社会性别视角下的中国女性福利政策：反思与前瞻

黄 丹 倪锡钦

一、研究背景

女性福利与经济、社会、文化息息相关，是一个世界性的议题。1995年，联合国提出“社会性别主流化”（gender mainstreaming），希望联合国各会员国政府中在制定政策时需具备性别概念，并使女性参与到政策的制定与决策。联合国妇女发展基金也进一步指出“社会性别主流化”包括两个方面：一个是“妇女主流化”（mainstreaming women），着重女性的参与及设立有效的机制以确保妇女有参与的空间和权利；二是“社会性别观点主流化”（mainstreaming gender），意在把社会性别观点纳入社会政策的设计、发展、推行、检查和评估的整个过程。①刘春燕：《社会性别主流化：香港推动社会性别平等的经验及启示》，《妇女研究论丛》，2007（1）。

社会性别视角是从女性主义对福利国家的批判中发展出来的。女性主义对社会福利体制中的“性别盲”进行了三个方面的批判：（1）社会福利制度本身的父权传统使其不能缓解两性不平等的现状，而是加剧了女性在社会生活和社会分工中的固有形态；（2）社会福利制度不利于女性在经济生活中的参与，使得女性无法顺利就业或无法持续就业而被打上经济依赖者的烙印；（3）在传统的既有的性别分工模式下，妇女被迫承担了生育和照顾家庭的主要责任。②George & Wilding. Welfare and ideology. New York: Harvester Wheatsheaf, 1994.在此基础上，社会性别视角质疑和挑战了传统社会政策由单一性别主宰及其注重经济和社会利益而忽视社会关系的局限性。社会性别视角认为“社会性别”（gender）是在社会建构的基本立场之上,包含着性别等级、性别规范、性别分工、性别身份以及性别需求等多个含义丰富的维度。①英文中两个单词来描述性别：sex和gender。前者指的是人被先天赋予的生理性别，后者指的是性别之间差异是社会造成、社会建构的。1949年，西蒙·波伏娃(Simmor De Beauvoir)在《第二性》首次提出“女性不是天生的，是后天造就的”；1972 年，安·欧克莉(Ann Oakley)在《性别、性属与社会》一书中区分了sex与gender两个概念的区别；1975年，盖尔·卢宾(Gayle Rubin)在《女人交易:性的政治经济学初探》一文中首次提出了“性/社会性别制度”(sex/gender system) 的概念，认为社会性别制度与经济政治制度密切相关。自此，gender就被用来指代“社会性别”。“社会性别”的关键意义在于它的社会性，也就是由文化所生成、所赋予的属性。与自然、天生的生理性别不同，由社会、文化意识形态所构建起来的社会性别，存在着被建构、改变及重构的可能性。②屈雅君：《社会性别辨义》，《南开学报》(哲学社会科学版)，2006（6）。它的核心论点如下：（1）社会性别是一定社会和文化脉络中社会关系的产物；（2）社会性别是一种权力关系，社会性别视角提倡挑战社会结构和制度中的不平等的权力关系；（3）社会性别是一种制度安排，它是关乎经济、政治、文化和社会关系的制度；（4）社会性别是在具体文化情境下对于不同性别的性别观念、性别价值的判断和考虑。③刘潇雨、黄丹：《性别视角下的台湾妇女健康福利：兼论对中国内地的借鉴》，《2015年华人社会福利政策论坛：“风险社会中的社会福利与社会治理”论文集》，天津，南开大学，2015。

