理模式及方法的迫切性和必要性。

1.重构基层政府的治理目标

鉴于利普斯基的冲突理论，并结合我国社会主义市场经济的管理实践，本文认为，自由市场并不是自由放任，自由定价也非漫天要价，基层政府的治理目标不应是对组织绩效的单纯追求，而应该是实现公民对于商品价格和价值回归统一的诉求。政府价格管理部门不能将定价一放了之，对于其间涉及的商品质量、政府渎职滥权、消费者财产乃至人身安全等方面的问题更是要一查到底。此外，“天价”消费事件定性的基础不仅仅在于“价”，还体现在索价的过程中是否涉及欺诈与强制。因此，社会舆论及公众对于基层政府处置“天价”消费事件的期待焦点在于“明是非”，从而确定一套可预测并值得期待的处置类似事件的办法。虽然《价格法》《消费者权益保护法》等确定了一般消费的“自主定价”原则，但同时也明确规定政府可以“对价格活动实施管理、监督和必要的调控”。基层政府的治理目标不能再出于维护社会稳定、地方形象等更为迫切的需要，而把迅速平息纠纷、恢复秩序为目标的“守秩序”作为多数基层政府处理此类事件的主基调。基层政府应该在重构自身治理目标的基础之上，对如何“自主”“必要”地行使自由裁量权设计出一套行之有效的绩效评价体系，作为一线公务员的行为准则和考核标准。

2.集中一线公务员的执法资源

对于“天价”消费事件，根据《价格法》和《消费者权益保护法》的相关规定，价格问题由物价部门负责，市场管理问题由工商部门负责，这在处理机制上是很明确的；同时依照《价格法》规定，经营者定价应当遵循公平、合法和诚实信用的原则，不得违反法律、法规的规定牟取暴利。但在现实中“天价事件”的处置往往不那么简单，在依据“条条”进行的公共部门职能划分的治理格局下，价格及市场问题的解决往往并非在上述两个部门能力所及的范畴之列。例如，发生在旅游景点的“天价”消费事件，就需要基层旅游管理部门跟进；如果涉及食品和药品质量问题，则需要食药监部门的介入；如果“天价”标的物涉及学校、医院、公园等公共资源，则需要管理相关资源的教育局、卫生局、市政管理等部门协调处理。一线公务员执法权分散使得“天价”事件的处理需要耗费大量的行政资源用于不同执法部门之间的沟通与协调，从而摊薄了能够真正投入到事件本身的资源水平。这就需要进一步深化我国价格执法改革，统一我国现行的价格行政执法机构在中央与地方、地方与地方之间的设置，从而更好地行使政府的价格监督职能[6]。另外，集中一线公务员的执法资源，还要加强各个基层政府职能部门直接的联动和协调机制，有效防止一个理性的、从自我利益出发的街头官僚以非常巧妙的方式逃避“一线”，放弃自己的职责[7]，从而避免“一线弃权”现象。

3.拓展当事顾客的参与路径

在“天价”消费事件中，虽然涉事顾客所寻求维权的基层政府部门各异，处理结果也各不相同，但几乎所有事件的政府应对过程都未将社会公众参与吸纳进来。即少数事件(占本研究案例数的20.45%)在顾客呼吁下得到了政府的介入，而相对多数的事件(占本研究案例数的68.18%)是政府在社会舆论的压力下被动介入的，这种介入并非权利保障，而是一种应急的临时措施，政府介入之后的处理结果，以及下一次类似事件政府是否能够再次积极介入依然是个无解的问题。而从实践经验来看，事件的处理效果存在较大差异。就前者而言，即使基层政府部门出于各种原因最终介入了“天价”事件，但最终的事件处理率依然有限(事件介入率仅为68.18%，事件处理率仅为38.64%)；就后者而言，类似事件的不断曝光，甚至一地前后多次曝出“天价”消费事件就足以证明现有的处置结果无法对后来的事件形成足够的威慑，看似强大的基层政府针对“天价”消费事件的运动式执法及严惩遭遇到“一事一议”的效用尴尬，对于同类事件的解决缺乏有效的长期规范。因此，如果将“天价”事件的处理看成是一个决策过程的话，那很显然包括当事顾客在内的社会公众应该被吸纳在决策主体的范畴之内。为此，政府和社会应该共同努力，进一步探索整合和解、调解、仲裁、行政裁决等多种非诉讼化资源，形成高效、便民、经济、互惠的多元化解机制，满足顾客对多元化解纠纷的需求，形成功能互补、协同共治、程序衔接的消费纠纷解决的多元化路径体系，从而消除基层政府在相关事件解决过程中的不确定性，更好地维护社会和谐稳定。

[1] 詹姆斯⋅Q.威尔逊:《官僚机构:政府机构的作为及其原因》，孙艳等译，北京:生活⋅读书⋅新知三联书店2006年版，第46页。

[2] 叶娟丽、马骏:《公共行政中的街头官僚理论》，《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2003年第5期。

[3] Lipsky，Street-level Bureaucracy，New York:Russell Sage Foundation，1980.

[4] 戴维⋅H.罗森布鲁姆:《公共行政学:管理、政治和法律的途径》，北京:中国人民大学出版社2002年版，第386页。

[5] 周根才:《走向软治理:基层政府治理能力建构的路向》，《青海社会科学》2014年第5期。

[6] 丙桂杰:《价格行政执法中存在问题及对策》，《价格理论与实践》2003年第6期。

[7] 韩志明:《街头官僚的行动逻辑与责任控制》，《公共管理学报》2008第1期。