中国加快农业转移人口市民化的实践、难题与对策

王 跃

(中国人民大学 经济学院，北京100872)

党的十九大报告提出，“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化”。这在国家战略层面再次把农业转移人口市民化列为贯彻新发展理念、推进新型城镇化、促进区域协调发展的重大目标任务，“加快”二字凸显了这项工作的紧迫性，也提出了新的更高要求。近年来，我国农业转移人口市民化取得了积极进展，同时还面临不少难题和制约，应统一认识、综合施策，不断完善相关制度机制和政策体系，使农业转移人口市民化得以更快推进。

一、农业转移人口市民化的理论基础和国际经验

按照官方定义，农业转移人口市民化，是指有条件、有意愿的农业转移人口可以取得城镇户籍，在政治权利、劳动就业、社会保障、公共服务等方面逐步享受城镇居民同等待遇，并在思想观念、社会认同、生活方式等方面逐步融入城市的过程[1]。农业转移人口及其市民化，既是人类工业化、城镇化快速发展以来出现的问题，也是一个基本规律。简要回顾一下马克思主义政治经济学和西方经济学中有关农业转移人口市民化的理论阐释，以及一些西方发达国家已经走过的道路，对我国新时代加快农业转移人口市民化具有重要的指导价值和启发意义。

马克思有关农业转移人口市民化问题的思想分散在《资本论》各卷中，其中又主要分布于《资本论》第1卷各篇[2]。基于对19世纪英、法、德等国家工业化进程的考察，马克思认识到，生产力的快速发展必然会导致机器在农业中的广泛使用和农业现代化的出现，这个过程中必然会产生大量的农业剩余劳动力。农民自给自足的自然经济被商品经济所代替，实物地租变成货币地租，对劳动者人身自由的限制被逐渐解除，为劳动力市场形成和流动提供了可能。城市工业快速发展，劳动力需求快速增加，工人工资水平得到一定程度提高，城乡利益差距不断扩大，使更多农业剩余劳动力转向城市寻求更好的生存和发展空间。马克思还认为，农业剩余劳动力转移并不仅仅是简单的空间和产业转移，它也是农村、农民社会关系转型的过程；资本主义条件下的这种人口转移结果必然导致城乡对立、工农对立[3]。基于这种情况，马克思批判吸收了空想社会主义者关于城乡关系和发展的理论成果，提出了城乡融合这一概念。所谓城乡融合，就是“把城市和农村生活方式的优点结合起来，避免两者的片面性和缺点”。马克思在分析资本主义城乡对立根源及其影响的基础上，预测了在生产力高度发达的基础上，城乡关系走向城乡融合，社会将达到整体协调发展的理想状态，城乡融合的过程就是人类走向完全自由和解放的过程。

在西方经济学中，与农业转移人口市民化问题有关的代表性理论有阿瑟·刘易斯的城乡二元结构理论和库兹涅茨的产业结构理论。1954年，著名发展经济学家阿瑟·刘易斯发表了《劳动无限供给条件下的经济发展》一文，提出了二元结构理论模型。刘易斯指出，发展中国家的经济一般是二元的，即同时存在着“资本主义”部门和“维持生计”部门，前者又叫现代部门，后者又叫传统部门，主要指传统农业。农村以农业生产方式为主，城市则以现代化工业生产为主。发展中国家农业人口比重较高，农村存在土地资源稀缺、农业产值边际递减和农业产业资本投入下降等问题。因此，农村剩余劳动力会前往城市寻找出路和社会认同，这对二元经济转换起着十分重要的作用。发展中国家可以利用“人口红利”的优势，推动现代部门发展和经济转型升级，加速工业化、城镇化扩张，直至将沉积在农业部门的剩余劳动力转移干净并出现城乡一体化为止。西蒙·库兹涅茨的产业结构理论是其在1941年发表的《国民收入及其构成》中提出的。库兹涅茨分析了国民收入、产业结构、就业人口分布之间的重要联系，并通过对大量历史经济资料的研究得出结论:随着时间推移和经济增长，农业部门的国民收入和社会就业在整个国民收入和总就业中的比重均不断下降；工业部门国民收入比重大体上升，而社会就业比重大体不变或略有上升；服务部门国民收入比重大体不变或略有上升，而社会就业比重呈上升趋势。不发达国家多为农业国，发达国家多为工业国，发展中国家实现发展的主要途径就是大力发展非农产业。当前，随着问题的拓展和日益复杂化，农业转移人口市民化不再是单一视角下的问题，除经济学外，还涉及政治学、管理学、社会学、人口学等内容，越来越体现为多学科交叉与融合。

