论中国特色社会主义新时代下的宪法修改

范 进 学

(上海交通大学法学院，上海200030)

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，紧密结合新的时代条件和实践要求，以全新的视野深化对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识，形成了习近平新时代中国特色社会主义思想；统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，推动党和国家事业取得了历史性成就，使我国政治、经济、社会、文化、生态等各个方面的社会关系都发生了全面、深刻的历史性变革。社会变革必然引发宪法内容与宪法规范对于社会事实的相对滞后性，故需通过宪法修改使事实与规范相一致。党中央审时度势，根据新时代坚持和发展中国特色社会主义的新要求，做出了对我国宪法进行适当修改的重大政治决定，开启了自1982年宪法颁行以来的第五次宪法修改，以便“把党和人民在实践中取得的重大理论创新、实践创新、制度创新成果上升为宪法规定”[1]。2017年12月15日，中共中央召开了党外人士座谈会，就中共中央关于修改宪法部分内容的建议听取了各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士代表的意见和建议；2018年1月12日，中央政治局又召开会议，研究修改宪法部分内容的建议，并听取了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》在党内外一定范围征求意见的情况报告；1月19日，党的十九届二中全会审议通过了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》。因此，在党的十九大精神与党中央通过修宪建议之背景下，笔者就我国现行宪法必须修改的内容作以学术探讨，不妥之处，敬请方家批评。

一、全面深化改革对宪法关系的挑战

自2012年党的十八大提出“全面深化改革”的目标后，十八届三中全会专门通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对全面深化改革所涉及的政治体制、经济体制、文化体制、社会体制、生态体制等各个方面及领域的改革做了全方位的顶层设计与制度性安排。这次改革是我党在当前国内外环境都在发生极为广泛而深刻的变化、我国发展面临一系列突出矛盾和挑战的条件下的深度改革。虽然近40年的改革开放发展了中国特色社会主义，为社会主义现代化建设提供了强大动力和有力保障，但在中国特色社会主义进入新时代的背景下，我们仍然面临着一系列矛盾和问题，其中，最核心的就是党的十九大所提出的“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。要解决这一矛盾，关键就在于全面深化改革。

全面深化改革不同于以往的改革，以往改革也提出改革目标，但大多是具体领域的，如党的十四大提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制；而党的十八届三中全会则提出了全面深化改革的总目标，并在总目标统领下明确了经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度深化改革的分目标，因此，十八届三中全会所提出的改革的基本特点就是“全面”，“涉及党和国家工作全局，涉及经济社会发展各领域，涉及许多重大理论问题和实际问题”，①习近平:《在十八届三中全会第二次全体会议上的讲话》，人民网2013年11月12日。因而是一场深刻的、全面的社会变革。

全面深化改革之所以被视为是一场“深刻而全面”的社会变革，就在于改革的全面性与深刻性。首先，它是一次全领域的社会变革。全面深化改革的总体目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系和治理能力现代化是继周恩来同志在1964年12月第三届全国人大第一次会议上首次提出工业现代化、农业现代化、国防现代化、科学技术现代化即“四个现代化”之后，中共中央第一次提出的第五个现代化，如果说前四个现代化是硬件现代化，那么国家治理体系和治理能力现代化则是软件现代化，即制度现代化；只有实现制度现代化，我国才能成为真正意义上的现代化国家。国家制度现代化之核心就是国家治理体系与治理能力现代化。所谓“国家治理体系”是“在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”；而“国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面”。“国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，只有提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能”[2]。可见，国家治理体系与治理能力说到底就是整个国家的制度体系及其效能，这一意义上的制度现代化就“不是推进一个领域改革，也不是推进几个领域改革，而是推进所有领域改革”[2]。当前所面临的突出问题与矛盾，不是单单依靠单个领域、单个层次的改革所能解决的，必须加强顶层设计和全面谋划。而制度现代化也只有通过全面深化改革才能完成。

