保障性住房建设“加速跑”会“跑”偏吗？——以满足多元化福利诉求为导向的反思*

王祖山，余 听

(中南民族大学 经济学院，湖北 武汉 430074)

“房子是用来住的，不是用来炒的。”房子是用来“住”还是“炒”有着本质区别，“炒”房是通过套利和杠杆来获得经济收益，而“住”的目的是实现居住功能，享受居住福利。对保障性住房，要更好实现其“住”的功能及福利，就必须以人为中心，并满足人的多元化福利诉求。这也是促进保障性居住者的个体发展，实现全面小康，维护公平正义，促进文明进程的重要举措。本文拟在回顾保障性居住不足形成原因的基础上，着力于探讨保障居住者需求多元化的现实逻辑，解读以人本为中心的居住性、经济性、安全性、文化性和发展性等福利诉求的内涵，并提出更好地满足这些福利诉求的现实主张。

一、保障房供给的轮子由“慢跑”变成“加速跑”

(一)住房市场化改革进程中，保障房供给的轮子“跑慢了”

安居是人类最基本的需求之一，居住权是公民的基本人权。居住关涉人的生活、健康和尊严,关涉社会和谐稳定。改善弱势群体的居住，有助于维护社会公平与正义，体现了政府的责任担当。自住房供给制度改革以来，住房市场供给的轮子大大快于其保障供给的轮子，特别是在城镇，出现了保障房供给严重不足的问题。回顾我国住房改革历程，大致可以划分为三个阶段：第一阶段从1949至1978年，是住房福利化阶段，这一阶段，住房成为福利品，但是只有少数福利好的单位才拥有，绝大多数职工难以享受到福利性住房；第二阶段从1978至1998年，是住房私有化阶段，单位存量房或者增量房以折扣价卖给原住户，或以优惠价卖给本单位职工，在这一阶段，如果单位福利水平较低，或居民的分房资格处于相对劣势，那么就很难分享住房福利了；第三阶段从1998年至今，是住房市场化阶段，住房由实物分配转向货币补贴，并过渡到完全市场化，居民按市场价自由购买，通过市场来满足居住需求，其间，城镇商品房价格一路飙升，商品房价格与居民收入差距不断拉大，很多城镇居民无力以市场价格购买，只能“望房兴叹”。[1]40-44可见，导致城镇居住保障房不足是个历史过程，其根本原因是不平等秩序的变迁。住房福利化、半福利化阶段没有赶上分房的城镇居民，在住房市场化供给的改革进程中，政府住房保障供给的轮子“跑慢了”，从而出现住房难问题。

(二)保障房供给的轮子开始“加速跑”

自2010年起，政府加大保障性住房的建设力度，2009年全国保障住房供地1.1万公顷，而2010年、2011年、2012年和2013年供地分别为6.59万公顷、7.74万公顷、4.76万公顷、4.15万公顷，2009年至2013年实际执行的保障房套数分别为333万套、590万套、1 043万套、781万套和666万套，保障房的供给出现“加速跑”态势，并明确地方政府是保障房提供的责任主体，其保障对象为中低收入者中住房困难的家庭或者个人，通过廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价房和棚户改造房(定向)等形式来满足保障性住房的多层次需求(自2014年起，公共租赁住房和廉租住房并轨运行，统称为公共租赁住房)。在这些保障性住房中，廉租房和公租房无产权，其保障方式为货币补贴或实物配租，面积分别限定在50平米和60平米以下；经济适用房有有限产权，面积在60平米以下，限价房也只有有限产权，面积为90平米以下，他们的保障方式均为实物形式；而棚改房则是保障被拆迁对象，以实物或货币补偿方式进行保障，有完全产权，面积没有限定。