女性福利的发展反映了一个国家或者地区在性别平等方面的进步水平。分析福利体制和性别平等的关系，反映了女性作为公民主体部分的能动性，也反映了国家权力对两性平等的态度和主张。④熊跃根：《中国的社会转型与妇女福利的发展：本土经验及其反思》，《学海》，2012（5）。在中国，男女平等是一项基本的国家政策，国家在政治、经济、社会各个方面制定了保障妇女福利的各项权益。然而，目前在社会中妇女仍然处于弱势的地位。以下数据可以对此进行说明：（1）出生性别比：国际上正常的出生性别比为103～107，而中国的出生性别比自20世纪80年代实施了计划生育国策后就持续升高。⑤李树茁、姜全保、费尔德曼：《性别歧视与人口发展》，北京：社会科学文献出版社，2006。1982年性别出生比为108.5，1990年上升到111.3，2000年持续上升到119.9。⑥Liu, H. Analysis of sex ratio at birth in China： China Population Today, 2004（10）: 32-36.（2）女婴死亡率：20世纪80年代后女婴死亡水平急剧上升，1～4岁年龄段的女婴及女童死亡率要比同龄男婴高10%。⑦李树茁、姜全保、费尔德曼：《性别歧视与人口发展》，北京：社会科学文献出版社，2006。（3）文盲率的性别差异：根据第六次全国人口普查，女性文盲的数量是男性文盲的2.8倍。⑧中华人民共和国国家统计局：《中国第六次全国人口普查》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/rkpc/6rp/indexch.htm，2011。（4）就业率的性别差异：18～64岁人口中，女性的就业率为71.1%，男性的就业率为87.2%。⑨中 国全国妇女联合会、中华人民共和国国家统计局：《第三期中国妇女社会地位调查全国主要数据报告》，http://www.wsic.ac.cn/staticdata/84760.htm，2012。（5）家务承担的性别差异：第三期中国妇女社会地位调查全国主要数据报告显示，城市男性每天的家务时间是43分钟，城市女性每天的家务时间是102分钟，农村男性每天的家务时间是50分钟，农村女性每天的家务时间是143分钟。⑩中 国全国妇女联合会、中华人民共和国国家统计局：《第三期中国妇女社会地位调查全国主要数据报告》，http://www.wsic.ac.cn/staticdata/84760.htm，2012。总的来说，中国妇女仍然未能充分享有与男性完全平等的地位、资源、权益。

然而，当我们衡量一个国家的女性福利的发展水平及其所代表的性别平等的进步水平时，需要注意女性福利政策虽然深受全球化及国际思潮的影响，但它仍旧植根于特定的社会、经济、文化、历史的脉络之中。因此，我们必须回到中国本土的情境下对中国的女性福利政策进行讨论。在下文中，笔者将简介女性福利政策在现代中国的发展脉络，介绍女性福利政策在中国的发展现状，并从社会性别的理论视角对其做出批判及建议。

二、中国女性福利政策的发展脉络及现状

在开始梳理之前，我们需要先澄清：什么是“女性福利政策”？在中国大陆，广义的社会福利被“社会保障”所指代：“社会保障是现代国家社会政策和社会立法的重要内容，是国家和社会帮助全体成员应对现代社会中的社会经济风险，运用社会化的保障手段，依法保障全体社会成员基本生活的经济福利制度”①唐钧：《中国的社会福利概念》，王思斌、唐钧、梁宝霖、莫泰基（编），《中国社会福利》，香港：中华书局，1998，第11页;第13页。。在这个概念下，社会保障包括社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚等。而狭义的社会福利则指是社会保障体系下的有机组成部分：“社会福利是由国家或社会所有人提供在一定的生活水平的基础上尽可能提高生活质量的资金和服务的社会保障制度”②唐钧：《中国的社会福利概念》，王思斌、唐钧、梁宝霖、莫泰基（编），《中国社会福利》，香港：中华书局，1998，第11页;第13页。。在本文中，我们讨论的是广义的社会福利，即是在中国语境下的“社会保障”政策。在本文中，笔者这样定义“女性福利政策”：通过国家立法和政府行政干预，满足女性的生理、心理和社会需求，保障女性生存和发展权利，增进女性福祉的一系列政策。

1950年，政府出台了新中国第一部法律——《中华人民共和国婚姻法》, 明确废除了包办强迫、男尊女卑的封建主义婚姻制度, 实行男女婚姻自由、一夫一妻、男女平等、保护妇女和子女合法权益的制度。1951年，《中华人民共和国劳动保险条例》中规定了女性劳动者生育、医疗和休假待遇。1953 年, 《中华人民共和国选举法》明确规定妇女有与男子同等的选举权和被选举权。可以说，政府在建国初期出台的《婚姻法》、《劳动保险法》、《选举法》等法律为妇女在政治、就业、社会生活方面拥有与男性平等的权利提供了基本的保障。