从世界上绝大多数发达国家城市化的历史进程来看，农业人口不断向城市转移并最终实现市民化，是一个必不可少的环节和带有普遍性的规律。美国、英国、日本等作为较早完成城市化的国家，在其城市化快速发展时期，同样面临农村人口大量涌入、融入城市存在困难、基本公共服务跟不上等问题，这些国家采取了一系列政策措施促进农业人口转移和城市化进程，取得极大成功。比如，完善社会保障、推进农业转移人口融入城市。一些发达国家在确保人口自由迁徙的前提下，通过立法上的不断完善，逐步建立了覆盖农业转移人口的社会保障体系和救济制度，为进入城市的农业转移人口提供包括教育、医疗、就业、住房、养老等在内的均等公共服务，为其在城市中生存和发展提供基本保障，降低了农业转移人口对土地的依赖。回顾很多发达国家的发展史，农业现代化的提高产生了大量农业剩余劳动力，产业革命带动的工业化将这些农业剩余劳动力不断吸引到城市中去生活就业，大量农业人口向城市转移又有力促进了城市化同步快速发展，形成良性互动。在这其中，有关农业转移人口及其市民化的综合性、系统性、长期性的政策措施，发挥了十分重要的作用。

二、中国近年来推进农业转移人口市民化的主要实践

改革开放近四十年来，中国城镇化低水平起步、快速度推进，取得举世瞩目的成就。2017年，我国常住人口城镇化率达到58.52%，户籍人口城镇化率提高到42.35%。与此同时，我国城镇化质量仍然偏低，突出表现为户籍人口城镇化率不高，大量农业转移人口虽然进入城市生活工作，但难以完全融入城市社会，实际上处于“半市民化”状态。2012—2017年，我国户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距，分别高达17.57、18.03、17.67、16.2、16.15、16.17 个百分点。 预计到 2020年，我国城镇人口将达到8.5亿人，其中农业转移人口近3亿人，加上其他常住人口、户籍不在常住地的人口近4亿人[1]。大量被统计为城镇人口的农民工及其随迁家属，难以在教育、医疗、就业、住房、养老等方面享受与城镇居民均等的基本公共服务，城镇内部出现新的二元矛盾，给经济社会发展带来诸多风险隐患。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视农业转移人口市民化问题。党的十八大报告正式提出“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。”党的十八届三中、四中、五中、六中全会就此提出多项改革举措，中央城镇化工作会议、中央城市工作会议做出了专门部署。《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》把有序推进农业转移人口市民化，确定为今后一段时期我国新型城镇化建设四大战略任务之首。一系列聚焦农业转移人口市民化问题的政策文件陆续出台实施，如进一步推进户籍制度改革的意见(国发〔2014〕25号)、深入推进新型城镇化建设的若干意见(国发〔2016〕8号)、实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知(国发〔2016〕44号)、推动1亿非户籍人口在城市落户方案(国办发〔2016〕72号)、建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见(国土资发〔2016〕123号)等，为推进农业转移人口市民化明确了路线图和工作指引。

