经济发达镇行政管理体制改革四个维度的探讨

●刘为民

2010年，中央编办牵头开展经济发达镇行政管理体制改革试点，2016年，《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》正式印发后，这项改革在全国范围推开。2018年《深化党和国家机构改革方案》明确，借鉴经济发达镇行政管理体制改革试点经验，适应街道、乡镇工作特点和便民服务需要，构建简约高效的基层管理体制。经济发达镇改革是推进国家治理体系和治理能力现代化主要的基础环节，其改革理念、改革方向、改革重点和改革趋势等维度需要系统梳理和深入探讨。

一、改革理念

理念是行动的先导。改革理念“差之毫厘”，改革实践必然“谬以千里”。在经济发达镇改革中，我们要摒弃片面观点，树立基本判断，实现理念转变。

（一）片面观点。有人对经济发达镇改革存在一些片面看法，这些认识偏差有可能造成淮橘为枳，成效不彰。当前，消除误解、凝聚共识至为重要。

1.经济发达镇改革是“强镇扩权”。有人认为，只要把县级部分经济社会管理权限下放给经济发达镇，就意味着完成改革。其实，扩权只是经济发达镇改革的一部分或者说开端，完整的改革不仅包括自上而下的赋权，还涵盖经济发达镇功能再定位、组织架构再整合、权力流程再造、人力资源再配置、行政方式再创新，资源分配再调整等一系列复杂过程。

2.经济发达镇改革是由机构编制部门主导的“独角戏”。由于各级编办牵头承担推进经济发达镇改革，有人认为这项改革是一个部门主导的“独角戏”。实际上，经济发达镇改革不单是乡镇机构变动，还是一场为适应发展所需、基层所盼、民心所向的县、镇两级党委政府联动改革，涉及多个部门，是对经济发达镇党政体制、运行机制进行的一次重大调整和功能重塑。

3.经济发达镇改革必须“做加法”。改革中，自上而下赋予经济发达镇可能多达数百项县级经济社会管理权限，有人认为，镇里权力增加、责任增大、任务加重，“做加法”理所当然，这种片面认识必须纠正。改革是中央决策和民心所望，必须端正改革态度，改革本身就意味着“有增有减、有强有弱、有得有失”。

4.有地方认为，经济发达镇改革就是把先进地区的经验做法直接用在本地就行了。这是懒政、怠政心态在作祟。每个地区的发展程度、发展阶段差异大。改革中，必须坚持问题导向，因应实践需求，精准施策，真正做到既落实中央改革要求，又能出自身特色。

（二）基本判断。经济发达镇改革是基层经济社会发展到一定程度形成的必然趋势，是市场经济对基层治理体系和治理能力现代化的内生需求。

1.经济发达镇改革是县与镇层级关系的一次重大调整。乡镇是最基层的政府，历来功能不健全，责大权小力微。经济发达镇改革以赋予权力、转变职能、重构体制、优化机制、再造流程等方式完善乡镇政府从事经济发展、社会管理和公共服务等功能，解决县与镇层级间权责不对等、功能不协调、运行不顺畅等问题，这是因应经济社会快速发展需要，对县与镇层级关系的重新定位和全方位调适。

2.经济发达镇改革是推动基层治理体系和治理能力现代化的积极探索。经济发达镇改革包含行政审批制度改革、机构改革、相对集中行政许可权改革、综合行政执法体制改革、事业单位改革、机构编制管理创新等，还可以扩展到县镇财政管理体制、要素资源分配制度、干部人事制度改革等领域。因而，它是以行政管理体制改革为牵引的系统集成改革。同时，它还着力打造既不同于一般乡镇，又有别于县以上政府的行政运行新模式。

3.经济发达镇改革必须“精细化作业”。经济发达镇改革触及乡镇多年积累的沉疴痼疾，各种矛盾与问题会不断显现。每一项改革任务几乎都是全新的，需要改革组织者审慎兼顾并综合考量上下左右的关系，精准把握改革时机和改革节奏，精细操作，有序推进。

（三）理念转变。改革必须理念先行，经济发达镇改革亦如此。

1.权力下沉，重心下移。现有乡镇体制架构基本遵循农业经济的内在逻辑，即整体经济不甚发达，社会事务相对简单，法律法规对行政层级的授权仅止于县级政府及其部门，对县以下乡镇一级行政单元的管理与服务，则采用权力延伸、派驻机构等形式予以解决，务求成本低廉。在市场经济时代，发展活力空前释放，社会管理事务日益复杂，公共服务需求日渐迫切，沿用农业时代的思维已无法有效解决市场经济时代的问题，乡镇尤其是经济发达镇必须适当突破，推动权力下沉、重心下移，使最贴近群众和企业的最基层政府既能“看得见”，又能“管得着”。

2.民众本位，用户体验。以前许多改革往往从改革操作者自身便利的角度想问题、定方案、配职能、设权力、建架构，没有或很少顾及改革对象的需求与感受。经济发达镇改革则是因应时代需求，回应民众呼声，对基层管理体制进行优化创新，改革组织者不仅要有全局观念，还要站在老百姓的角度搞改革，着重突出效果导向和基层群众、企业的“用户体验”，通过改革增强基层发展活力，让服务更有温度。