在计划经济阶段，中国女性的权益保障一方面通过就业来实现，另一方面则依靠家庭来实现。在城市中，政府通过计划经济体系和单位制度安排在一定程度上促进了女性的就业和基本保障。这些在体制内的女性享受的是“单位制福利”，是一种典型的内部再分配的身份制待遇。③熊跃根：《中国的社会转型与妇女福利的发展：本土经验及其反思》，《学海》，2012（5）。在农村，女性的社会福利则主要是通过家庭的保障来实现。在这个阶段，较之农业户口的女性，城市的职业女性有相当多的优越之处，但同时职业身份制度又使她们的流动非常困难。④谭深：《当代中国职业妇女：由政府安置工作或进入劳动力市场》，李小江、朱虹、董秀玉（编），《性别与中国》，北京：三联书店，1994。同时，少数的弱势群体如孤寡病残群体被界定为传统的民政服务对象，这些群体主要依靠的是政府给予资助的“残补型”的福利。城市的“三无人群”和农村的“五保户”是接受这些残补型福利的主要群体，一些“老、弱、病、残”的女性也因此得到了基本的保障。

改革开放之后，中国社会经济的转型逐步带动了社会转型，女性在社会生活中面临更多抉择与挑战。为了适应这种转变，政府在女性教育、就业和生育层面出台了一系列政策来保障女性的权益。如1992年出台的《中华人民共和国妇女权益保障法》，其目的是保障妇女的合法权益、促进男女平等，充分发挥妇女在社会建设中的作用。1994年，《企业职工生育保险试行办法》的实施，将原来由企业单位负责的生育保险改变为生育保险社会统筹，一定程度上缓解了女性由于生育而造成的在劳动力市场上所处的不利地位。①黄桂霞：《国家、市场、家庭在妇女福利中的角色和作用》，《山东女子学院学报》，2015（2）。1995年，政府出台了《中华人民共和国妇女发展纲要》，明确提出将男女平等作为基本国策，推动男女在政治、经济、文化、社会和家庭生活中的平等，并保障妇女在卫生健康、教育、就业、政治参与中享有应有的权益，并首次提出优化妇女发展的生态环境和社会环境，将妇女发展纳入国民经济和社会发展规划中。2001年，政府发布了《中华人民共和国母婴保健法》。此外，为了扩大女性健康政策的覆盖面，在2009年的《国民经济和社会发展工作计划》中首次出现保障了农村女性生殖健康的内容。2015年，《反家庭暴力法（修订草案）》的通过，则象征着政府开始将关注从女性的生理健康开始向心理和社会健康扩展。在表1中，笔者梳理了1950～2015年期间我国重要的女性福利政策。

表1 1950～2015年期间中国重要的女性福利政策

续表

总的来说，政府出台的这一系列的女性福利政策对中国女性产生了重要的影响：第一，政府在教育、医疗、社会救助等领域实施的社会政策，保护了女性的基本权利和基本生活需要；第二，女性就业收入的增加、受教育程度的提高、政治参与的增多，促进了女性的自主性，提高了女性的社会地位；第三，中国女性在新时期往往肩负市场就业者和家庭照顾者的双重角色，而现有的社会福利并未很好提供支持，增大了女性在社会生活和劳动力市场中的风险性。

三、社会性别视角下中国女性福利政策的局限与不足

新中国建立以来政府出台的一系列法规政策，为中国女性福利提供了根本的法制保障，提高了女性的社会地位，保护了中国女性在政治、经济、婚姻、教育各方面的权益。然而，中国的女性福利政策虽然保障了中国女性的基本权利，它仍然存在着许多局限与不足。