随着顶层设计基本完成，户籍、财政、土地等配套支持政策逐步到位，改革成效初步显现。目前，城乡统一户口登记制度已全面建立，中小城镇落户门槛普遍降低或放开，“人地钱”挂钩机制、农村“三权”维护和退出机制初步建立。2012—2017年，全国户籍人口城镇化率提高7.05个百分点，常住人口城镇化率提高5.95个百分点，两者差距总体呈缩小态势；2012—2016四年间，全国农业转移人口进城落户总数高达6 000万，其中2016年共有约1 800万农业转移人口及其他常住人口实现进城落户，呈现一定的加速态势。随着各地政策措施的陆续跟进出台，农业转移人口在教育、医疗、就业、住房、养老等方面的基本公共服务总体上得到不同程度的保障和加强。习近平主席在2017年新年贺词中有相当大篇幅讲到农业转移人口市民化工作取得的成绩，指出“通过改革，农村转移人口市民化更便利了，许多贫困地区孩子们上学条件改善了，老百姓异地办理身份证不用来回奔波了，一些长期无户口的人可以登记户口了……”这无疑是对我国农业转移人口市民工作阶段性成效的充分肯定。

三、当前加快农业转移人口市民化面临的突出难题

推进农业转移人口市民化取得积极成效的同时，也应看到，受思想观念、法规政策、体制机制等多方面影响，加快这项工作还面临不少难题和挑战。

1.部分地方对农业转移人口市民化认识不够到位。有的地方对农业转移人口市民化的理论理解存在空白，对这项工作的重大意义、中央推进的坚定决心认识不够深入，实际工作中存在“等靠要”思想，改革探索精神和干事创业劲头不足，工作主动性、创造性有待加强。有的地方以人为核心的理念没有完全树立起来，仍然把要项目、要资金、要土地指标挂在嘴边，搞经济建设和城市扩张抓得很紧，为城市居民特别是农业转移人口提供高质量公共服务的意识相对偏弱。有的地方高估农业转移人口市民化负担，只考虑当期成本、不考虑长远收益，只看到个体负担、没看到规模效应和边际投入递减，畏难情绪较为严重。一些户籍城镇化率偏低的地区有攀比思想和赶进度的冲动，为了数字的“好看”和指标的达成，采用县改市(区)、乡改镇(街道)、村改居等方式，使大量人口短时间内“被落户”到城镇。

2.配套政策与改革措施尚未实现“同频共振”。一是配套政策实施有不平衡现象。中央有关户籍制度改革和财政、土地等配套政策已经出台，但地方配套政策的制定、细化和实施进度不平衡。有的地方进展较快，及时出台了实施细则，完善了相关政策措施；有的地方跟进不及时，进展相对较慢。二是成本分担机制尚不明晰。《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》对政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制做了原则性规定，但实际推动中各方对此细化不够，探索不足。政企之间成本负担边界不够清晰，有的地方政府职责边界过宽，实际上承担着“无限责任”。不少企业缺乏承担农业转移人口市民化成本的积极性，缴纳职工养老保险、住房公积金等补贴的比例偏低。流入地和流出地之间合理的农业转移人口市民化成本分担机制尚未有效形成，一些基本公共服务可携带性不强，职工养老保险等尚未实现全国统筹，跨省转移接续较为困难。三是“人地挂钩”面临落地难问题。根据城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量相挂钩政策，一些外来人口、常住人口数量很大的东部地区，由于在城镇落户数量上并没有比较优势，用地紧张状况难以缓解；个别城镇户籍人口增加较多的地区，如严格按照文件确定的新增建设用地标准，甚至会出现新增用地指标比国土部门往年下达的用地总指标还要多的情况。当参考常住人口数量确定新增用地规模时，又面临常住人口流动性大、缺乏精确的官方统计数据等难题。另外，很多地方城市建设扩张时已充分考虑当前常住人口和未来人口集聚情况，土地城镇化总体上明显快于人口城镇化，实施“人地挂钩”时如对各地存量用地和节约集约用地情况综合考虑不足，容易造成土地低效浪费，加剧一些地方的“空城”“鬼城”现象。四是农村一些相关改革还在推进过程中。受现行《土地管理法》《农村土地承包法》《担保法》等法律条文限制和诸多因素影响，农村一些相关改革还在推进过程中，如土地承包经营权到期后的政策尚不明确，集体经济组织成员资格认定和收益分配权量化到户等改革尚在探索，农村产权资本化通道尚未完全打通等，削弱了农民带资进城的能力，影响了农民转户积极性。

