当代中国选举制度的历史演进与建设成就

周 昕 兰

(湖南大学 法学院，长沙410082)

当代的中国选举制度可以从狭义和广义两个视角来理解。广义上的选举制度指《中华人民共和国宪法》《选举法》以及各级各类《组织法》所规范的选举制度的总称；①由于中国实行“一国两制”的基本国策，港澳台地区的政治体制与大陆有着显著差异，这也使得其选举制度在基本原则、社会功能、实施路径等方面与大陆有着明显区别，表现出高度自治的特征。因此，当代中国的选举制度还可以从更为宏观的视角来理解，即包括大陆和港澳台地区实施的全部选举制度。而狭义上的选举制度仅指《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》所规范的人民代表大会代表的选举制度。由于人民代表大会制度与民主选举、国家政权建设紧密相连，在国家政治生活中处于基础性地位，因此，本文所考察的即是狭义上的当代中国选举制度——全国人大代表和各级人大代表的选举制度。人大代表选举制度萌芽于新民主主义革命时期，确立于中华人民共和国成立初期，成熟于改革开放时期，经过多次的修改、补充，其制度体系日臻完善，显示出伟大的建设成就。因此，全面回顾中国选举制度的演进历程，系统总结其发展经验、建设成就，对进一步完善和发展中国特色社会主义选举制度具有重要意义。

一、当代中国选举制度的历史渊源

当代中国选举制度虽然仅有60余年的实践历程，但其发展有着深厚的历史渊源。其理论渊源于马克思主义的人民代表机关学说，制度渊源于苏联的苏维埃制度、甚至可追溯至巴黎公社[1]，实践渊源于新民主主义革命时期各根据地、解放区的民主政权建设实践及其创造的多种民主选举形式，其发展过程可分为四个阶段。

1.第一次国内革命战争时期(1921—1927年)的农民协会代表选举制度

中国共产党成立以后，非常重视领导农民运动，积极引导农民建立自己的组织——农民协会(简称农会)，并提出了“一切权力归农会”的带有建立革命政权性质的口号，农会成为农村唯一的权力机关。在第一次国共合作实现以后，农民运动得到了更深入的发展，不仅南方各省成立了村、乡、县、省各级农民协会，而且全国农民协会也宣告成立[2]。各级农民协会都是通过民主选举产生，选举分为直接选举和间接选举。具体做法是:村级农民协会的领导成员直接选举产生，乡或区、县、省、全国农民协会的领导成员间接选举产生；县级以上农民代表大会的代表间接选举产生。由于时代环境的限制，当时选举办法还相对简单、选举程序也不够规范，很多措施都带有临时性特征。但是，这些极为宝贵的经验不仅推动了中国革命形势的深入发展，而且开启了中国选举制度建设的初步尝试。这一时期的农民协会的选举实践构成了当代中国选举制度的萌发阶段。

2.第二次国内革命战争时期(1927—1937年)的工农兵代表选举制度

第一次国共合作失败后，中国共产党重新探索中国革命道路，将开展土地革命、创建革命根据地作为工作重心。1927年11月，中共中央临时政治局扩大会议决定各革命根据地的政权形式采取工农兵苏维埃会议制度，并在此基础上进行民主选举。由于当时处于极为艰苦的斗争环境，选举工作准备仓促，实际参选率也比较低，但它从实践上确立了工农兵代表选举制度。1931年11月中华苏维埃共和国临时中央政府在江西中央苏区成立，并颁布一系列重要的文献法规，形成了适合各根据地情况、比较完整的选举法规。其中，《中华苏维埃共和国宪法大纲》规定根据地政权的性质是工农民主专政，这为根据地选举制度创设提供了法制基础。同期颁布的《中华苏维埃共和国选举细则》和《中华苏维埃选举委员会的工作细则》，明确了选举的具体程序和负责选举的专门机构——选举委员会。1933年8月又颁布《苏维埃暂行选举法》及相关补充规定，规定苏区年满16周岁的劳动人民均有选举权和被选举权，全面系统地规定了各级国家权力机关——各级苏维埃代表大会的民主选举程序和方法[3]。总之，这一系列法规文件的颁布使工农兵代表选举制度从实践探索走向了初步的制度建设，其形式和内容日益充实完备，是中国共产党深入探索中国民主政权建设的重大成果，为当代中国选举制度建设提供了制度雏形和宝贵经验。

