深化党和国家机构改革要坚持四种思维

● 曹堂哲 魏玉梅

在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，此次党和国家机构改革的时代方位、问题导向、改革范围、改革逻辑、改革目标、改革原则等方面都较以往历次机构改革有了质的飞跃，体现出鲜明的时代特征。进一步推进党和国家机构改革，落实改革方案，我们认为需要坚持系统思维、整体思维、协同思维和绩效思维四种思维。

一、党和国家机构改革要坚持系统思维

系统思维是从外部环境、人民的诉求与党和国家机构职能体系之间的动态适应关系思考问题，从国家治理体系的要素构成以及要素之间的结构关系思考问题。国情、世情的变化，社会主要矛盾的转变，国家战略的转变，对国家机构职能体系提出了新要求，党和国家机构职能体系只有动态调整，才能适应新环境，完成新时代的新任务新使命新目标。

国家治理体系是一个多种要素构成的结构化整体，通过要素结构关系的调整，才能形成新的功能。新时代的党和国家机构改革的动态调整就是基于系统性思维的逻辑。改革从中国特色社会主义发展的现实要求出发，机构的新建和撤并体现了机构职能与发展战略相适应的动态调适思想。党和国家机构系统内部的结构调整也是此次机构改革的重点，体现了通过系统要素的重组和结构的优化实现新功能的思想。如“优化政府机构设置和职能配置”、“统筹党政军群机构改革”、“合理设置地方机构”都强调系统内部各主体间结构性的作用，旨在构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，使各项改革相互促进、相得益彰，进而形成总体效应。

二、党和国家机构改革要坚持整体性思维

整体性思维既是马克思主义哲学方法论的要求，也是整体性治理理论在党和国家机构改革中的运用。整体性思维以人民为中心，以结果为导向，聚焦职能、机构、流程的协调性和整体性，塑造目标与手段相匹配的整体性治理模式。目前，党和国家的机构设置和职能配置还存在机构重叠、职责交叉、权责划分不合理等问题，解决这些问题首先要树立整体性思维。

树立整体性思维要求优化党和国家机构职能；要求打破部门间边界，打造跨职能、无缝隙的政务流程；要求国家与社会形成伙伴关系，充分调动各方面积极性。从改革方案来看，此次改革在党的领导下，推动人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、事业单位及社会组织等多元主体的协调配合，增强各主体的活力和整体的合力，发挥综合效益；在组织结构上强调协调整合机制，优化政务流程，推动政府流程的无缝隙对接，形成总揽全局、协调各方的党的领导体系和协同体系。改革方案将国土资源部、国家海洋局、文化部等数十个机构撤销，组建设立自然资源部、应急管理部等多个新的机构，实现了党和国家机构职能的整合，为提高公共服务的质量和水平提供了基础。

三、党和国家机构改革要坚持协同性思维

协同理论的创始人赫尔曼·哈肯（Hermann Haken）认为，各种类型的子系统是千差万别的，但它们之间的合作导致系统产生相变规律则是相同的。协同学研究系统怎么从原始均匀的无序状态发展为有序结构，或如何从一种有序结构转化为另一种有序结构。

协同性思维强调国家治理的各主体内部、各主体与国家战略之间的协同演进机制和良性互动关系，从国家治理系统内部因素的不平衡性及系统结构的有序性出发，寻求治理系统中的核心“序参量”。国家治理系统是由多要素组成的复杂空间结构，党的领导是系统中的核心是“序参量”，决定系统的演化状态和方向。

此次党和国家机构改革，以国家战略为导向，坚持党的领导，协调党和国家机构内部之间、机构与外部主体之间的职能配置，增强了关键部门的撬动作用和相关部门的协同性，增强了国家治理体系和治理能力的现代化。

此次改革的指导思想、目标及原则都强调了协同思维，在国家战略的指引下，在党的统一领导下，强调人大、政府、政协、人民团体及社会组织等各主体间协同演进，坚持一个部门主导、多个部门协同的联动效应，破除制约改革发展的体制机制弊端。政府机构设置和职能配置、党政军群机构改革中也体现了协同思维，如政府宏观管理部门要加强工作协同机制，加强各部门的监管协调，提高行政效率；党政机构要理顺权责范围及关系，深化和完善党政机构、人大、政协、司法机构、群团组织及社会组织变革，激发各主体的活力，确保各机构协同联动，形成各主体之间的正反馈机制。在党和国家机构改革方案中，部门的调整也遵循了“序参量”的控制原则，通过整合部门职能，组建职能更细致、覆盖范围更广的新部门，赋予新部门更多权责，充分发挥核心主导部门的作用，进而实现机构职能的协同增效。

四、党和国家机构改革要坚持绩效思维

绩效思维从实现目标的经济性、效率性、效能性和公平性思考问题。绩效思维要求在党和国家机构改革过程中加强绩效管理，将绩效理念和方法运用到党和国家机构改革工作中去。新时代是充满竞争的时代，要想在竞争中立于不败之地，就需要有道路优势、理论优势、制度优势和文化优势。优势意味着高效，意味着竞争中的效率、效能、绩效。只有在发展中更加有效率、更富有效能、更有绩效，才能实现中华民族的伟大复兴。此次党和国家机构改革，在“全面实施绩效管理”的思想指引下，以提高效率、效能和绩效为落脚点，提高了机构履职的效率和效能，构建了高效率的组织体系，为提高国家治理的整体绩效水平奠定了基础。

《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《决定》）在29处提及“效率”、“效能”、“高效”、“绩效”。绩效理念、绩效意识、绩效管理是习近平新时代中国特色社会主义党和国家机构改革思想的重要组成部分。在完善坚持党的全面领导的制度、优化政府机构设置和职能配置、统筹党政军群机构改革、合理设置地方机构、推进机构编制法定化、加强党对深化党和国家机构改革的领导等方面都强调了绩效意识。比如，《决定》提出全面提高政府效能是转变政府职能的重要目标。在“合理配置宏观管理部门职能”中提出，“构建统一高效审计监督体系，实现全覆盖。”在“深入推进简政放权”中提出，“提高资源配置效率和公平性，激发各类市场主体活力。”在“完善公共服务管理体制”中提出，“构建统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系。”在“强化事中事后监管”中提出“提高监管执法效能。”在“提高行政效率”中提出，“形成自上而下的高效率组织体系。明确责任，严格绩效管理和行政问责，加强日常工作考核，建立健全奖优惩劣的制度。”