3.城镇人口统计标准和信息共享体系有待完善。一是城镇人口统计标准不一、底数不清。目前对城镇人口的统计有户籍人口、常住人口、持居住证人口等多个口径，彼此之间差距较大。如2016年底，广西常住人口城镇化率48.08%，户籍人口城镇化率只有30.67%，相差17.41个百分点；湖南常住人口城镇化率52.49%，户籍人口城镇化率只有29.89%，相差22.6个百分点。一方面，农民进城不落户、居住不办证现象比较普遍，城镇化水平有低估现象；另一方面，一些地方农民被整村征地拆迁、集中上楼安置，统计为城镇户籍人口，但村集体组织和农村生活、管理方式基本不变，实际上处于“半城镇化”状态，加上一些地方由于行政区划调整导致的城镇户籍人口大幅增加，导致城镇化水平又有高估现象。二是部门间人口信息资源共享不足。农业转移人口管理涉及公安、统计、教育、卫生、人社、住建等多个部门，一些部门建立起了各自的信息管理系统，但信息资源在部门与部门、行业与行业之间横向交流还不畅通，流动人口规模、农业转移人口数量等重要数据难以实时共享，给研究和制定政策造成不便。三是一些政策口径存在不一致现象。譬如，根据“人地挂钩”政策，城镇建设用地增加规模同农业转移人口落户数量相挂钩，同时，基本公共服务要求覆盖到全部城镇常住人口，一些地方出台的优惠政策又明确以居住证为载体，导致基层干部群众心中有一定困惑。

4.破解难题的有效办法和成熟模式不多。推进农业转移人口市民化过程中，各地遇到的情况不一，新老问题交织出现，对如何破解这些难题，一些地方进行了积极探索，但成功经验总体不多，更缺乏可复制、可推广的成熟模式。反映比较集中的有四方面问题:一是大城市和东部地区综合承载压力过大的问题。超大城市、特大城市和东部一些地区工业化、城镇化发展快，劳动力需求旺盛，公共服务水平高，农业转移人口迁移和落户的意愿较强；但这些地方人口与资源环境矛盾突出，综合承载压力过大，有的还需要控制人口规模、限制落户数量。如浙江省2016年外省籍流动人口占流动人口比例达86%，外省籍流动人口随迁子女在浙江享受义务教育的有110余万，部分地区流动人口子女就学比例已超过户籍人口，教育资源供求矛盾十分明显。二是中小城市和小城镇吸引力不足的问题。广大中小城市和建制镇特别是中西部地区对农业转移人口普遍持开放态度，甚至设置了“零门槛”，但由于基础设施薄弱、产业支撑不足、就业机会偏少，以及教育、医疗、社保等公共服务水平相对较低，吸引农业转移人口迁移和就地就近落户仍然较为困难。三是农民落户城镇积极性不高的问题。很多农业转移人口恋土情结浓厚，担心进城落户后农村权益得不到长远保障、子女得不到继承、各项惠农政策不能再享受，一些城乡接合部地区农民期待土地征用、房屋拆迁带来巨大经济利益，加上对城镇生活费用太高、缺乏稳定工作和住房保障的担忧，以及居住证制度实施后进一步冲淡了城镇户口“含金量”，导致他们落户城镇的积极性普遍不高，甚至部分已经落户城镇的人员要求将户口迁回农村。国家发展改革委会同全国总工会在全国12个省份开展的农民工落户意愿问卷调查结果显示，只有21.6%的农民工愿意将户口转为城镇户口，32.4%表示“看情况再定”，8.7%表示“说不清”，37.3%表示“不愿意落户”。四是部分地方政府积极性不高的问题。近年来受经济下行压力加大影响，一些地方财力紧张、收支矛盾突出，对推进农业转移人口市民化支持力度不大、效果不明显。特别是东部一些地方受财力保障等因素制约，担心外来人口进多了财政负担吃不消、建设用地保障不了，推进相关改革的积极性不高。