首先，政府出台的女性福利政策中仍旧有着一定的“父权”色彩。中国针对女性的政策保障的首先是“人的福利”，然后是“母亲的福利”和“劳动者的福利”，而这种狭义的定义使得女性被物化为生育和社会生产的机器。①姜秀花：《生命健康领域性别平等与妇女发展指标研究与应用》，《妇女研究论丛》，2006（2）。例如，女性健康政策主要保障的对象是育龄妇女，而其政策重点保护的是女性的生育功能。这样的政策取向一直延续到现在：如《中华人民共和国劳动保险条例》（1951年）、《劳动保险条例实施细则（修正草案）》（1953年）、《女职工劳动保护规定》（1988年）、《中华人民共和国劳动法》（1994年）、《母婴保健法》（1994年）、《社会保险法》（2010年）。另外，除了对育龄女性生育功能的关注外，政策较多关注的还有进入劳动市场的女性，如《女职工劳动保护规定》（1988年）、《中华人民共和国劳动法》（1994年）等法律政策规定女性劳动者的生育假期、生育津贴和女性禁忌从事的劳动范围。这些政策对于女性的生殖功能和社会生产功能的强调，不仅是对于未在育龄期或未进入劳动力市场的女性权益的忽视，也是父权制的福利体系将女性作为生殖工具和社会生产工具的具体体现。除此之外，有部分政策出台的前提是把女性看成弱者，视其为需要社会更多照顾的对象，如原有退休制度中规定男性退休60岁，女性退休55岁，这一政策制定的假设就是男性是强者应该承担更多社会责任，而女性是弱者需要社会的特别照顾的对象。①李红：《社会性别视角下的社会政策探究》，《中华女子学院学报》，2008（2）。

第二，目前中国女性福利政策固化了女性作为照顾者的角色。一些学者用“儒家式福利国家”来诠释中国的社会政策，他们认为中国传统文化强调家庭与社区照顾功能，缺乏个人权利意识，使得国家没有动机去建立一个完善的社会福利制度。②施世骏：《社会保障的地域化：中国社会公民权的空间政治转型》，《台湾社会学》，2009（18）。事实上，女性照顾家人的责任是限制她们参与家庭以外的经济、社会和政治活动并导致社会性别不平等的主要原因。③董晓媛：《照顾提供，性别平等与公共政策——女性主义经济学的视角》，《人口与发展》，2009（9）。原有的“一孩政策”使得需要照顾的儿童数目变少，但由于老年人比例增加，中国社会仍旧存在着较大的照顾服务。虽然自改革开放以来，政府在女性参与市场劳动保障方面出台了一系列的政策，但事实上一些法规的可操作性和执行力度方面还存在不足之处，私人领域的托儿服务和老人照顾体系方面也存在较多的问题。④陶艳兰：《代际互惠还是福利不足?——城市双职工家庭家务劳动中的代际交换与社会性别》，《妇女研究论丛》，2011（4）。另外，虽然我国强调家庭责任的社会福利制度是建立在假设女性为照顾者的前提之上的，但提供给照顾者的社会保障并不足够。例如，我国的养老金制度并没有规定在养老金领取人去世后对其配偶进行支付, 医疗保险也不保障配偶，这可能会使家庭主妇在丈夫去世后陷入经济的困境。同时，国家也没有发展充分的支持照顾者的社会服务，由于政府在幼儿教育、长者服务及医疗服务方面投入的不足，给女性带来了更大的照顾责任，导致在就业和劳动力市场中处于弱势的女性被迫陷入更深的窘境。⑤黄桂霞：《国家、市场、家庭在妇女福利中的角色和作用》，《山东女子学院学报》，2015（2）。另外也有研究表明，在职女性所承担的照顾重任，很多被转嫁到家庭中的女性长者，而这也是变相对长者女性的“剥削”。⑥陶艳兰：《代际互惠还是福利不足?——城市双职工家庭家务劳动中的代际交换与社会性别》，《妇女研究论丛》，2011（4）。

第三，中国的女性福利政策未能有针对性地回应不同女性群体的需求。首先，女性福利政策在区域上更偏重城市女性，农村妇女和城市妇女在福利水平上存在较大差异：城乡妇幼卫生资源分配不合理，妇幼保健经费严重短缺；农村医疗保健机构的服务技能和管理水平无法满足女性不断增加的医疗保健服务需求。⑦姜秀花：《近年中国政府妇女健康政策与行动评析——基于“消除对妇女一切形式歧视公约落实情况”》，《山东女子学院学报》，2012（4）。其 次，在具体的资源分配上东部、西部、中部之间存在着巨大差异，现有政策只有在《卫生事业发展“十一五”规划纲要》（2007）中提到要协调东、中、西部地区女性健康水平发展，但是在不同的区域的女性群体的生殖健康和就业保护方面在现有的政策中都未得到足够关注。再次，现有政策并没有照顾到不同的女性群体的利益。“女性”在我国目前形势下已经不是一个单一范畴，多样性的女性群体，她们的需要不尽相同。⑧陶艳兰、风笑天：《女性主义公民身份模式: 理论建构与政策启示》，《中南民族大学学报》(人文社会科学版)，2012（3）。举例来说，流动妇女就未有得到足够的福利、资源及服务，外出打工的她们很大程度上不能得到城市中的社会福利，同时也无法接受原来户籍地的福利，属于社会福利中的“真空群体”。这种差异所代表的阶层区隔和社会排斥不应该受到漠视和盲视。

