执行体制改革如火如荼

文_本刊记者（发自湖南长沙）

2018年是“用两到三年时间基本解决执行难”工作的决胜之年，为进一步加大精准攻坚力度，及时发现并解决工作中存在的突出问题，确保如期打赢“基本解决执行难”这场硬仗，最高人民法院组成7个巡查组，自6月开始对全国法院进行为期4个多月的实地巡查工作。

最高人民法院院长周强指出，要把解决问题与建立长效机制结合起来，既及时解决当前突出问题，又切实做好打基础、利长远的工作。全国各级法院要加大执行创新力度，整体规划，重点突破，逐步推进体制机制建设，着眼于解决突出问题、务求实效，让执行工作长效机制真正“可用、可行”。

最高法院下大力气强化执行

切实解决执行难，依法保障胜诉当事人权益，是党的十八届四中全会确定的重大政治任务。最高人民法院党组坚决贯彻落实党中央决策部署，为了确保如期兑现最高人民法院对党和人民作出的“用两到三年时间基本解决执行难”的庄严承诺。自2018年6月起，开始对全国法院进行为期4个多月的实地巡查工作。

此次巡查将对照基本解决执行难“四个基本”的目标要求，结合“人民法院基本解决执行难第三方评估指标体系”中的主要内容，对有财产执行案件、无财产可供执行案件、信访案件的办理情况，以及执行规范化、信息化建设和工作效果真实性等方面进行深入检查。

在过去的两年中，在最高人民法院强力推动下，各方对症施策，精准执行，然还有一些问题亟待解决。从当前的执行困难来看，执行难原因主要有三。首先是法院内部，传统执行模式下现代科技运用不够，信息匮乏，力量不足，措施不到位，也存在消极执行、选择性执行甚至乱执行等。其次是法院外部，被执行人以各种手段逃避、规避、抗拒执行，有协助义务单位不配合、消极配合甚至向被执行人通风报信等。最后是执行不能，被执行人确无财产可供执行，企业资不抵债，但又没有转破产清偿程序等。历次清理执行积案，无财产可供执行案始终居多数。因此，统一解决无财产案件出路问题，不能回避，刻不容缓。

针对法院外部问题，最高人民法院与中国人民银行等10多个部门和3200余家银行业金融机构建立网络执行查控系统，形成新的执行查控、财产变现、规范管理模式。同时推动建立失信被执行人信用监督、威慑和惩戒制度，既坚持“对物执行”，又实施拘留、拘传、罚款、限制出境、追究拒执罪等针对人身的强制措施，有效促进被执行人自觉履行人民法院生效裁判确定的义务，大量被执行人慑于“一处失信，处处受限”威力而主动履行义务，诚实守信成为全社会共同的价值追求和行为准则。

针对无财产可供执行的情形，最高人民法院重点采取两项措施：于2016年12月制定《关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》，将终结本次执行程序作为无财产可供执行案件的一种结案方式，使被执行人无财产可供执行的案件，暂时退出执行程序，待有条件时再依法恢复执行。此外，2017年1月，最高人民法院制定《关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》，规定在执行中发现债务人企业已经资不抵债且符合破产条件时，按一定程序移送破产审查。

2018年5月28日，最高法院又向全国各省、自治区、直辖市等法院下发了《最高人民法院关于进一步规范近期执行工作相关问题的通知》，《通知》对于“失信被执行人名单相关问题”“终结本次执行程序相关问题”“和解长期履行案件的报结问题”做出了明确规定，从而进一步规范了执行中存在的突出问题。

逐步探索“执行外分”模式

当前，我国已经形成了一个“党委领导、人大监督、政府支持、政法委协调、法院主办、部门配合、社会各界参与”的执行工作大格局，并且建立了一套完善的执行工作体制机制，制定了一批完备的执行政策措施，锻造了一支精明强干的执法工作队伍。

然而，在具体的司法运行过程中，有些长期以来存在的问题仍然未能得到有效解决，为此，国家对于案件执行模式的思考也一直在进行深入探索。记者发现，早在2017年4月15日，最高法院执行局局长孟祥在最高法院举办的第一期“执行大讲堂”上，就提及执行外分的问题，并透露出“执行外分”模式正在试点。