其次，它是一次更为深刻的社会变革。所谓深刻性，是指全面深化改革触及深层次的社会关系和利益调整。全面深化改革是一个触及各利益阶层利益关系与利益矛盾的过程，无论政治、经济、社会、文化、生态等哪个领域的改革，都是一次利益重新分配与重新调整的过程，往往牵一发而动全身。李克强总理在2017年“两会”期间就曾指出，“在改革中要触动利益，则比触动人们的灵魂更难”。但是，改革所坚持的一个标准就是要“维护和发展国家、民族、人民利益，坚持和巩固党的执政基础和执政地位”。改革的方向与目标是“促进社会公平正义，增进人民福祉”，通过创新制度安排，努力克服人为因素造成的有违公平正义的现象，保证人民平等参与、平等发展权利，建立更好地体现社会主义公平正义原则的制度安排。“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。因此，一场触及利益关系即比触动人们灵魂还难的社会变革，对社会的影响必然是深刻的。

这场由中共中央主导的自上而下的社会变革，涉及包括经济、社会、政治、文化、人与自然等全方位的利益关系变动，而经济利益关系的变化必然导致政治法律关系的变化。正如马克思所指出的，“随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革”[3]。如此，反映全部社会关系的宪法关系应当随之变动，这种宪法变动往往以宪法修改或宪法解释的方式进行，以适应社会关系的不断变迁。由于全面深化改革所涉及的领域具有全面性与深刻性，已经突破了宪法解释所能容纳的范围与技术要求，因此必须通过宪法修改的方式加以完善。宪法解释是在遵循一定方法的前提下，针对模糊的宪法文本的含义做出进一步阐释与说明以明确其具体含义，因而宪法解释是对宪法规范的适用性说明而非立法性创造。宪法解释的条件是对既有的宪法文本语词的具体化，一旦宪法文本的内容无法通过解释而明确其具体含义即需要通过立法性的修改以增减宪法内容时，宪法解释的前提条件就已丧失。当前我国的全面深化改革已经引发某些社会关系发生重大变化，仅仅通过宪法解释已经无法修复宪法内容，所以宪法修改势在必行。2018年1月19日，十九届二中会议公报明确指出:“中国特色社会主义进入新时代，这是我国发展新的历史定位。根据新时代坚持和发展中国特色社会主义的新形势新任务，有必要对我国宪法做出适当的修改。”[1]

二、宪法应修改的基本内容

在全面深化改革与党中央决定第五次修改宪法的背景下，我国现行宪法从序言、总纲到具体规范，诸多条款与深化改革下的社会变革出现了矛盾与冲突，需通过宪法修改的方式予以解决。正如党的十九届二中全会公报所指出的:“由宪法及时确认党和人民创造的伟大成就和宝贵经验，以更好发挥宪法的规范、引领、推动、保障作用，是实践发展的必然要求”。笔者认为，现行宪法在指导思想、国家的根本任务与社会主义国家建设目标、政治体制、司法体制、农村土地制度、公有制与非公有制经济的平等法律保护等方面均须加以适当修改。

(一)宪法序言的修改

就宪法序言而言，涉及修改的内容应包括第7自然段中“在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想指引下”，以及最后一段——“逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”。对于以上内容应修改五处:一是在指导思想中增加“科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想”；二是在指导思想之后，增加“必须坚持和加强党对一切工作的领导”；三是在四个现代化之后加上“国家治理体系和治理能力现代化”；四是在三个文明的基础上，加上第四个文明即“生态文明”；五是在“富强、民主、文明”之后，加上“和谐”“美丽”。由此，该段指导思想应修改为“在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，必须坚持和加强党对一切工作的领导”；该自然段最后一句修改为:逐步实现工业、农业、国防、科学技术与国家治理体系和治理能力的现代化，推动物质文明、政治文明、精神文明和生态文明的协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义国家”。此外，还应在序言第12自然段中增加“构建人类命运共同体”的内容。以下对序言应修改内容进一步详细阐释。