在“十二五”期间我国计划建设保障性住房3 600万套，每年对各省市都有计划开工和竣工数量要求，同时，中央政府把保障性住房建设任务列入考核地方政府工作的重要指标，使保障性住房建设的重要性空前凸显。客观上讲，“十二五”期间，政府在保障房建设工程上做出了巨大努力，对缓解保障性住房的需求压力起到了重要作用，有的城市把保障对象扩大为非本地户籍的居民，最近又有城市提出“租购同权”的新主张。但是在满足福利诉求方面，保障房建设依然存在不少的缺陷。

二、保障房供给“加速跑”存在“跑”偏的风险

根据2016年全国保障性安居工程跟踪审计结果，在全国范围内，发现27.24万套保障性住房因位置偏远、户型设计不合理等已空置超过1年，有12.87万套基本建成的住房因配套基础设施建设滞后，搁置1年以上无法交付使用。例如，2016年，深圳龙岗区保障房源16 959套，空置比例超过了1/3；2015年，浙江省有6 000多套保障性住房空置超过一年；2016年，河北省沧州、唐山和廊坊市本级1 905套已办理竣工验收的保障性住房空置超过一年，190套由于尚未分配、位置偏远等其他原因而空置；2015年发现广州市有106套保障性住房因户型过大而空置5年以上，清远市968套公共租赁住房已达到入住条件一年以上，502套长期空置，空置率达到51.86%；2016年安徽省至2015年底保障房空置超过一年的涉及2.89万套；2016年河南省76个市县42 492套保障性住房因地址偏僻等原因，空置时间超过一年；江苏省截至2016年底，无锡、沛县等38个市县38 587套保障性住房已办理竣工验收、具备入住条件但空置时间1年以上，铜山、滨海等3个县2 376套保障性住房已建成1年以上仍空置。

可见，在全国范围内，保障性住房出现空置和闲置问题不是空穴来风，在保障房供给“加速跑”的进程中，防止“跑”偏的现象十分重要。下面从理论、实践与实证角度分析保障房供给的加速跑存在“跑”偏的风险。

(一)在理论上存在“跑”偏的可能

根据博弈理论，面对保障性住房建设问题，中央政府和地方政府之间存在博弈，地方政府有“积极作为”和“消极应付”两种策略选择，但均衡策略取决于中央政府的财税和金融综合支持力度、监督惩罚力度与地方政府采取“积极作为”与“消极应付”策略行为所获得的收益差值大小，根据群体行为演化规律，中央政府治理策略应是给地方政府尽可能多的财物和政策支持，同时加大对“消极应付”行为的督查、整改和惩罚力度。[2]52-56

在保障性住房建设中，用地是首要问题。从用地数量看，因城市建设用地的总体规模限制，工业、商业和保障房的用地存在冲突，当工业和商业用地需求紧迫时，通常是压缩保障房用地。从区位干扰看，因保障房建筑风格与周边存在差异，加之保障房为低收入群体的集中居住，会影响其周边商业地产价格上涨和土地价值增值，甚至可能导致高收入人群的离开，即存在所谓的“区位干扰效应”。从地方政府对土地财政的偏好看，将优良地块用于工业和商业，地方政府短期可以获得大量土地出让收入，在地方财政收入中，土地出让占比最大，而短期内又难找到替代来源。基于以上分析，保障性居住用地以集中连片的方式，选择在市场价值较低的城市边缘区块，这似乎成了地方政府的“理性”选择。[3]97-101

从治理关系看，中央政府和地方政府的治理结构为经济分权与纵向政治控制相结合。在保障性住房的用地选择上，地方政府的目标是通过有限自主性，实现财政收入最大化，但又不得不遵从现有的政策激励制度，完成中央政府计划的保障房建设指标。在这种动机的驱使下，地方政府选择在城市的边缘区域，以集中连片的方式建设保障性住房便成了所谓的“两全”之策。[4]13-17