四、新时代加快农业转移人口市民化的几点思考和建议

中国特色社会主义已进入新时代，让更多在城镇生活就业的农业转移人口扎根留下，既是社会公平正义的体现，也有利于全面小康社会惠及更多人口，为经济社会持续健康发展注入新的动能。应按照党的十九大报告提出的要求，采取有力措施，加快农业转移人口市民化进程。

1.深化对农业转移人口市民化的认识，强化地方党委和政府的主体责任。各级党委、政府及有关部门宜加深对农业转移人口市民化相关理论的学习和理解，准确把握农业转移人口市民化的原则和任务，抓好各项政策和改革举措的贯彻落实。坚持以人为核心，把工作重点放在为进城农民提供基本公共服务上，加快实现基本公共服务对常住人口全覆盖。坚持存量优先，重点吸引进城时间长、就业能力强、能够适应城市工作生活环境的非户籍人口落户，形成示范带动效应。深刻认识农业转移人口市民化的长期性、历史性，尊重进城农民自愿选择是否落户城镇的权利，不急推冒进，不层层下指标，更要防止用行政区划调整等手段搞虚假“城镇化”。在中央方针政策明确和顶层设计基本形成的背景下，应强化地方各级党委和政府推进农业转移人口市民化的主体责任，鼓励各地完善工作机制、大胆探索创新，及时研究和协调解决存在的问题，对工作进展情况进行跟踪检查，确保各项政策举措取得实效。

2.加强相关政策措施的协同配套，加快形成政策合力。一是强化配套政策协同性。督促指导还未出台财政支持政策、“人地挂钩”政策的省市县，加快制定相关实施细则和配套措施，明确具体操作制度、流程，落实各方责任，切实推动政策的实施。中央有关部门在分配转移支付资金、用地指标时，要注意实现挂钩的规则化、透明化，防止出现分配不公问题。二是健全成本分担机制。围绕农业转移人口市民化，形成更加合理的中央与地方主要事权清单，加大差别化探索力度，进一步细化支出责任划分，合理确定中央政府、地方政府、企业、个人需分担的农业转移人口市民化成本，并建立健全相关机制，确保成本分担落实到位。三是完善土地支持政策。城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩的同时，还要综合考虑各地常住人口情况，同时注意与城市扩张规模和土地节约集约利用情况结合起来，防止出现人口集聚规模大、用地确实紧张的地方保障不了，以及一些地方大幅增加用地规模、出现新的“空城”“鬼城”现象。四是加快农村相关改革。加快推进农村土地确权登记颁证工作，从操作层面明确“长久不变”的具体内涵，打消农民对进城落户的担忧和顾虑。进一步统筹城乡发展政策，积极探索建立进城农民对土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权的自愿有偿退出机制，合理引导进城农民逐步退出农村权益，破解进城农民“双占”城乡资源的利益困局。