1.党的指导思想的新内容

“科学发展观”是以胡锦涛同志为总书记的第十七届和十八届党中央提出的党的指导思想，这一指导思想在党的十七大报告中得到了全面阐释，即“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设，统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放，统筹中央和地方关系，统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益”。此后，在党的十七大和十八大关于修改《党章》的决议中皆把科学发展观正式确立为党的指导思想。“习近平新时代中国特色社会主义思想”是党的十九大提出的最新指导思想，是马克思主义中国化的最新理论成果，是党和国家必须长期坚持的指导思想。新修订的《党章》也已经把这一指导思想正式确立下来。因此，基于“科学发展观”与“习近平新时代中国特色社会主义思想”在国家政治和社会生活中的指导地位，宪法修改必然要对其予以确认。

2.“党对一切工作的领导”

“党领导一切”的思想源自毛泽东同志。1962年1月30日，毛泽东在扩大的中央工作会议上明确指出:“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的。党要领导工业、农业、商业、文化教育、军队和政府。”[4]2000年1月，江泽民同志在中纪委第四次全体会议发表的讲话中也指出“工农兵学商，党是领导一切的”[5]。习近平总书记也强调，“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”[6]。党的十八届四中全会更加明确指出:“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证”。党的十八届七中全会再次指出:“确保党对一切工作的领导，确保党总揽全局、协调各方。”在十九大报告中，习近平总书记再次重申“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，提出了“坚持党对一切工作的领导”的基本原则，并将它置于新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的第一条。可以说，党领导一切的政治原则是新时代中国特色社会主义取得成功和走向胜利的根本政治保证。所以，本次宪法修改应将这一政治原则写入宪法文本之中，置于指导思想之后。

3.从“四个现代化”到“五个现代化”的转变

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了全面深化改革的总目标——“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。习近平总书记指出:“我们讲过很多现代化，包括农业现代化、工业现代化、科技现代化、国防现代化等，国家治理体系和治理能力现代化是第一次讲。”①习近平:《在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上的讲话》，人民网2014年2月17日。国家治理体系和治理能力现代化是继上述“四个现代化”之后的第五个现代化，因此，宪法文本也应该从“四个现代化”转变为“五个现代化”。

4.从“三个文明”到“四个文明”的转变

党的十二大报告指出，我们在建设高度物质文明的同时，一定要努力建设高度的社会主义精神文明，这是建设社会主义的一个战略方针。1986年中共十二届六中全会通过了《关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》。1992年邓小平在视察南方的谈话中更明确地提出“坚持两手抓，两个文明都搞好，才是有中国特色的社会主义”。1992年中共十四大明确提出:“坚持两手抓，两手都要硬”，“物质文明和精神文明都搞好，才是有中国特色的社会主义”。党的十四大以后，在中央领导的讲话和中央文件中，“一手抓物质文明建设，一手抓精神文明建设”的思想得到进一步强调。党的十六大报告在“两个文明”的基础上又提出了“政治文明”建设，并把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，确定为全面建设小康社会的一个重要目标。这是党在全国代表大会的文件中第一次明确地将政治文明与建设社会主义物质文明和精神文明放在一起，确定为社会主义现代化建设的三大基本目标。党的十七大报告在提出全面建设小康社会奋斗目标的新要求时又提出了“生态文明”建设，并把建设生态文明作为目标之一。生态文明建设的提出，使我国原有的三个文明系统又增添了一个新的亮点，是对“三个文明”内容的进一步丰富。而党的十八大报告则提出“大力发展生态文明建设”，指出“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计”。党的十九大又提出了“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”的要求。由此，在我国社会文明整体系统中，“四个文明”即物质文明、政治文明、精神文明和生态文明是相互联系、相互区别、相互制约、相互影响的有机统一的整体，是党对“四个文明”之间关系的重新认识，应该体现在宪法文本中。