可见，承担提供保障性居住主体责任的地方政府，其建设动力往往不是源于主体的责任自觉，而是中央政府的“利益”诱引和压力传递，当地方政府有限依赖性和有限自主性的地位并存时，地方政府倾向于选择“消极应付”的策略，即把地方政府经济性目标置于保障房问题解决之先，着眼于完成中央政府保障房建设的“量”化指标，而非满足保障居住者福利的多元诉求，因而存在保障性居住供给“跑”偏的可能。

(二)在实践与实证上有“跑”偏的证据

比较北京、上海、广州、天津、武汉、南京、沈阳等大中城市保障房的区位分布，发现其大都呈分布偏远、集中连片和配套设施滞后等空间边缘化特征，这一特征会带来诸多不良影响。因受自身经济能力弱的制约，中低收入人群很难变更居住状况，往往被长期贴上“低层次”和“贫穷化”的标签，而这种标签化的排斥机制，容易导致其与主流社会价值观产生偏离；城市空间格局与社会资源、发展机会密切关联，低收入人群一旦被边缘化，他们获得公共服务的成本会显著升高，而获得经济性机会大量减少，容易出现贫困的聚集和再生产,导致贫困的代际传递；一个公平且充满活力的社会，理当向经济和社会地位低的成员提供向上流动的机会,而教育正是这种流动的主要推力，如果为保障居住配置的公共资源如基础教育的数量不足、质量不高，其现实后果将是阻塞他们上升空间和流动通道。[5]60-64

美国、法国、英国、德国、日本、新加坡等发达国家城市发展历史也充分证明，中低收入群体的过度集中,容易导致社区衰败和治理困难，出现高贫困率,高失业率、低文化水平，出现居民无所事事，不思进取的现象，严重的可能诱发高犯罪率，如吸毒、卖淫成风，非法地下从业盛行和政治对抗性强的不良后果。这些都直接将居民推向贫困，将社区推向衰败，势必给城市的社会治理带来巨大挑战。[6]122-130

从实证的视角，依据森的可行能力理论，对多个城市的保障对象福利改善进行定量评判,结果显示，除总体福利水平有小幅上升，居住条件、心理状况有显著改善之外，保障对象的生活条件、教育条件、就业条件和交通条件均呈现不同程度的恶化；[7]29-34基于感知质量理论的实证，发现公共产品及服务不足加重了被保障家庭的成本分担，降低了他们对政府服务质量的满意度。[8]60-66而根据行为效用理论的实证，表明不同产权结构，对保障居住者的使用功能、宜居功能和财富功能方面的效用存在明显差异。[9]78-86

可见，无论是基于中、外保障性住房的建设实践，还是不同理论的实证，均表明保障房的建设存在“跑”偏的证据，因此在我国保障房建设的“加速跑”阶段，尽力防范“跑”偏的风险是目前保障房建设进程中的重中之重。

三、保障性居住者需求多元化的现实逻辑

城市保障房大量空置的现象在很多城市都存在，这反映了对保障对象的需求特征识别不准的问题。保障房建设必须考虑保障对象居住的自由选择权，只有努力满足其多元福利诉求，才能提高居住保障的效率。这可以从群体特征、生命周期、支付能力及动态发展四个维度，构建保障居住对象选择的行为机理，以此为保障房建设“加速跑”提供分析框架和现实的逻辑支撑。

(一)保障居住不同群体需求特征存在差异

区分保障性居住对象特征，将居住者大致分为四类群体，第一类是长期居住在城市的居住困难的家庭,第二类是外来的新入职或求职的个体,第三类是长期在城市务工的农民工，第四类是需要社会救助的弱势群体。

第一类人群大多有城镇居民身份，也包括没有城镇居住身份的城中村的居民，他们居住条件差，居住的流动能力也差；如需改变居住地，也应尽量选择在他们原有居住地或其周边进行安置，因熟悉的周边环境留有他们成长的印迹，有他们的朋友、同学、亲戚及其他社会关系，这些都有利于情感寄托和心理安宁，有利于获得经济性收入。即使周边没有合适的选择地，也应倾听他们的心声，尊重他们的自由选择权。