第四，在政策的制定过程中，仍然是政府和单位为核心主体，妇女个人、社会组织在政策制定和具体服务中的并未有所“发声”及参与。首先，虽然女性在社会中的地位有所提升，然而在关于女性自身福祉的政策制定中女性仍旧处于被动地位，女性主动参与政策制定和争取权益的发声机制并未完善；其次，全国妇女联合会是在中国体制内负责妇女事务的社会团体，但它并不直接负责社会福利方面的工作，它的主要任务是监督政府的各项与女性相关的政策的实施及参与具体政策的制定。虽然它在促进和改善女性的社会福利，维护妇女权益，提高妇女的生活素质等方面发挥了作用，但由于“党群不分”的影响，妇联也在一定程度上表现出“官办”的色彩和行政化倾向，这影响了其代表女性利益进行“发声”的功能的具体发挥。①张李琧、刘梦：《全国妇联与社会福利》，王思斌、唐钧、梁宝霖、莫泰基（编）,《中国社会福利》，台湾：中华书局，1998。

四、对中国女性福利政策的展望及建议

公共政策既能增强男性与女性的能力以拓宽他们的选择，也能强化男主外女主内的传统性别分工。②董晓媛：《照顾提供，性别平等与公共政策——女性主义经济学的视角》，《人口与发展》，2009（9）。传统的性别规范影响经济制度和公共政策，而社会经济制度和公共政策又进一步强化了传统的性别规范。因此，具社会性别视角的公共政策能够影响并改变传统的性别规范以及促进性别平等。

总的来说，中国妇女健康福利政策的需要融入社会性别视角并兼容回应女性的两种性别需求。摩塞·卡罗琳区分了现实性别需求（practical gender needs）和战略性别需求（strategic gender needs）的概念：现实性别需求是指在现存的社会性别分工下，女性因已有的社会角色而产生的实际需求，如她们作为妻子、母亲、照顾者等对于子女照顾、家务协助等方面的需求；战略性别需求是指由于女性在社会中因依附地位而形成的需求类型，如反家庭暴力、争取同等工资的需求。③刘春燕、杨罗观翠：《性别与福利——对福利政策社会性别分析的评述》，《妇女研究论丛》，2010（4）。

在回应女性的现实性别需求方面，政府可以从以下两个方面去着手改变：一方面，通过制定政策及加大服务提供来支持家庭中的照顾者。政府在制定家庭政策时是以女性作为家庭照顾者为假设来进行考虑的，而这样的假设在现代的现实生活中遭遇了重大挑战：离婚率的逐步增高、核心家庭尤其是独生子女家庭的主流化等都削弱了家庭的福利功能;随着人口老龄化及政府公共服务的不足，女性的家庭责任加重。在家庭稳定性减弱的情况下，女性又面临着照顾责任的增重，进一步加剧了她们在劳动力市场和再分配领域的弱势，其福利的供给很难得到保障。④黄桂霞：《国家、市场、家庭在妇女福利中的角色和作用》，《山东女子学院学报》，2015（2）。政府需要承认照顾劳动的价值和贡献, 降低照顾责任给女性带来的经济上的依赖性和脆弱性,使女性和男性, 照顾者和被照顾者都有充分的自由去进行选择, 促进社会生产和再生产协调发展。⑤董晓媛：《照顾提供，性别平等与公共政策——女性主义经济学的视角》，《人口与发展》，2009（9）。另一方面，在政策制定中融入女性的“生命发展周期”概念。和男性相比，在女性生命的不同时期，女性还有特殊的保健需求，如青春期保健、婚姻期保健、孕期保健、围产期保健、产褥期保健、哺乳期保健、生育调节期保健、更年期和老年期保健等。而当前预算体制主要是“性别中立”的，政府和卫生部门在制定常规公共卫生预算过程中并未过多地考虑性别因素，没有对不同性别的健康需求给予足够的关注，这一点也需要被改变。①崔斌、李卫平：《健康性别不平等与政府卫生预算的社会性别分析》《人口与发展》，2009（1）。