5.社会主义现代化国家建设目标的完整表述

2006年10月，党的十六届六中全会第一次明确提出了“建设社会主义核心价值体系”的重大命题和战略任务，并指出社会主义核心价值观是社会主义核心价值体系的内核。2007年10月，党的十七大进一步指出了“社会主义核心价值体系是社会主义意识形态的本质体现”。2011年10月，党的十七届六中全会强调，社会主义核心价值体系是“兴国之魂”，建设社会主义核心价值体系是推动文化大发展大繁荣的根本任务。2012年11月，党的十八大报告明确提出了“二十四字”的社会主义核心价值观，即“倡导富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友善”。2013年12月，中共中央办公厅印发《关于培育和践行社会主义核心价值观的意见》，其中把“富强、民主、文明、和谐”视为国家层面的价值目标。党的十九大报告把“建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化国家”作为中国特色社会主义道路的重要内容，集中体现了社会主义现代化国家在社会建设领域的价值诉求，是经济社会和谐稳定、持续健康发展的重要保证。因此，应在宪法序言中的“富强、民主、文明”之后，增加“和谐、美丽”，从而完善社会主义现代化国家的建设目标。

6.构建人类命运共同体

构建人类命运共同体是十八大以来党和政府反复强调的关于人类社会和平发展的新理念。2011年《中国的和平发展》白皮书提出，要以“命运共同体”的新视角，寻求人类共同利益和共同价值的新内涵。2012年，党的十八大报告中首次提出要倡导“人类命运共同体意识”。习近平总书记在会见外国人士时多次指出，国际社会日益成为一个你中有我、我中有你的“命运共同体”；在一系列双边和多边重要外交场合多次强调要树立人类命运共同体意识，提出了共建中国—东盟命运共同体、中国巴基斯坦命运共同体、亚洲命运共同体、中拉命运共同体、中非命运共同体等。十九大报告则进一步强调“坚持和平发展道路，推动构建人类命运共同体”，向世界各国人民呼吁“构建人类命运共同体”。应当说，构建人类命运共同体是我党与我国政府对促进人类和平发展的崇高事业做出的重大贡献，也是中国为解决人类问题贡献的中国智慧与中国方案。因此，应在宪法序言第12自然段中增加“构建人类命运共同体”的内容。

(二)农村土地制度改革与宪法第8条的修改

现行宪法第8条规定:“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。……参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”自1982年以来，本条规定已经1993年与1999年做过两次修改，最终内容是1999年3月在九届全国人大第二次会议上以《宪法修正案》的方式通过的。改革开放之初，农村土地制度实行的是家庭联产承包责任制，将土地所有权和承包经营权分设，土地所有权属于集体，承包经营权属于农户，这种土地制度在当时极大地调动了亿万农民的积极性，有效解决了我国农民的温饱问题，农村改革取得重大成果。随着农村经济的不断发展，现阶段的农村土地制度需要进一步深化改革，以顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权“三权”分置并行，加快推进农业的现代化。十八届四中全会提出了“加快构建新型农业经营体系”的新要求，在坚持家庭经营的基础性地位的基础上，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新；在稳定农村土地承包关系并保持长久不变的前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保的权能，鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转。习近平在2013年12月23日中央农村工作会议的讲话中指出:“土地承包权主体同经营权主体发生分离，这是我国农业生产关系变化的新趋势。其对完善农村基本经营制度提出了新的要求，要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。”2016年8月30日，习近平在中央全面深化改革领导小组第二十七次会议上的讲话中又指出，“深化农村土地制度改革，实行所有权、承包权、经营权‘三权分置’，是继家庭承包责任制后农村改革的又一重大制度创新，是农村基本经营制度的自我完善。要围绕正确处理农民和土地关系这一改革主线，不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式。”2016年10月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》指出:实行所有权、承包权、经营权的“三权分置”是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。“三权分置”是农村基本经营制度的自我完善，符合生产关系适应生产力发展的客观规律，展现了农村基本经营制度的持久活力，有利于明晰土地产权关系，更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益；有利于促进土地资源合理利用，构建新型农业经营体系。“三权分置”的农村土地制度的确立，突破了宪法第8条规定的“统分结合的双层经营体制”，需要及时地加以修正与完善。据此，宪法第8条关于“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”的规定应当修改为“农村集体经济组织实行土地所有权、承包权、经营权分置的经营体制”。