3.抗日战争时期(1937—1945年)的参议会代表选举制度

抗日战争时期，中国共产党为争取抗日战争的伟大胜利，在各个抗日根据地建立了抗日民主政府，并最大限度地团结一切抗日力量，建立最广泛的抗日民族统一战线。依据根据地的现实情况、主要任务和中共中央的具体要求，各根据地积极推行参议员选举制度。陕甘宁边区先后颁布了《陕甘宁边区各级参议会选举条例》《陕甘宁边区各级参议会选举条例的解释及其实施》《陕甘宁边区抗日时期施政纲领》《陕甘宁边区各级参议会组织条例》《陕甘宁边区组织条例》等法规性文件，初步建立了陕甘宁边区的基本政治制度——参议会制度。参议会制度规定:居住在本边区内的年满18岁的国民平等地享有选举权和被选举权，参议员均由合法选民直接选举产生，选举方式实行差额选举和无记名投票方式，著名民主人士可以直接聘请充任参议员。同期，晋察冀边区行政委员会先后发布《各级选举的动员与组织工作》《晋察冀边区暂行选举条例》等指示和法规，对选举资格、选举程序、选区划分做了详细规定，选举产生了区、县、边区三级民意机关和政府行政机关，基本完成了全面改造旧政权的任务。参议会选举制度是中国共产党在极为艰苦且特殊时期的又一次重大探索成果，不仅加强了根据地民主政权建设，为抗日战争胜利积蓄了力量，而且推动了民主革命时期选举制度的深入探索，为当代中国选举制度建设提供了更完善的制度典范。

4.解放战争时期(1945—1949年)的各界人民代表会议代表选举制度

抗日战争胜利后，中国共产党积极响应根据地各界人民的民主要求，根据国内时局的发展以及国内阶级结构的变化，决定建立各界人民代表会议制度来取代原有的参议会制度，并作为这一时期地方各级人民政权的组织形式。1946年4月陕甘宁边区参议会通过了《陕甘宁边区宪法原则》，明确规定陕甘宁边区的三级政权一律实行人民代表会议制度，边区、县、乡三级政权均以人民代表会议作为人民管理政权的机关；人民代表会议由各解放区人民通过普遍选举、直接选举、平等选举和无记名投票等方式选举产生[3]。与此同时，其他解放区的参议会和政府也都先后制定颁布一系列法规条例，建立了人民代表会议制度。由于革命形势的快速发展，新解放区面积急速扩大，这使得普遍、直接、平等和无记名投票等原则在新解放区并没有得到完全的贯彻实施，部分地区尤其是新解放区更多采取了选举、推举或选派、邀请和充任等四种方式组建各界人民代表会议。各界人民代表选举制度是中国共产党争取和团结全国各界人士反对国民政府独裁统治、实现国家民主改造而进行的制度建设，在一定程度上推动了当时解放区的民主建设，初步奠定了人大代表选举制度的基本形式。

二、当代中国选举制度的确立与实践

中华人民共和国成立后，分别于1953年和1979年颁布两部选举法，其中1979年《选举法》经历了六次修改，使当代中国选举制度更具有科学性、时代性、适用性以及可操作性，充分保障了人民行使当家作主的权利，推动了中国民主制度建设。