第二类人群是新入职者或者新求职者，如大学毕业生，眼前面临紧迫的居住需求，但他们自身经济能力有限，收入偏低甚至根本没有收入，很难获得外部经济支持，他们有很好发展基础和发展前景，在找到新工作或取得工作经验后，收入将会快速增加，大多有自主解决居住问题的能力。他们希望保障居住能给他们带来工作、生活、学习的方便性，带来更多的工作和发展机会，这类人群对保障性住房的需求具有临时性、流动性和发展性的特征。

第三类人群中有一部分是由雇主提供免费或低价居住，雇主在工作周边建立或租赁短期临时居住地集中居住，这种形式既方便工作和休息，也方便农民工之间交流和交往。但是一般居住条件低劣，难以与社会其他群体之间沟通，长期下去可能会加大与社会间的鸿沟。另一部分则是由租住者以分散形式从市场上进行自主租赁，自我承担租金，他们主要考虑的是工作方便性，这一类人群还有一个特点，他们白天忙于生计，一空闲下来，却又对留守在农村的家人老小百般思念，万分牵挂，生活十分艰辛，但他们梦想拥有与城里人同等权力享受城市的公共福利，希望成为社会平等的一员，希望融入社区生活，参与社会事务。

第四类人群是社会绝对的弱势群体，不仅需要解决居住困难，还要解决生存困难问题，因此首先要让他们获得居住和生存的基本权利，除此以外，还应尽可能为他们创造条件，让他们生活有保障、有快乐、有尊严、有发展，促进他们早日回归社会，回归正常生活。

(二)保障居住的需求应涵盖生命周期的全程

目前,城镇保障房分配是以家庭为单位的，但实际居住者是差异化的个体，如有刚出生的婴儿，也有濒临死亡的老者，他们处在生命周期的不同阶段，除居住需求之外，其他需求可能完全不同。如老年人需要优质的医疗、护理、社会参与和养老服务等，成年人希望更高收入的工作岗位和更好的发展机会，新入职者希望感受时尚、体味繁华、方便学习以促进其职业发展，未成年子女需要优质、方便的义务教育资源等等。保障居住者作为整体，处在生活周期不同阶段，并经历生活周期的全过程，同非保障性居住者相比，除居住需求之外，与居住相关的其他需求是完全一样的，是多元的、整体的、不可偏废的，否则即使为他们提供了保障住所，依然不能实现安居乐业。

(三)保障性居住者的支付能力存在差异

保障居住大多应以居住者的支付能力为基础。不同保障居住方式所需支付金额不同，因此提供的保障房类别应与居住者的支付能力相匹配；在总的可支配收入一定的情况下，如果保障性居住支付过多，用于其他福利的支付空间就会被压缩；从政策层面看，需要从支付能力角度考虑不同类型保障居住的标准，如果标准定得过低，会给权力寻租提供空间，定得过高，又会排斥部分保障对象，可见支付能力关涉保障效率。

住房支付能力的评价通常有三个标准：一是房价收入比，其计算公式为一套居住单元的自由市场价格的中位数除以家庭年度可支配总收入中位数的比值；二是住房支付能力指数，其计算公式为家庭月收入的中位数除以家庭购房的月还款额度的比值；三是收入剩余数，用的是绝对数，其计算方法是将家庭可支配收入减去家庭维持生活的最低消费支出得到的剩余，如果其余额不能满足住房消费的最大支付额，表明住房消费超过了家庭承受标准，存在“住房引致贫困”。综合以上三个标准，可选择月家庭可支配收入与月度住房直接支出额(还贷款或者租金)的比，以此来确定保障性住房的选择类型与支付能力匹配的合适度。如以产权房(限价房、经济适用房或者共同产权房)的贷款月偿还额占家庭月收入比例作为尺度，通过调研生活水平、收入水平、保障房(类型与数量)的供求关系等数据，确定一个合适的比值上限和下限，如果突破下限，则退出该类型保障房分配范围，如果突破上限，就应进入租赁型保障房的分配范围。对租赁型保障房，以租金价格为导向，计算保障房月租金与月度家庭年收入比，同样通过调研，确定合适的比值的下限和上限，如突破上限越多，越倾向选择公租房或廉租房，并优先提供保障，突破下限越多，越倾向于退出租赁房而进入部分产权房的保障范围。[10]67-72