(三)公有制与非公有制财产同等保护与宪法第11条、第12条的修改

现行宪法第11条第2款规定，“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益”。第12条规定，“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”。这两条规定虽然都是对公有制与非公有制经济的宪法和法律保护，但保护的原则是不同的，对非公有制经济的合法权利和利益的保护，宪法规定的是“国家保护”；而对公有制经济财产规定的保护则是“神圣不可侵犯”。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“完善产权保护制度”的思想，明确了“产权是所有制的核心”，强调了“公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯”的平等保护原则，即“国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护”。《〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中进一步指出:“在功能定位上，明确公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础；在产权保护上，明确提出公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯；在政策待遇上，强调坚持权利平等、机会平等、规则平等，实行统一的市场准入制度。”在产权保护上，无论是公有制经济还是非公有制经济，其财产权的保护都应当是平等的，平等保护体现了现代产权制度的基本要求。2016年，中共中央国务院发布了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，在产权保护上，重申了“平等保护”原则，指出:“健全以公平为核心原则的产权保护制度，毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。”

由此，宪法应体现十八大以来关于公有制与非公有制经济的平等保护的新原则与新理念。现行宪法第11条第2款关于“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益”的规定应修改为“国家平等保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益”。第12条关于“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”的规定应修改为“社会主义的公共财产不可侵犯”，去掉其中的“神圣”二字。

(四)司法管理体制改革与宪法5个条款的修改

当下司法管理体制改革的重点是要去除司法的地方化，解决目前全国各级法院、检察院的司法地方保护主义问题，破解诉讼的“主客场”现象。为此，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“省以下地方法院、检察院的人财物统一管理”的改革措施，以探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。尔后，十八届四中全会《关于全面依法治国若干重大问题的决定》也提出了“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”的要求。

针对省以下地方法院、检察院人财物统一管理的体制改革，宪法可能面临着5个条款的修改，包括第3条第3款、第101条第2款、第104条、第128条、第133条。

人民代表大会制度是我国的根本政治制度。按照我国宪法第2条关于“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”的规定，人民代表大会是国家权力机关，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。地方各级人民法院、检察院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作；地方各级人民代表大会选举、罢免本级人民法院院长、人民检察院检察长；地方各级人大常委会任免人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，任免和撤销任命人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员，批准任免下一级人民检察院检察长。第3条第3款规定:“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”换言之，地方审判机关与检察机关都由地方人大产生，并对其负责，受其监督。

第101条第2款规定:“县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长。选出或者罢免人民检察院检察长，须报上级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准”。第104条规定县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作”。第128条规定“地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责”。第133条规定“地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责”。这4个条款均明确规定地方各级法院、检察院的产生以及组成人员的选举、任免皆由地方各级人大及其常委会负责，地方各级法院、检察院对产生它的各级地方国家权力机关负责。而推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理的司法体制改革，就必然突破宪法规定的这一界限，至少省级以下法院、检察院不再由相应的地方各级国家权力机关产生。所以，要推动这项司法改革措施，也必须通过修宪来加以解决。