3.流程再造，简约高效。经济发达镇改革就是要从根本上改变“碎片化政府”的现状，在基层实行机构职能分类整合，行政流程再造，以简约的整体性政府形式对外行使权力，将复杂的行政流程内部消化，把方便留给万户千家。

4.整体联动，系统优化。以往乡镇层面的改革过于强调以行政成本为核心，注重做乡镇机构和人员编制的减法，以及要素资源配置比例的加法，这种改革路径可在一定程度或一定时期实现局部改良，但整体基层政权建设难有质的跃升。经济发达镇的改革路径旨在通过功能完善、体制改造、机制优化、流程再造等，实现系统集成式重构，在不增加县域执政资源总量和行政成本、不改变行政隶属关系的前提下提升基层行政生产力，提升民众对基层政府的满意度、认同感。

二、改革方向

改革必须有清晰而明确的方向。经济发达镇改革是新生事物，它力求重构乡镇行政体制和运行模式，重理行政关系，优化行政资源配置，提高行政生产力，推动基层经济发展、社会建设和生产生活形态等的转型升级。

（一）打造简约高效基层治理结构。经济发达镇改革的首要目标建议定位于打造一个“集中高效审批、强化监管服务、综合行政执法”的基层治理结构，努力实现组织架构简约化、流程再造最优化、创业创新便利化、民生服务便捷化和政社互动有序化。

（二）培育镇域经济增长极，助力乡村振兴。在县域内，以经济发达镇改革为载体和契机，在县委县政府驻地镇之外，再造一个经济发达、人口集聚、社会有序、服务优良的县域副中心，培育一个镇域经济增长极，与县委县政府驻地镇联手呈线性发展，延伸辐射周边区域，助力乡村振兴。

（三）推动新型城镇化，弥合城乡结构失衡。新型城镇化客观上需要以新型行政体制作为内核，经济发达镇正是构造这一内核的基石。纳入改革范围的经济发达镇既是新型城镇化的重要载体，又是助推器。其改革方向必须有利于推动以人为本的新型城镇化，有利于弥合城乡结构失衡，实现城乡发展一体化。

三、改革重点

经济发达镇政府作为政府的“神经末梢”、最基层政府的典型代表和最贴近民众的一线政府，从执行环节入手，秉持简约、高效、便捷的改革路径取向，宜为当前改革之重点。

（一）精准赋权一清单。赋予经济发达镇其部分县级经济社会管理权限，通常涵盖城管、安监、产业发展、劳动社保、民政、农业、住建、教育等领域，明确镇政府为权力实施主体，解决法律上的行政主体资格问题。在赋权中，要综合考虑经济发达镇的实际需求与承接能力，经济社会发展状况，与县委县政府驻地镇的地理距离，以及具体权限的系统配套等。同时，还要建立动态调整机制，对实际运行中无法有效承接的权限进行适时调整，做到对焦需求，精准赋权，一镇一清单。

（二）资源统筹一主体。在经济发达镇改革中，一方面要遵循基层政权运行的实际，另一方面要加强镇党委的全面领导，统筹配置行政资源。可整合原有的行政机构和镇属“七站八所”等事业单位，设立总量控制在10个以内、按功能归类的职能机构。事业单位职责要与相关职能机构整合归并，不实际运转，条件具备可适时撤销。镇内所有人员编制分类管理、统筹使用。如果镇内有开发园区，最好实行区镇合一管理体制，将开发园区的发展优势与镇党委政府的社会管理、公共服务优势融合叠加。对于多镇合并的经济发达镇，镇以下不设办事处，减少层级，扁平化管理，提高行政效率。

（三）流程再造一架构。遵循构建“整体性政府”的基本理念，从群众、企业和其他组织办事便利、快捷的角度出发，整合优化经济发达镇内部管理服务链条，再造内部行政流程，打造简约高效的输出界面，即便民服务中心和综合行政执法局两大“前台”，把其他职能机构作为“后台”，形成“前台+后台”的基层党政组织架构与运行机制。群众、企业和其他组织只需要与“前台”机构打交道，“前台”则按照标准化、阳光化的行政流程开展行政审批和公共服务，依法行使行政执法权限，管理和服务对象无需像以往一样多跑路、多找人，或者面对多头多层执法检查等。“前台+后台”的架构与机制，可以从根本上改变基层政府的建构方式与运行模式，实现“将复杂内部消化，把方便留给万户千家”的目的。与此同时，“后台”为“前台”服务，“前台”直接为老百姓服务。

（四）审批服务一公章。以镇便民服务中心为依托，改变县以上政务服务心集中办公的“收发室”或“菜市场”模式，打造镇便民服务中心“一个机构、一枚公章管审批”为特征的乡镇版行政审批局，代表镇政府直接受理并办结所有赋予其承担的行政审批和公共服务事项。整合驻镇机构审批服务事项，全部集中到便民服务中心办理。在此基础上，对便民服务中心内部行政流程进行再造：一种方式是将赋予镇政府的行政审批和公共服务事项进行分组，如投资建设组、市场准入组、民生服务组等，每一个组实行“一窗式”办理；另一种方式是对赋予镇政府的行政审批和公共服务事项进行标准化、系统化改造，把众多业务窗口变为少量综合窗口，实行“一窗通办”。为方便群众办事，可构建“镇便民服务中心+村（社区）便民服务室”的审批服务网络，推行代办制；制定清单，率先实行“网上办、不见面”。