(四)保障性居住者的发展能力存在差异

保障性居住的模式选择与发展能力或潜力有关。发展能力或潜力大小又与年龄、学历层次、专业技能、学习与适应能力和身体状况等因素有关。发展潜力越大，他们自我解决居住困难越容易，因此其居住困难通过短期租赁就可解决，甚至可以自我寻求外部支持来解决；对有一定的发展能力和初始财富禀赋者，可以选择部分产权或者共享产权方式获得保障性居住，这样在解决居住困难的同时，又可通过产权增值或者产权转移，实现产权性收益，从而实现居住的政府保障向自制保障转变；对于发展潜力较弱，无法自制产权或者初始资源禀赋不足者，政府向其提供保障性租赁，并提供附加在租赁居住之上的经济性福利，从而阻止居住改善能力的恶化；对没有发展能力或者能力不断恶化者，应为他们提供低价或免费的租赁居住，同时提供如医疗保障、加大子女教育优先权和教育资助力度等方式支持，阻断贫穷的代际转递，培育新生代的发展能力和潜力。

综上所述，地方政府在保障房建设的“加速跑”阶段，由于居住群体的需求特征差异、居住个体生命周期差异、居住者支付能力和发展能力差异，因此不同保障房居住者的需求一定也是有差异的，地方政府仅仅提供保障居住是不够的，必须以人为中心，确立以差异化需求满足为目标导向，建立福利多元化的保障房，让保障性居住者支付得起、适得其所、住得舒心，努力树立为用而建，为人而建的理念，努力实现服务人、发展人的建设目标，预防和纠正保障房建设出现“跑”偏的现象。

四、满足多元化福利是保障性居住建设的“路标”

保障房要从单一的居住保障的满足转向以人为中心的多元福利的满足。保障对象有些有产权性要求，有些则是主要解决非产权性居住需求；有的保障对象流动性强，希望在流动中也能获得住房保障，有些保障对象的居住是稳定的，他们需要更多社会交流与融合；有些居住保障对象需要就业，获得经济性资源，而有些则是寻求发展机会与空间，希望提升能力。总之在保障居住之上，还附着多元化的福利诉求，对这些诉求的满足，是地方政府保障房建设的“路标”。下面拟从居住性需求、经济性需求、安全性需求、心理性需求、文化性需求和发展性需求等方面，全面梳理保障性居住者多元化的福利诉求。

(一)居住性需求

居住需求本身涉及因素很多，有房屋质量、面积、结构与功能等，每个方面又涉及很多具体细节的要求。例如房屋内部布局合理，房屋内外的空间干扰少，房屋内外公用区域的利用效率高，房屋通风和通光性好，拓展空间得到很好利用，房屋使用功能开发充分，从而提高住房方便性、舒适度和使用效率。目前保障性住房一定程度存在房屋质量不高，房屋结构不合理，通风、通光性不良，房屋功能不全等问题，被保障对象入住后使用不方便，有的甚至不得不重新改造。