(五)设立国家监察委员会与宪法6个条款的修改

十九届二中全会公报进一步明确了国家监察体制改革的重大意义，指出:“国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革，是强化党和国家自我监督的重大决策部署，要依法建立党统一领导的反腐败工作机构，构建集中统一、权威高效的国家监察体系，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。”早在2016年1月，中纪委第六次全体会议就提出了“要健全国家监察组织架构”的初步构想，同年11月中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，12月25日第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。党的十九大报告进一步指出:“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。”2017年10月29日，中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》，部署在全国范围内深化国家监察体制改革的探索实践，完成省、市、县三级监察委员会组建工作，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。2017年11月4日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》。根据重大改革必须于法有据的原则，国家监察委员会的设立及其职权划分涉及宪法第3条、第62条、第63条、第 67条、第 73条、第 101条等6个条款的修改。

第3条第3款应增加“监察机关”，修改为“国家行政机关、审判机关、检察机关、监察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。

第62条关于全国人大职权增加一项:选举国家监察委员会主任；第63条关于全国人大罢免权增加一项:国家监察委员会主任；第67条关于全国人大常委会职权修改一项、增加一项，修改的一项是将第(六)款关于“监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”修改为“监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院以及国家监察委员会的工作”；增加的一项是“在全国人民代表大会闭会期间，根据国家监察委员会主任提请，任命国家监察委员会副主任、监察委员会委员，并且批准省、自治区、直辖市的监察委员会主任的任免；同时，增加“撤销国家监察委员会制定的同宪法、法律相抵触的监察法规、决定和命令”，以及“在全国人民代表大会闭会期间，根据国家监察委员会主任的提名，决定副主任、委员等人选”。

第73条增加“以及国家监察委员会”，修改为“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会以及国家监察委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复”。

第101条第2款中增加“和本级监察委员会主任”和“或者上级监察委员会”，即本条款修改为“县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长、本级人民检察院检察长和本级监察委员会主任。选出或者罢免人民检察院检察长或监察委员会主任，须报上级人民检察院检察长或者上级监察委员会提请该级人民代表大会常务委员会批准”。

另外，在宪法中需要增加“国家监察委员会”一节，建议放置在第三章第七节“人民法院与人民检察院”之后，为宪法第八节，增设三个条款，分别是:“第1条中华人民共和国国家监察委员会是国家的监察机关。第2条中华人民共和国设立国家监察委员会、地方各级监察委员会。国家监察委员会主任每届任期同全国人民代表大会每届任期相同，连续任职不得超过两届。国家监察委员会的组织由法律规定。第3条国家监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受任何机关、社会团体和个人的干涉。”

(六)宪法具体实施专门机构的改造与宪法第70条的修改

习近平总书记在纪念现行宪法施行30周年大会上的讲话中曾指出“保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全”，提出了“全面贯彻实施宪法”的目标。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平”。2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》再次重申要“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制”。党的十九大报告中提出要“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”。由此，我们可以肯定地说，完善和健全宪法监督与合宪性审查制度、宪法解释程序机制已经成为我国“全面贯彻实施宪法”与“全面推进依法治国”的关键，而宪法具体实施机构的缺失则成为我国宪法实施的“阿喀琉斯之踵”。无论宪法监督还是宪法解释，最重要、最关键的都是亟须确立一个宪法具体实施的专门机构。韩大元教授曾提出，在《宪法解释程序法》的制度设计中，可以考虑两种方案:一种是设立具有专门委员会性质的“宪法委员会”，另一种是将现有的法律委员会调整为“宪法和法律委员会”。笔者认为，后一种方案更可取。“法律委员会”是我国现行宪法第70条规定的全国人民代表大会的专门委员会之一，如果在该委员会的功能基础上加上“宪法委员会”功能，将目前的“法律委员会”转换成“宪法和法律委员会”，则完全符合我国的宪法规范与宪法设计。

首先，在我国宪法文本中，常常将“宪法和法律”并列使用。《宪法》第5条规定，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。第33条规定，“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务”。第53条规定，“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律”。第89条规定，国务院“根据宪法和法律，规定行政措施……”上述这些规定都明确使用了“宪法和法律”这种并列用法，因此，用“宪法和法律委员会”取代“法律委员会”是符合宪法文本的语言规范的。