党的十八届四中全会在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出，应“优化司法职权配置，健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制。完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”，《决定》已经把执行权提升到了与侦查权、检察权、审判权相对平行的高度，对于审执分离的改革方向有了进一步的明确。

2015年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定 进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》再次强调，“推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。在总结人民法院内部审执分离改革经验的基础上，研究论证审判权与执行权外部分离的模式”。

有的法院也在尝试将执行权划分到公安系统，对此有的人表示：“完全支持执行划分到公安部门，法官不适合执行，执行并入公安部门可以借助公安部门现有的技术，如此一来，查人找物的效果将大大提升。”有的人告诉记者：“法院本来就是一个单纯的案件审判机构，执行划分出去，对于法院部门突出审判主业很有好处。这些年来，社会对于执行效果颇有微词，当然原因是多方面的，但审与执的矛盾的确是客观存在的，交给公安部门做可能效果更好。”

本刊记者曾采访过山东的一起案件，判决生效后，执行不力，两年多时间迟迟交不到，结果公安部门一出手，一周就找到案件被执行人。“不能不承认，公安部门在车辆查控、户籍查询、手机定位以及出入境管理等方面都有独特的优势，这对于案件执行效果无疑有促进作用。”山东某律师胡某告诉本刊记者。

尽管在中办、国办印发的《实施方案》中已明确指出，推动审判权和执行权相分离的体制改革试点要研究论证审判权与执行权外部分离的模式，但是迄今为止，在执行体制改革中，推行的仍然只是法院内部的审判业务庭与执行局的分离，即所谓的“深化内分”制度。

本刊记者注意到，对于推动实行审判权和执行权分离、由不同部门承担执行权，一些业界专家认为，这一举措有助于司法公正，解决执行难和执行腐败的顽疾。但也有观点认为，简单将执行权交给法院之外的行政部门，仍不是解决执行难和避免执行腐败的根本途径。推动强制执行法的立法，规范和细化执行程序才是当务之急。

各地强化执行频出“狠招”

谈及执行难问题，最高人民法院执行局局长孟祥说，执行难可归纳为“四大难题”，即查人找物难、应对规避执行难、 财产变现难、有效管理难。为破解查人找物难题，最高人民法院大力推进覆盖全国地域及主要财产形式的网络执行查控系统建设，通过信息化、网络化、自动化手段查控被执行人及其财产，极大提高了执行效率，实现了执行模式由传统向现代化的根本转变。

记者发现，为了破解执行工作难题，各地也在积极探索。广东省中山市第一人民法院早在2016年8月就启动了分事、分人、分案、分区、分权的“五分法”执行改革，其中，分事改革从执行工作中提取66个节点，对各节点对应的379项事务重新制定流程和标准，实行环节节点集中、事项标准化办理、流程信息化管理，以此打破过往的法官“包干制”，提取执行工作精确节点，对具体对应事务制定标准，重塑执行工作流程。

近两年来，这一改革已经凸显成效。2017年，中山市第一人民法院共结执行案22260件，同比增长50.72%；2018年1～6月，该院共结执行案13313件，同比增长41.79%；执行案件结收比大幅上升，居广东全省法院前列。

陕西法院系统在财产发现渠道上积极创新。据了解，在全面实行网络查控的基础上，陕西在全省推行律师调查、悬赏执行制度，有效补充查控手段；与公安机关建立协助查控失信被执行人和被执行人车辆机制，2016年以来，通过公安“缉查布控”和“交通路面查扣”，陕西全省共布控失信被执行人9374人，查扣车辆514台。此外，陕西省高级人民法院督促和指导西安市中级人民法院联通了与最高院的“点对总”不动产平台，督促其他中院与本地不动产管理部门联通了“点对点”平台。

“破解执行难是一项系统工程，既要治标，也要治本，要积极创新工作机制，充分运用信息化手段，有效破解人民法院在查人找物等方面的难题，切实将执行工作纳入规范化、法治化轨道，努力让人民群众在每一个执行案件中感受到公平正义。”对于如何解决“执行难”，陕西省高级人民法院院长阎庆文说。