(二)经济性需求

保障性居住的经济性包括居住带来的收益和成本两个方面。从收益角度看，包括保障性居住带来的直接效用，如居住带来的舒适度、住所的使用效率等，也包括保障性居住带来更多就业信息和就业机会，满意的工作收入和良好的职业发展，多样的就业形式，如有临时的、短期的、钟点工和在家就业等；从成本支出角度看，在获得经济性收益的同时，时间支出少，交通成本低，机会成本损失小，基础教育、医疗保健、娱乐等服务质优价廉等等。据此分析发现，保障性居住地的边缘化和集中连片模式，既不利于保障对象获得经济收益，又会增加成本支出，这种状况不利于保障性居住者的经济性诉求的满足。

(三)安全性需求

安全性是保障居住的基本要求，其涉及的范围很广，既有来自保障性住房的安全性威胁，如房间水电气、楼道防火设施、逃生及消防通道、电梯等安全问题；又有来自周边社会的安全性威胁，如生活区域的信息及金融安全、小区物业安全性管理、区格化的社会管理、通勤安全、周边易燃易爆危化品管理、恶性传染病防控、社区避险功能等；还有来自自然环境的安全性威胁，如上游水库、水源质量、山体滑坡体、地震避险以及大气污染等安全性问题。其实近年不时出现的安全事故，如天津危化品爆炸事故，早已给保障性居住的安全提出了严重警示。

(四)心理性需求

保障性居住者的心理性需求主要包括个体心理需求和社会心理需求，其中个体心理需求包括保障居住带来的心理安宁、情绪快乐、情感丰富和积极动机，个体心理需求可通过保障性居住者自我调适来逐步实现；社会心理需求源于保障房物理性安全空间和社会性交往空间的构建，物理性安全空间通过减少空间干扰，明确空间归属来实现，而交往空间构建，需要保障性居住者通过社会交往，拓展交往范围，加深相互了解，建立友好关系，扩大相互认同来实现。除此以外，家人陪伴与和谐相处，家人工作顺利，子孙们孝顺，收入稳定及身体健康等也有利于保障性居住者的心理性福利的满足。[11]58-63可见保障性居住者心理性需求的满足需要保障房的物理空间建设，需要居住者自己的调适，还需要通过家庭经营、社会参与和社会交往来实现。

(五)文化性需求

保障性居住者文化性福利需求需要构建物理性的文化场所，如广场、展厅、图书馆、公园、人物、自然景观等等，同时社区要增加对保障性对象的开放性和包容性，鼓励和接纳保障性居住者参加文化性活动，通过文化活动，提高生活情趣，养成良好风俗，提高文化水平和素质，加速阶层融合。总之，社区要做好文化资源的规划建设，开放共享文化资源，对保障性居住者，不能排斥和歧视，要接纳、邀请、吸引他们参与文化活动，从而满足他们的文化性福利需求。

(六)发展性需求

发展性福利本质是对社会资源的再分配，通过对市场资源配置的结果进行合理干预，将部分福利向保障性居住者转移，从而促进其发展。促进保障性居住对象的发展既要补缺式“扶贫”，更要补“短板”，如建立就业援助机制，增加收入，确保优质教育资源优先对保障性居住者子女开放，增加对其基础教育投入，增加他们子女接受中、高等教育的资助和保障渠道，增加就业、创业培训和扶持；支持保障性居住对象适度参与经济金融活动，分享经济社会发展红利，增加资本积累和资产性收益，一定范围内保证他们在经济活动中的优先地位，如公积金贷款审批的优先地位等，总之，满足保障性居住者的发展需求是保障性建设必须考虑的课题。

五、满足保障居住者多元化需求的路径

保障性居住福利的满足需要实施多中心治理，既要增加保障资源的社会供给，又要开放限域，把应保障的对象全部纳入住房保障范围，同时规范公共资源的供给和分配，加强社会治理和社区文化重构。