其次，将现有的“法律委员会”改造为“宪法和法律委员会”更合乎现行宪法的制度设计功能。从监督宪法实施的职能看，无论全国人大还是其常委会均肩负着这一功能。表面看来，不管在全国人大之下还是在全国人大常委会之下单独设计一个“宪法委员会”，皆可以完美地将上述功能在全国人大及其常委会之间统合起来。但是，如果在全国人大之下再设立一个与“法律委员会”并行的“宪法委员会”，则具有一定的重复性；如果将宪法委员会单独设立在全国人大常委会之下，那么全国人大“监督宪法的实施”的职权也面临着落空的可能。因此，只有将现有的“法律委员会”变造为“宪法和法律委员会”，才能兼顾全国人大与全国人大常委会监督宪法实施的功能，使两者有机地统一起来。

再次，将全国人大的“法律委员会”变更为“宪法和法律委员会”可以比较好地解决“宪法和法律委员会”与全国人大常委会之间的关系。如果在全国人大之下设立一个与全国人大常委会并列的“宪法委员会”或“宪法监督委员会”，两者的关系将难以调处与解决:一个是宪法规定的监督宪法实施与解释宪法的法定机关，一个是监督宪法与法律实施的具体机构，当宪法委员会认定全国人大常委会制定的法律或解释的宪法草案违反宪法时如何解决?而作为全国人大的一个委员会，就可以避免上述问题的发生。宪法第69条规定，“在全国人民代表大会闭会期间，各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导。各专门委员会在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案”，即“宪法和法律委员会”在全国人大闭会期间受全国人大常委会的领导，这样就可以将“宪法和法律委员会”直接作为全国人大常委会解释宪法的具体工作机构，在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案，担负起全国人大常委会“解释宪法”的工作。

最后，以“宪法和法律委员会”取代“法律委员会”的成本与代价最小。宪法制度的改革，应考虑所付出的成本。以“宪法和法律委员会”取代“法律委员会”，是在充分尊重我国现有宪法制度前提下的改革，既符合我国宪法的政治制度，也合乎宪法制度的功能，没有较大变动所带来的各种风险。

基于上述理由，宪法第70条关于全国人大设立的“法律委员会”应当修改为“宪法和法律委员会”。

三、修宪:迈向真正实施的宪法

对宪法做部分而不是较大的修改，是我们应该坚持的基本修宪原则，既考虑新时代下的新发展、新要求，又必须遵循宪法自身发展的逻辑规律，保持其连续性、稳定性与权威性。在修宪过程中，应当在观念上明确什么可以入宪、什么不可以入宪，否则今日写进宪法的内容、明日就考虑修改，将会大大影响宪法的权威与尊严，无法保障宪法的稳定性。笔者此处借用美国学者鲁尔(J.B.Ruhl)的宪法的功能与目标(function and target)理论予以进一步说明。

