机构编制工作在国家治理中的定位和作用

● 王 峰

今天研讨会的主题是国家治理体系和治理能力现代化，这是党的十八届三中全会提出的，研究这个课题，需要先围绕“治理”把几个概念搞清楚。

第一，为什么要治理。简单讲就是为了维护公共秩序，给经济社会发展提供一个良好的环境。

第二，谁来治理。这涉及到治理主体的问题。过去说到这个话题，人们往往首先想到的是政府和社会组织等。其实在中国，摆在第一位的是党委。党要总揽全局、协调各方，党委是牵头抓总的，所有重大问题和决策要靠党委拍板，各方面执行和落实得怎么样，老百姓的反应和诉求如何，党委都要管都要监督。第二个是政府。对于政府的认识，我们也不能简单和西方国家比。西方国家在他们的政治架构中，“政府的必要性，最多在于解决社会和文明所不便解决的少量事务”。在中国情形则不同，起码在现阶段，许多事情离不开政府。第三个是社会组织。治理秉承的是共治理念，强调的是多元化、多样性、多层次，注重的是合作、协同、互动。因此，社会组织的作用是必不可少的。此外，还包括其他法人甚至公民个体，也要通过各种渠道和方式参与进来。

第三，治理什么。这要回答两个问题：一个是坚持目标导向和问题导向，回答治理的对象、内容和任务，体现于一定时期党和国家的各项方针政策中。另一个是在既定的方针政策指导下，各类主体具体做哪些事，达到什么目的，有哪些相应的权力和责任。这涉及各类主体与客体之间的权利义务关系，涉及主体及其内部相互之间的职责分工。实际上，我们一直在推进的理顺党政关系、转变政府职能，推进的政企政事政社几个分开，还有权责清单等，也就是为了解决这个问题。

第四，怎么治理。这主要是研究治理的组织运行形式和手段方法问题。其中包括体制机制，它是为一定时期特定的国家战略和目标服务的，反映了治理的组织特征。同时，也包括法律法规、标准规范、乡规民约等，对客体的行为是允许或提倡，还是禁止或惩戒，都要通过这些来实施，反映了治理的手段特征。当然，治理手段还有德治方面的，如核心价值观、传统文化等。

以上是我对国家治理几个概念的理解，概括起来就是：在党的统一领导下，围绕一定时期的国家战略和目标，由各类法人主体依法开展和参与各项公共管理活动的总称。当然，这个概括末必准确严谨，留待讨论。但有一点是有共识的，即上述四点都属于国家制度范畴，所谓国家治理体系和治理能力，就是指国家的制度体系和制度的供给与执行能力。

刚才各位在发言中不少同志都谈到机构编制工作，我认为归结起来就是研究机构编制工作在国家治理中的定位和作用问题。因为国家治理体系和治理能力现代化这个改革的总目标一提出，就意味着机构编制工作从理论到实践、从改革到管理、从现在到以后，都需要有一些新的视角、理念和思路。近年来经常提机构编制是党的执政资源，机构编制工作是国家政权建设的基础性工作，能提升到这样的高度，表明随着实践的发展，人们对这项工作的认识也在不断深化。从改革总目标的要求看，从这项工作担负的实际任务和作用看，我觉得在前面两句话之后还应该再加上一句，即机构编制工作也是“国家治理中的体制保障工作”。因为体制机制是治理的关键要素，机构编制工作恰恰是做这个事的，贯穿于治理体系和治理能力现代化的全过程。当然，从实践看，对这项工作怎样定位只是一个方面，关键还在于做什么、怎么做，也就是说在国家治理中如何发挥作用。结合学习贯彻党的十九大报告有关精神和要求，我认为以下几点很重要：

第一，如何在体制机制上保障坚持和加强党的全面领导。党的领导是最大的中国特色，也是中国社会主义制度的核心优势。党的十八届三中全会提出的全面深化改革总目标中有两句表述，即在“推进国家治理体系和治理能力现代化”前面还有一句，就是“完善和发展中国特色社会主义制度”。它是摆在改革总目标中的第一位的，我认为也是给国家治理现代化定性的。党的十九大报告提出“新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略”，十四个坚持中的第一条就是坚持党对一切工作的领导。因此，机构编制工作无论是推进改革，还是日常管理，都必须时时把这一条放在首位，进一步提升政治站位和政治自觉，把机构编制资源更好地配置到有利于坚持和加强党的全面领导上。抓住了这一条，就抓住了机构编制工作的灵魂和关键。

第二，如何在国家治理中更好发挥政府作用。首先是把握好政府的角色定位，这一点尤为重要。也就是说在不断加强党委特别是党中央集中统一领导的前提下，在广泛调动社会力量参与国家治理的过程中，在充分发挥市场配置资源的决定性作用的基础上，如何使政府更好地履行职能。再一点就是不断深化政府改革创新。比如推进政府转变职能，应该说本届政府成效显著，这主要得益于行政审批制度改革和商事制度改革等，但也听到不少反映说社会获得感还不太强。我想这是不是与大的营商环境有关？不少获得便捷准入的企业，活跃度和生存率不高，生的快死的也快，除了正常的市场淘汰外，很大程度上是因为企业承受不了过高过重的制度性成本造成的。因此，进一步深化职能转变，要继续推进简政放权，切实把该放的放足放到位。同时，还要有破也有立，这就是注重创新管理和改善服务，把该管的事管好管到位，该提供的服务提供到位，换句话就是推进公共权力及其运行的规范化、制度化，从制度上、体制和机制上构建亲清型政商关系，解决不作为、乱作为的问题。

第三，如何在深化改革和创新管理的基础上加快推进机构编制法定化。通过法律法规把机构、编制、职能及其运行机制确定下来并依此进行管理，是建设法治国家、法治政府的必然要求，也是国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。20世纪80年代改革开放初，第一次全国编制工作会议就提出了这个问题，后来也多次见诸于有关高层文件中，但从目前情况看，虽有进展但总的进展不大。党的十八大以来，党中央对党内法规制度建设提出了新的更高要求，机构编制法制化建设从以往主要着眼于国家法律法规转向党内法规与国家法律法规统筹推进。党的十九大报告提出，“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”、“完善国家机构组织法”，可以说是再次提出了加强机构编制法制化建设的要求。同时还提出，“统筹考虑各类机构设置”、“统筹使用各类编制资源”、“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”，这些都为下一步的改革和管理注入了新的涵义。比如，是否把机构改革的着眼点由侧重于单个机构的调整与整合，更多地转向总体设计优化组织架构上；把编制管理由注重控制总量，更多转向改善供给和需求结构上；在此基础上把制订部门“三定”规定及对其零星调整，规范上升为更加稳定的法律法规上等，都需要加以考虑。总的感觉是，在国家治理现代化的背景下，机构编制的法定化越来越迫切了。同时，随着改革实践的发展和人们认识上的深化，过去遇到的一些难点问题，现在都可以从新的视角加以研究解决。这些也为下一步推进法治化建设提供了有利条件。

最后，回到今天的议题上还想再提一点建议，就是围绕“中国特色行政体制”这个课题继续深化研究。前些年我参加过这个研究，现在需要放在国家治理现代化这个主题下进行思考。当然，这会涉及到行政学乃至政治学的一些基础理论，这门学科来源于西方，他们的一些基本的话语体系和概念回避不了，但肯定不能照搬过来，关键是如何结合我们自己的实际让这些理论和概念“中国化”，赋予中国元素，从而建构具有鲜明中国特色的理论学科体系，以用于解读和指导我们自己的实践。