(一)制度先行，增加保障性住房供给

政府在保障房的建设上，要重点做好制度安排，改革现有的准入制度、产权制度、监管制度，激励社会资本和社会组织进入保障性住房供给领域，提供多元化的、优质的保障居住资源。例如降低保障房建设的准入门槛，控制出让地块规模，降低对初始资本额度要求，让更多的中小房地产商和社会资本有机会参加市场竞争，减少市场垄断。保护进入保障房建设领域的私人部门和民间资本，保证合理收益，保护产权。政府做好对保障性住房供给领域的监管，严格监管产品质量、生产标准、收费价格、利润空间等等。政府还应加大对保障性住房建设的财政和融资支持，将保障房建设资金纳入中央和地方政府的财政预算，稳定政府性资金渠道和资金来源，并进一步完善政策性金融渠道与资本市场的融资渠道，降低资金成本，同时增加对保障性居住者支付能力，加大住房公积金制度对保障居住的支持力度，加大对保障性住房生产建设的支持力度。总之，通过制度性安排，增加保障性住房的多元化、多中心的供给，增加保障居住者的支付能力，给他们提供更多、更好的选择机会。[12]63-67

(二)开放限域，把农民工群体纳入住房保障对象

保障住房具有公共产品或准公共产品的属性，原则上应由政府提供，并向所有城市居住者开放。但开放限域，特别是对有住房困难农民工开放，会带来城市空间资源和财政资源的重新分配。由于城市的公共资源的有限性，在对有限的公共住房资源的分配中，存在竞争、矛盾和冲突，加之地方政府中强势利益主体的排他性，导致保障性住房的公共产品属性难以落实，抑制了农民工进入城市住房保障体系。[13]68-77

保障性住房向农民工群体全面开放限域有其正当性、公平性和合理性，尽管实现这种开放暂时有困难，但依然必须努力进行多渠道、多层次和多形态的探索。如政府加大对农民工专属住房建设的支持力度；制定将农业资源市场化转换的制度安排，提高农民工工资水平，增加农民工住房支付能力；引导和帮助用工规模较大、用工集中的企业，如建筑业、制造业，建设农民工居住公寓、工棚等的标准和力度；将城市、郊区农村集体用地转化为专供农民工租赁的保障资源；对低于市场价格出租给农民工的房主实施政府补贴或者给农民工租房补贴等形式，增加对农民工保障居住的支持和扶持。[14]10-13

(三)开辟渠道，拓展城市流动人员的保障性居住空间

城市化进程中，除农民工以外，还有一类是低收入流动性人口，例如城市的“地下室族”“蚁族”等，他们的居住条件极差，严重影响他们的身心健康，居住场所的安全隐患严重。政府应尽力为他们提供价格相对较低的租赁住房，可以采用“大分散，小集中”方式，政府集中建造或者对现有资源进行提质改造，提升其居住功能，提供部分免费的公共服务，如网络等，提供免费的物业服务，加强安全管理，清除严重的安全隐患，通过“补砖头”或“补人头”的方式，解决中低收入流动人口的居住保障问题，增强这部分流动人员的居住福利。

十九大以后，有些城市在新入职的青年人才的创新创业区域内，集中提供租赁房，拓展城市流动人口的保障居住空间。如武汉在中心城区配、改建大学毕业生租赁房，在新城区、开发区集中选址建设大学毕业生租赁房和安居房。目前，新城区、开发区已规划选址14个地块，建设约620万平方米的大学毕业生保障性住房及308万平方米的“创客空间”。这些地块的选择，多按照交通便捷、符合规划、便于实施的原则，布局在轨道站点、地铁小镇、“创谷”项目周边，很好地满足了居住者的多样化保障需求。