鲁尔认为宪法具有四种功能，即运行功能(Operational)、禁止性功能(Prohibitory)、权利创设或确认功能(Rights Creating or Affirming)、愿景功能(Aspirational)。运行功能是指规定或改变政府运行规则的功能，如美国宪法第27条修正案规定了关于改变国会两院议员薪金的法律的生效时间；禁止性功能是指通过禁止性规定来确立某些权利，如美国宪法第1条修正案确立言论自由的权利即是通过禁止国会制定剥夺言论自由的法律规定而确立的；权利创设或确认功能是指通过宪法修正案创立或者承认某些权利，如美国宪法第7修正案规定了普通法诉讼中由陪审团审判的权利；愿景性功能是指宣示国家政策目标的功能，如有些国家在宪法中宣示经济政策、环境政策、教育政策、福利政策等。与之相对的三种目标关系是:政府内部或跨政府间的关系(Intra－and Intergovenmnetal)、政府与公民间的关系(Govenment and Citizen)、公民之间的关系(Citizen and Citizen)。任何宪法的修改都要考虑宪法的实施与运行。所有的宪法修正案都应属于运行功能、禁止性功能与权利创设或确认功能三个区域，而宪法或宪法修正案中没有纯粹性的愿景功能条款。从目标关系看，宪法主要规范政府内部或跨政府间的关系以及政府与公民间的关系，而很少涉及公民之间的关系。如果一部宪法的愿景功能偏强，同时目标主要针对公民与公民之间的关系，那么这种宪法的实施性就会受到极大的影响。因为愿景性功能条款实际是一种愿望、理想的条款，凡是国家政策、社会目标性的内容皆属于此类，其无法具体实施，而且会随着社会政策与国家政策的变化而变化。如我国的四次宪法修正案，其中涉及序言部分的指导思想、经济政策以及土地政策成为重复性修改的内容，1982年制定的宪法序言第七自然段经过了1993年、1999年、2004年三次修改，宪法第8条关于农村土地政策经过了1993年、1999年两次修改。因此，宪法的愿景性功能一般不宜太强，即使保留，也应尽可能减少其功能。同时，宪法应主要以政府间及公民与政府间的宪法关系为目标，尽可能取消或减少公民之间的关系目标。如果将目标扩大至公民间的关系，就必然意味着宪法义务主体扩展至公民或法人等私权利主体。倘若每一个人、社会组织或政府机构皆成为宪法义务主体，那么宪法制约政府保障公民权利的功能将被弱化，宪法将成为普通法，从而导致宪法与法律的价值、目的与功能的混淆。

我国宪法的愿景功能与公民之间关系的目标皆存在，宪法序言与总纲部分大都属于愿景性条款，宪法总纲记载着国家的政治、经济、社会、文化、环境等各方面的政策。宪法中关于公民之间关系的目标条款也较多。宪法序言最后自然段规定“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。宪法第5条规定“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”上述规定将各族人民、社会团体、企事业组织均作为宪法义务的主体。宪法第10条第5款关于“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”的规定，第12条第2款关于“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产”的规定，第15条关于“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”的规定，第33条关于“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务”的规定，第36条关于“任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民”的规定，以及第40条、第41条、第49条、第51条、第52条至第56条的规定，等等，都把社会团体或者公民个人作为宪法义务的主体。国家或者政府应主要是宪法义务主体，宪法的功能就是限制国家政府的公共权力以保障公民权利。如果把社会组织或公民个人也作为宪法义务主体来看待，就会人为地混淆宪法与法律的区别，降低宪法的根本法地位与权威。因此，在修改宪法的过程中，应按照宪法的本质与功能进行修改，保证宪法的长期稳定性。

在宪法修改之时，还应特别加以重视的就是宪法实施及监督机构与程序的建构和完善。宪法重在实施，除了立法实施或法律实施外，还必须注重宪法权利规范的实施，而宪法权利规范的实施又离不开宪法解释机构与程序。在修改宪法的过程中，要充分借鉴已有的成熟经验，在尊重我国政治制度与基本国情的前提下，设计与构建出符合我国实际情况的宪法实施机构。

[1] 《十九届二中全会审议通过〈中共中央关于修改宪法部分内容的建议〉》，《人民日报》2018年1月20日，第1版。

[2] 习近平:《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，《求是》2014年第1期。

[3] 《马克思恩格斯选集》第2卷，北京:人民出版社1995年版，第32－33页。

[4] 《毛泽东文集》(第8卷)，北京:人民出版社1999年版，第305页。

[5] 《十五大以来重要文献选编》，北京:人民出版社2001年版，第1105页。

[6] 习近平:《加快建设社会主义法治国家》，《求是》2015年第1期。

[7] J.B.Ruhl， “The Metrics of Constitutional Amendment:and Why Proposed Environmental Quality Amendments”，The Notre Dame L.Rev.245，1999，pp.256－260.