1.中华人民共和国成立初期(1949—1953年)的新政协代表选举制度

随着解放战争胜利形势日益明朗，第一届中国人民政治协商会议于1949年9月在北京召开，由于一些地方战事还未结束，土地改革正在进行，尚不具备普选的条件，协商会议的代表通过推荐、协商、邀请等方式产生。会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，决定建立中华人民共和国，实行人民代表大会制度和普选制度，但由于当时现实条件的限制，决定暂且由中国人民政治协商会议全体会议代行全国人民代表大会的职权，中央人民政府暂时行使国家最高权力，允许条件成熟的地方由各界人民代表会议代行地方人大的职权[4]。随后，中央人民政府先后颁布了一系列法规、组织通则等，对各届人民代表会议的选举程序、方法、时间等做了明确规定，尤其强调要通过选举、选派、邀请等方式产生代表。截至1952年9月，全国30个省、2个省级行署区、160个市、2174个县和约28万多个乡都召开了各界人民代表会议，代表总数达1363万多人[5]。这一时期，中国人民政治协商会议和地方各界人民代表会议两种选举制度并存而且暂行中央和地方各级人民代表大会的职权，表明新的政治架构具有明显的过渡性质，但它延续了第一次国内革命战争时期以来实施的民主选举原则，并且逐步根据我国各地方的情况进行相应的调整，以确保选举制度可以契合现实需求，产生务实效果。因此，中国人民政治协商会议和地方各界人民代表会议并存实质上是新旧政权交替时期的一种临时性措施，其趋势是向人大代表大会制度过渡。

2.1953年《选举法》颁布:人大代表选举制度初步确立

中国人民政治协商会议和各界人民代表会议为人民代表大会制度的创立、实施提供了政治共识、制度基础以及前期准备工作，其选举实践也为人大代表选举制度设计积累了宝贵经验。在此背景下，召开全国人民代表大会的条件已经成熟，为此，中央人民政府委员会于1953年1月14日通过《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》，决定于1953年召开由普选产生的乡、县、省(市)各级人民代表大会，取代各级各界人民代表会议，然后在此基础上召开全国人民代表大会，成立宪法起草委员会，制定宪法。1953年3月1日《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》(1953年)公布施行，接着各地进行了选民登记工作，登记选民总数为3.23亿，占进行选举地区18周岁以上人口数的97.18%。参加基层选举的单位总计21.5万个，参加基层选举地区的人口总计5.7亿[6]，在此基础上，中国进行了历史上最大的一次政治选举。1953年《选举法》奠定了我国选举制度的基本原则和主要内容，为全国人民代表大会的成立、产生各级国家机关奠定了法律基础和组织基础，不仅正式确立了中国人大代表选举制度，而且实现了真正意义上的民主选举，开启了我国人民民主选举制度的新时期。

3.1979年《选举法》颁布:人大代表选举制度深入发展

1978年12月，党的十一届三中全会做出了把党和国家的工作重点转移到社会主义现代化建设上来和实行改革开放的战略决策，这是当代中国最重要的历史转折。以此为标志，我国的选举制度与选举政治也在逐渐发生变化。1979年7月五届全国人大第二次会议通过了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》(1979年)，1979年《选举法》对1953年《选举法》进行了一些重要修改，进一步扩大了选举制度中的选举主体，除依法被剥夺政治权利者外，基本实现普选；直接选举由乡级扩大到县级；把等额选举改为差额选举；表决方式全部实行无记名投票；按居住状况、生产单位、事业单位、工作单位划分选区；代表候选人提名方式除政党团体提名外，增加选民或代表联合提名，并允许用各种合法形式宣传代表候选人；对如何监督、罢免和补选人大代表增设专章予以规定等。这部选举法坚持了1953年《选举法》的基本原则、基本精神、民主内容和仍然适用的民主形式；同时进一步扩大了人民民主，健全了社会主义民主法制，奠定了当代中国选举制度的模板和雏形，标志着我国以人民代表大会制度为基础的选举制度全面确立。