3.提高基本公共服务均等化水平，促进农业转移人口对城镇的全方位融入。一是进一步提升公共服务水平。学习参考一些发达国家的成功做法，加大农民工职业教育、技能培训和创业培训力度，优化就业创业扶持政策，提高其就业创业能力。健全覆盖农业转移人口的住房保障体系，完善租赁和购房补贴制度，进一步扩大住房公积金缴存范围，为其在城镇购房提供更多支持。保障农业转移人口子女与当地儿童少年平等接受教育，针对地方反映较多的放宽进城务工人员随迁子女入学政策后出现的入学儿童少年剧增、教育资源紧张情况，加大财政资金和用地指标方面的保障力度，重点解决校舍不足和一些学校存在的“大班额”、寄宿“大通铺”问题。扩大城镇职工基本养老保险覆盖面，研究制定保姆、保洁、护工等灵活就业人员参加职工基本养老保险政策，同时加快出台社保资金跨省转移接续和全国统筹办法，保障农业转移人口顺畅转移接续社保关系。推进深度整合城乡居民基本医疗保险制度，进一步完善基本医疗保险异地就医医疗费用结算平台。二是促进农业转移人口对城市的“心理融入”。强化对农业转移人口的人文关怀，使其在思维方式、生活观念、行为习惯、人际交往等方面实现全方位转变，在精神层面增强对城市的认同感和归属感，实现对城市的“心理融入”。三是加强宣传引导工作。鉴于很多农业转移人口不接触、不了解、更不会主动运用相关政策，建议相关部门和中央媒体联动起来，面向农业转移人口市民化核心人群，多渠道、多形式开展宣传，重点深入讲解城镇落户、居住证办理、城镇基本公共服务、农村“三权”等方面的政策规定，提高政策的群众知晓率和影响力。

4.健全法律法规和基础制度体系，为农业转移人口市民化提供长远保障。一是修改完善相关法规。加快修改完善《土地管理法》《农村土地承包法》《物权法》《担保法》等相关法律条文，为维护进城落户农民农村“三权”，赋予承包地、宅基地和农民住房资产属性，支持引导其自愿有偿退出，提升农民带资进城能力等，提供可靠的法律保障。另外，作为户籍管理主要依据的《户口登记条例》是1958年制定的，在新型城镇化大背景下，该条例中的一些内容已不能适应发展需要，建议尽快予以修订。二是健全人口统计和信息共享体系。进一步加强和完善人口普查、抽样调查制度，合理确定城镇化统计口径，准确反映城镇户籍人口、常住人口、流动人口规模和结构变化。整合公安、人力资源社会保障、人口计生、统计等部门相关资源，建立城镇人口动态监控和信息共享制度，为制定重大政策和测算相关开支提供更为坚实的统计保障。督促各地抓紧升级完善人口信息管理系统，对因行政区划和城乡属性调整涉及的人口，真正做到逐户逐人严格甄别，确保如实反映城镇落户和户籍城镇化率情况。三是完善工作推进制度机制。健全新型城镇化建设和农业转移人口市民化工作协调推进机制，进一步明确部门职责分工，完善顶层设计，确保各项任务落实到位。从长远看，可探索在大部制改革框架内，把新型城镇化建设和农业转移人口市民化工作相关职能整合起来，从根本上解决政策协调性、协同性不足的问题。

5.加强改革探索和模式推广，破解农业转移人口市民化遇到的难题和障碍。针对农业转移人口市民化过程中遇到的大城市综合承载压力过大、中小城镇吸引力不足、农民落户城镇和部分地方政府积极性不高等问题，应鼓励各地结合自身实际，大胆进行改革探索。建议着重在加快建设城市群、处理好大城市农业转移人口市民化与人口调控的关系、培育发展中小城市和小城镇、实现农业转移人口就地城镇化、提升农民落户城镇和地方政府吸纳农业转移人口“两个积极性”上下功夫，力争形成一批各有侧重、各具特色，可复制、可推广的成功经验和成熟模式。有关部门可通过部署相关试点示范、组织现场交流培训会、编发典型案例、开展巡回宣讲等方式，及时总结推广地方推进农业转移人口市民化工作中好的做法和经验，引导各地相互学习借鉴，在先进典型和成功模式的示范带动下，进一步加快农业转移人口市民化进程。

[1] 国家发展和改革委员会:《国家新型城镇化报告2015》，北京:中国计划出版社2016年版。

[2] 崔占峰:《马克思农业剩余劳动力转移就业思想研究》，《经济问题》2007年第12期。

[3] 赵燕、解运亮:《城镇化进程中农业剩余劳动力转移方式研究——一个马克思主义的分析思路》，《经济问题探索》2014年第4期。