（五）综合执法一队伍。以镇综合行政执法局为载体，在镇域范围内实行“一支队伍管执法”，全面推行“双随机一公开”，着力解决基层多头多层执法、任性扰民执法、基层执法力量不足等现实问题。综合行政执法队伍可按镇域片区组建“全能型”执法队伍，或者按承担行政执法权限的类别组建执法队伍。在权力配置与运行上，坚持行政处罚权与相关的行政强制权、监督检查权“三位一体”。在行政执法人员来源上，大部分由镇里自行解决，小部分可自县带编划转到经济发达镇；在人员构成上，可采用具备综合行政执法资格人员+聘用人员的方式；在执法规范上，必须做到执法证件、执法平台、执法专用章、法律文书、服装标识等规范统一，切实依法行政、依法治理。

（六）智能高效一张网。根据基层实际，可以把综治、城管、安监、劳动、社保等条线部门要求设立的各类网格整合为一类综合网格，在镇域内科学划分综合化网格单元，建立“网格长、网格员、督查员、信息员、联络员、巡查员”等基础架构，制定网格任务清单，进行督查考核，发掘社会力量，延伸行政触角。借助互联网、大数据、云计算等现代技术，开发涵盖城管、安监、综治维稳、人口计生、基层党建等领域的综合指挥系统，汇集人口、企业、学校、地理等基础信息，整合社会保障、民生服务等专网，接入安监、水利、路灯等各类信息管理系统，关联治安交通、水利农机、安监、路灯控制等监控点位，并将其与网格化管理深度融合。同时，以清单管理（明确职责任务）、定位管理（运行轨迹实时刷新）、节点管理（按时间节点督办督查）、绩效管理（与季度、年度绩效考核相挂钩）等为载体，借助技术手段实现行政行为全程留痕、可追溯、可追责。以“网格+网络”为基础，组建镇综合指挥中心，扮演好“信息汇聚—派分处置—跟踪监督”等角色，并与镇便民服务中心、综合行政执法局及其他职能机构实行系统融合，实时传输并共享信息，做到管理一盘棋、队伍全能型、巡查全覆盖、监管全过程、执法全天候、服务全方位。

四、改革趋势

经济发达镇改革既是上层建筑对经济基础变化的系统性回应，也是地方对发展模式转型、社会管理有序和公共服务优化的客观需要。从基层发展转型和行政改革面临的实践来看，经济发达镇改革可能沿着“体制—智能—共治”三者交融叠加、互促共长的动态路径走下去。

（一）精后台，优前台，强平台。后台职能机构是前台职能机构的支撑，不直接对群众、企业和其他社会组织做出法律意义上的具体行政行为，更多扮演“幕后”角色，镇级社会管理和公共服务的“重心”较多地向前台倾斜。后台职能机构如何重新定位，就显得尤为重要。它一方面要履行好上下衔接、政策指导和监管监督等职责，另一方面要适应需求，进一步精简整合，创新监管方式、方法、载体等，探索以信用监管为轴心的精细化行政，突破以行政审批为轴心的传统行政方式。前台则要跟随经济社会发展步伐，善于倾听民意，汇聚诉求，进一步优化内部行政流程和服务方式，提高行政效能和民众满意度。在精后台、优前台的基础上，做强经济发达镇平台，使政府与群众联结的“最后一公里”畅通无阻。

（二）智能化，精细化，精准化。在改革体制、重构机制、再造流程的同时，要高度重视现代技术对基层治理体系和治理能力的辅助、支撑作用。在经济发达镇的基本架构中，要不断完善并充分发挥综合指挥中心的重要功能，让其成为镇党委政府指挥调度、督查考核的神经中枢和基层大数据交汇集中、分析应用的智慧中心。在此基础上，积极引入方兴未艾的云计算等技术，将其有效嵌入并积极应用于基层经济发展、社会管理和公共服务中去，使镇党委政府能从宏观大局上把握地方经济发展的趋势、问题和方向，使管理更加精准，降低行政成本，使服务更加精细，方便快捷。

（三）可互动，易参与，促共治。在推动以经济发达镇为载体的基层治理体系和治理能力现代化的进程中，不仅要在体制、机制、方式、方法、载体、平台等方面，还要站在人民群众的角度想问题搞改革，让人民群众借助现有平台、以适当方式有序参与到基层日常事务管理中来。具体来说，在改革中可以考虑把“政府热线”等联结政府与社会的平台有机整合，让民众与基层政府能互动交流，而不单纯强调政府自上而下的自觉行为。同时，经济发达镇政府可以系统梳理自身承担的管理服务事项，适时有序转移给基层自治组织、社会组织等，加强指导和监督，实现政社互动、协同治理、共治共赢。