4.1979年《选举法》的六次修改:人大代表选举制度日益完善

1979年《选举法》颁布以后，全国人大又于1982年、1986年、1995年、2004年、2010年、2015年进行了六次修正，其主要内容表现在七个方面:第一，进一步规范代表名额的分配，实行城乡按相同人口比例选举人大代表，实现“同票同权”。同时，对少数民族、妇女、归侨的代表名额做出具体规定，使人大代表更具有广泛性。第二，扩大对代表候选人的提名权，改进介绍方式，完善预选程序。第三，完善投票选举程序，简化了选民登记手续，确定了选区划分标准，加强对流动票箱的管理，完善计票方式。第四，完善代表罢免、辞职等程序，适当提高罢免县乡两级人大代表的联名人数等。第五，进一步完善和补充选举机构，强化对县乡直接选举的领导和指导工作，对选举委员会的产生和职责分别做出规定等[7]。第六，加大对破坏选举的制裁力度，明确界定贿选、明确调查处理破坏选举行为的机关及其责任等。第七，加强对代表的资格审查，规定了人大代表不得直接或者间接接受境外的、与选举有关的任何形式的资助。《选举法》的六次修改，是从微观与细节方面对选举制度进行的修改，是对人大代表选举制度在运行过程中出现问题的及时纠正和经验总结，使之不断适应中国发展的时代特征、现实需求和地区差异，最大限度发扬社会主义民主，保障人民当家作主的权利。它也表明在中国共产党的领导下，中国的民主建设不断向前推进，中国选举制度日益成熟完善，形成了适合中国情况、具有中国特色的社会主义选举制度。

三、当代中国选举制度建设的主要成就

实现普遍选举、平等选举、直接选举和自由选举是现代选举制度发展的基本趋势，也是世界各国民主政治建设的共同价值追求。虽然很多国家声称实现了上述民主原则，但由于各国经济水平不同、发展方式迥异，不同的国家只是在不同的程度上实现了这些原则。人民代表大会制度作为中国的根本政治制度，走过了90余年的探索过程和60余年的实践历程，经历了从无到有、从探索到完善的演进历史，逐步发展成为体系完备的新型代议制度，表现出鲜明的人民性、民主性、合法性和开放性等特征，从根本上塑造了中国的政治发展模式和人民的政治生活方式，体现了不断进步的发展趋势，展现了丰硕的建设成就。

1.普遍选举真正贯彻实施

普遍选举作为选举的高级发展阶段，是实现和保障人民民主权利的最有效形式，代表着民主政治的发达程度、社会文明的发展水平。因此，中国共产党自建立之初就把发展社会主义民主、实现普遍选举作为一贯的努力目标和重要的制度安排。1933年颁布的《苏维埃暂行选举法》就规定:苏区年满16周岁的劳动人民均有选举权和被选举权；抗日战争时期的参议会制度规定:居住在本边区内的年满18岁的国民平等地享有选举权和被选举权；1953年《选举法》第4条规定:年满18周岁之中国公民，均享有选举权和被选举权。上述规定不仅鲜明地体现了普遍选举的原则，而且表现出中国共产党对普遍选举原则的一贯坚持。普遍选举原则的确立，极大地增加了我国的选举主体和选民数量，随后中国进行了历史上第一次最大规模、也是当时世界最大规模的民主普选。由于当时国家处于特殊的发展时期，一些特殊的群体并没有赋予普选的权利。例如，依法尚未改变成分的地主分子、依法被剥夺政治权利的反革命分子、其他依法被剥夺政治权利者以及精神病患者无选举权和被选举权。这种规定是与当时的政治形势相适应的，但也在很大程度上限制了选举主体的范围。改革开放以后，随着社会主要矛盾的转变、国内阶级关系的变化，重新对选举主体进行了界定。1982年对选举主体进行了重新表述:除依照法律被剥夺政治权利的人外，凡年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权与被选举权。因此，1979年以后《选举法》进一步扩展了选举主体，扩大了普遍选举的范围，至此，我国享有选举权的公民达到了适龄人口的97%以上，普遍选举原则不仅得到实现，而且得到制度保障。