在回应女性的战略需求方面，政府在政策制定中应秉持公平原则。从社会发展的角度来看，中国从计划经济转向市场经济的过程中，政府逐渐放权于市场，政府在保障市场自由的同时也将部分的福利功能转移给市场，逐步减少了公共投入。但市场并未很好地承接政府所转移的福利功能，建立足够的社会服务提供给需要者，一些弱势的女性群体如流动妇女、贫困妇女等也缺乏足够的经济资源来对服务进行购买。这些女性获得基本社会服务和福利的权力被剥夺，其抵御风险的能力降低，而这进一步扩大了社会不公平和不平等，从而也加剧了性别的不平等。②黄桂霞：《国家、市场、家庭在妇女福利中的角色和作用》，《山东女子学院学报》，2015（2）。因此，在相关政策的制定中，应当将女性的福利放置于社会性别、社会结构和性别权力关系中来进行考虑。首先，政策制定者需要承认男女两性需求的差异与资源、机会和服务上的不平等，通过对于不平等机制的反思，用政策来促进资源分配、机遇分配和服务分配在两性中的平等。同时，针对目前所存在的在福利政策覆盖及福利资源分配上存在的城乡、区域、群体的巨大差异，政策制定者要充分考虑女性群体的多元差异，并且尊重性别、阶层、文化、民族的差异和不同，通过政策的制定满足不同群体的需求。

在具体改善女性社会福利的行动措施上，笔者也有以下5点的具体建议：

第一，建立在国家层面的整合性的女性福利政策体系。促进和改进女性福利是一项长期的系统过程，需要国家层面进行干预，制定短期及长期的政策目标。然而，我国至今还没有一个成体系的专门的国家级的女性政策体系，缺乏政策宗旨和愿景。目前与女性福利相关的政策都散放在不同的法律、法规、政策中，形成了“条块分割和多元行政管理主体的分隔化政策和服务体系”③刘春燕：《中国妇女健康政策的社会性别分析》，《华东理工大学》（社会科学版），2013（3）。。现状不利于进行跨部门的整合性干预，因此需要建立在国家层面的整合性的女性福利政策体系。

第二，增强政策制定者及执行者的性别敏感度。加强对政府有关的政策制定者、管理工作者提供社会性别视角的培训，提升他们的性别意识，使其可以在与女性相关的福利政策的制定、管理、监测、评估中能更好地反映、关心、满足女性的需要。同时，也需要对现行女性福利系统内的前线工作人员进行性别教育，使其提供服务时有一定的性别敏感度。

第三，鼓励政策制定和执行中的多元参与。总体来说，中国女性及民间的力量在整体福利领域的参与度不足，她们在政策制定的链条中始终被动接受，极少有主动参与和“发声”的机遇。这种自上而下的政策制定模式是父权政治在性别领域的体现，同时也不利于政策制定者全面的、深入地了解女性群体的社会需要。因此，在女性福利政策制定过程中需要倾听女性的声音、尊重女性的经验，邀请民间力量和女性的参与。

第四，运用社会组织和社会工作的专业力量。作为中国社会福利系统内的一支新生的力量，社会工作者可以与传统已有的妇女组织如妇联一同合作，在社区、在单位为女性提供多元的服务。未来的女性福利政策，可以以女性群体为主体，强调妇联、社会组织的多方联动，通过跨部门的资源整合和协作来共同谋求女性福利的发展。

第五，开展针对妇女个人的能力建设。在促进、改善、推动女性福利的过程中，需要唤醒女性自身的参与意识，成为为自身争取社会福利的代言人。因此，开展针对女性个人的能力建设活动也是十分关键的：一方面，需要提升女性自身的知识、技能和教育水平；另一方面，也需要唤醒女性自我意识的觉醒及自我价值的实现。社会要努力为女性创造接受教育和获得技能的机会，同时社区工作者、妇女组织也可以通过组织丰富多彩的妇女活动来对妇女的思想观念、自我意识产生影响。