(四)维护公平，建立保障性居住的公共服务均等化机制

近些年，在社会治理和城镇化的大背景下，地方政府都在倡导公共服务均等化，其涵盖面涉及义务教育、公共医疗、社会保障、就业等方面，这也是维护社会公平的基本体现。对于居住保障对象而言，公共服务均等化首先是公共设施建设的布局问题，可通过硬件设施的配套、社会政策的完善以及社区服务机构和人员配备到位等措施来达到。例如地铁或公交站点的合理布局，商业、银行、邮政、学校、集市等配套齐全，与产业园区中服务产业职工的就业地和居住地有序混合，均衡考虑新城区规划与旧城提升发展，全面改善居住环境，提升城市人文品质等等。除公共设施建设布局外，还包括要给居住保障群体就业机会优先，严格执行同工同酬，防止对保障对象的身份歧视，提供同等的义务教育机会，优先享受教育资助，共享社会保障。住建部要求各地根据条件出台“租售同权”的政策，明确租赁当事人的权利义务，保障当事人的合法权益，建立稳定租期和租金等方面的制度，逐步使租房居民在基本公共服务方面与买房居民享有同等待遇。最近不少城市在保障公共服务均等化上迈出了新步子，如2017年7月，广州市明确提出“租购同权”，做出了非本地户籍承租人，与本地户籍居民一样，平等地享受基本公共服务的具体制度安排，随后北京、上海等城市也提出如“租售同权”“租售并举”的政策主张，并明确了政策落实的具体办法。总之， 随着公共产品的不断丰富，社会不断进步，公共服务均等化将逐步实现，保障居住者的福利水平、获得感和幸福感也将逐步提升。

(五)加强融入，构建和谐包容、共生共荣的保障性居住新社区

目前很多保障性居住社区普遍存在因地理位置隔离导致的在就业和消费领域被排斥，因政策的不完善导致的被社会保障体系排斥，因缺乏归属感和凝聚力被社区生活排斥的现象。保障性居住的社会管理、社会服务机构和专业社会工作者严重缺乏，社区治理混乱。消除对保障性居民的社会排斥,是保障居住建设过程中不容忽视的问题。对此可通过硬件设施的配套、社会政策的完善以及社区服务机构和人员配备等措施来减弱或消除社会排斥，促进保障性居住群体的社会融合。这一融合不仅指大规模保障房社区内部的整合和保障性居住者的凝聚，而且要促进保障性居民作为社会一个有机部分融入整个城市的发展之中，提高保障性居民的归属感和主人翁精神。同时，在新型保障居住的建设中，要考虑保障居民的阶层关系、空间格局、心理接受程度，建立并推广多元混合居住的保障房建设模式，构建和谐包容、共生共荣的新社区。

：

[1]王祖山，等.民生视域下保障性居住的居住福利探析[J].现代经济探讨,2016(6).

[2]高义.保障房建设中地方政府群体行为进化博弈与治理机制研究[J].中国经济问题,2011(6).

[3]许丹艳,刘向南.保障房用地规划现存问题影响因素分析[J].城市问题,2012(2).

[4]严荣.保障性住房建设:地方政府的行为逻辑[J].现代经济探讨,2014(10).

[5]赵聚军.保障房空间布局失衡与中国大城市居住隔离现象的萌发[J].中国行政管理,2014(7).

[6]张波.保障性住房社区研究:回顾与展望[J].浙江工商大学学报,2017(2).

[7]李梦玄,周义.保障房建设的社会福利效应测度和实证研究[J].中南财经政法大学学报,2012(5).

[8]周瑞雪，等.保障房住户满意度及其影响因素分析——以黄石市为例[J].城市问题,2015(1).

[9]吕萍，等.基于政策受益人视角的产权式保障房的效用评价[J].城市问题,2014(7).

[10]刘广平,陈立文.基于住房支付能力视角的保障房准入标准研究[J].中国行政管理,2016(4).

[11]石燕.城市低龄空巢老人的心理状况及其影响因素分析[J].理论与现代化,2012(5).

[12]谭禹.多中心治理理论与保障性住房的多元供给[J].城市问题,2012(12).

[13]赵晔琴.论农民工纳入城市住房保障体系之困境[J].吉林大学社会科学学报,2015(6).

[14]李兵弟.寻求以制度转换解决农民工住房问题[J].城市规划,2012(3).