2.直接选举范围不断扩展

直接选举是人民行使选举权利的最直接形式，也是保障民主权利的最基本方式。中国共产党自建立之初就把实现直接选举作为一项基本的政治建设加以推进。从1949年前的农会、陕甘宁边区参议会、工农兵代表制度到1949年前后的各界人民代表会议制度均做出了直接选举的规定；然而这一时期的选举制度还处于探索阶段，践行直接选举原则还远超越于时代诉求，且实现的条件也不够成熟，因而很多时候代表是由推举或选派、邀请和充任等方式产生的，但它从理念上确立了直接选举原则，提升了民众的民主意识和政治素养。1953年《选举法》颁布后，直接选举原则以法律的形式正式确立，充分表现出中国选举制度发展的实践连续性。当然，由于这一时期的社会主义建设还处于探索中，很多地方的战事仍在进行，且新解放区与老解放区的情况存在巨大差异，因而直接选举制度也无法得到充分的贯彻，更多地是采取了直接选举和间接选举并用的原则，但它以法律的方式确立和实践了直接选举的原则，体现和坚持了社会主义民主的本质要求。改革开放以后，中国进行直接选举的条件更加成熟，1979年《选举法》颁布之后，直接选举的层级从乡镇一级提升到县一级，并规定一律实行差额选举，2004年修改的《选举法》根据社会发展需求恢复了直接选举中的预选规定。这些措施不仅有效扩大了直接选举的范围，而且进一步规范了选举程序，使人民的民主权利得到更充分的行使、更有效的保障，鲜明地体现出中国选举制度发展的进步性。

3.平等选举日益实质化

平等选举是基于权利平等而规定的选举原则，是对“法律面前人人平等”原则的具体贯彻。经过90余年的探索和60余年的实践，中国选举制度在平等选举方面取得了巨大成就。在参选权方面，新民主主义革命时期的选举都明确规定了选举主体，最大限度地实现了最广泛的平等选举。例如，工农兵代表选举制度规定，只有劳动人民才享有选举权和被选举权；参议会选举制度规定，满18岁的赞成抗日和民主的中国人，均享有选举权和被选举权；1953年《选举法》和1979年《选举法》规定，年满18周岁之中华人民共和国公民均享有选举权和被选举权，这就使得绝大多数的人民拥有了选举权与被选举权，平等选举得到有效贯彻。在投票权方面，中华人民共和国成立以后，我国选举制度已经完全实现了一人一票原则。例如，1953年《选举法》和1979年《选举法》均规定每一选民只有一个投票权，从法律上明确了选票效力的平等性。在代表名额分配方面，1986年修改的《选举法》不再详细规定代表名额，仅具体规定“全国人民代表大会代表的名额不超过3500人。名额的分配由全国人民代表大会常务委员会根据情况决定”(第13条)。同时，选举法也对妇女、少数民族、解放军和华侨等特殊群体的选举权予以专门规定，如“人口特少的少数民族，至少也应有代表1人”(第15条)，从制度上保证了每一群体拥有合理的人大代表名额，维护了各群体的选举权利平等。在选票价值方面，1953年《选举法》确定了农村与城镇每个人大代表所代表的人口比例为8∶1，1982年修改选举法时，将这一比例缩小为4∶1，2010年的《选举法》修正案明确规定城乡按相同人口比例选举人大代表，十二届全国人大代表是首次实行城乡按相同人口比例选举产生的，真正实现了农民与市民权利的平等。上述发展趋势表明，平等选举原则由理念平等向实质平等的转变基本完成，从注重“实质平等”转向“实质平等与形式平等”并重，实现了人人平等、地区平等、民族平等，充分体现了社会主义民主的基本内涵[8]。

4.社会主义民主质量全面提升

社会主义民主政治是中国特色社会主义政治文明的集中体现，实现民主、践行民主是中国共产党始终不渝的奋斗目标，经过不懈的探索和实践，中国的选举制度日益完善，民主政治不断推进，民主质量逐步提升。自第一次国内革命战争时期起，中国共产党就把选举作为实现民主的基本方式，在不同时期初步实践了普遍选举、自由选举、直接选举、竞争选举、秘密选举等民主原则，并取得了诸多重大成就。但是，由于中国特色社会主义建设是一个漫长的探索过程，其选举制度建构也是一个逐步完善的发展过程，因此，在很长一段时期内，这些民主原则由于客观条件的限制只是停留在理念上、形式上或部分地实施，存在选举主体相对有限、选举程序不够规范、表决通常以举手的方式进行等问题，这在很大程度上影响了民主实现的质量。1953年《选举法》的颁布使中国的民主建设提上新日程，它以法律的形式保障了人民的选举权利，它以制度化的形式实践了人民选举，举行了当时世界上最大规模的选举活动，真正贯彻了普遍选举、自由选举原则。在选举过程中，充分实行了差额选举、无记名投票，真正贯彻了竞争性选举、秘密选举的原则，以此为基础产生的人民代表大会制度日益展现出独特的魅力，从而使中国的民主质量得到飞跃式提升。改革开放后，中国的选举法经过六次修改，进一步扩展了直接选举的范围，简化选民登记手续，确定选区划分标准；实行城乡同比例选举，调整少数民族代表名额分配等。尤其值得一提的是，人大代表选举一律采用无记名投票和差额选举，从而促进了竞争性选举的生成。尽管差额选举的原则还没有实现全面的竞争，但是毕竟在中国的政治生活中注入了某种竞争性的因素，从而为某些试图通过某种公开或隐蔽的竞争方式当选人大代表的参选人提供了某种制度性的机会，从而提升了选举质量[9]。这些措施使中国的选举制度日益健全，使基本的民主原则得到了充分贯彻和有效实现，从而使制度中的民主质量全面提升，人民当家作主的制度体系更加健全。

当代中国选举制度历经选举法两次颁布、60余年实践探索，不断成熟完善，尤其是改革开放以来为适应中国经济社会快速发展的需求，中国选举法又进行了六次修改，逐渐形成了具有中国特色的社会主义选举制度，不仅集中反映了中国特色社会主义建设的伟大成就，而且推动了中国民主政治建设不断走向制度化、法制化，日益展现出独特的制度魅力。随着中国特色社会主义建设进入新时代，中国的选举制度必将在新时代发展中、全面深化改革推进中不断发展、不断完善，从而充分显示出中国特色社会主义制度的优越性。

[1] 李景治:《积极推进人民代表大会制度理论和实践创新》，《学习与探索》2014年第3期。

[2] 刘晓丁:《选举制度在我国的历史演进》，《山东省农业管理干部学院学报》2007年第3期。

[3] 王利锋:《当代中国选举制度的发展历程》，《人民政坛》2003年第3期。

[4] 孙彬:《中国人大代表选举制度历史回顾》，《中共党史研究》2001年第2期。

[5] 谢觉哉:《人民民主政权建设和民政工作的成就》，《中国共产党社会主义时期文献资料选编》(一)(1949-1954年)，北京:中共中央党校党史教研二室1987年编，第116-118页。

[6] 冯梦成:《新中国选举制度60年发展回顾与反思》，《人大研究》2009年第8期。

[7] 《选举法几次修改的主要内容是什么？》，http://www.npc.gov.cn/npc/sjb/2011-03/04/content_1631348.htm。

[8] 胡盛仪:《中国选举制度60年的回顾与展望》，《湖北社会科学》2014年第5期。

[9] 何俊志:《中国选举制度改革的第三种思路》，《岭南学刊》2016年第6期。