新时代深化行政体制改革的四川思考

● 四川省编办

党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《决定》）明确指出“深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革”。这一论断揭示了深化行政体制改革对于推进国家治理体系和治理能力现代化的重要作用，也指明了深化行政体制改革必须把握的正确方向。四川省站在新时代治蜀兴川的新起点上，贯彻落实好习近平总书记关于深化党和国家机构改革的重要思想以及对四川工作系列重要指示精神，就必须紧紧围绕四川省委十一届三次全会作出的重大战略部署，重新审示和总结过去的改革经验，坚持以推动高质量发展为主线，以治理体系和治理能力现代化为导向，以优化协同高效为着力点，推进重点领域和关键环节的机构职能调整优化。

一、历次行政体制改革的特点

行政体制改革是政治体制改革的重要内容，是新时代建设具有中国特色社会主义民主政治的必然要求。从历次改革的脉络总体分析，尽管每次改革的内容和侧重点不尽相同，但在改革的组织实施上，始终坚持党的领导，自上而下逐步推开，探索出行之有效的改革做法。改革后的机构职能体系基本实现了从高度集中的计划经济体制向充满活力的社会主义市场经济体制的重大历史转变，为中国特色社会主义提供了重要体制机制保障。

（一）坚持党的集中统一领导是改革的政治特点。近一个世纪的中国革命、建设、改革和发展的历史告诉我们，处理中国的事情，党的领导是关键。改革开放以来，历次改革的目标、具体任务、工作措施均按照党中央和国务院关于某一阶段经济社会发展的重大决策和战略部署确定，且充分保证和发挥了党在改革发展稳定中的导向作用。正是由于始终坚持党的领导，才保证了改革的正确政治方向，保证了行政体制改革始终与经济体制改革以及其他方面改革相协调，保证了改革积极稳妥进行。

（二）自上而下推动落实是改革的路径特点。每次行政体制改革都涉及到中央、省、市、县、乡五级政府，在历次改革中，均先从中央开始，政府机构改革完成或即将完成时，再统一部署并实施地方政府机构改革。这种自上而下地推动改革路径，使改革既服从中央统一安排部署，又给各省市留有一定的空间，体现了中国区域发展、人口、民族等方面的不同特色。这种推动方式立足国情和地方实际，充分发挥中央和地方两个积极性，上下联动，有序推进，确保改革不断取得进展。

（三）结合实际分类指导是改革的时代特点。深化行政体制改革牵一发而动全身，中央和地方两个大局都要统筹好。七次改革都允许各地在改革方向、改革原则和改革方针总体一致的前提下因地制宜。省、自治区、直辖市以宏观管理为主；市一级政府机构设置体现城市的特点；县一级政府是国家宏观管理与微观管理的结合，是社会治理能力提升的基础；乡镇是我国基层政权组织，直接面对农村和基层，机构设置综合，人员配置精干。做到全局统一性和局部灵活性的有机适配，实现上下职责通畅且有机衔接，这也是机构改革的目的所在。

二、四川在行政体制改革中的探索

四川省以构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家职能体系为目标，在继承前期改革成果和经验的基础上，又根据新形势新任务不断探索创新。经过多次改革，政府职能转变迈出重要步伐，组织机构逐步优化，机构编制激励作用明显加强，为经济社会发展提供了重要的体制机制支撑。

（一）机构编制管理路径和方法不断优化。一是走出了支撑工作“四个三”的理论之路。即，三个资源：机构编制是重要执政资源、稀缺资源、源头性资源。三个用编：保大局，重点用编；保应急，动态用编；保运转，限量用编。三个转变：编制由静态管理向动态管理转变；机构设置由注重管理向同时注重激励转变；岗位与编制机械地一体化向岗位与编制适度分离管理转变。三个定力：专注发展定力，从严治办定力，创先争优定力。二是走出了强身健体的控编减编之路。近五年来，四川省撤销事业单位1500多个，整合规范3000多个，通过核减“吃空饷”等途径收回事业编制2万余名。三是走出了机构编制法制化的长久之路。在第一次万人问卷大调研的基础上将调研成果转化为“1+8”文件。修订完善了省政府规章《四川省行政机构设置和编制管理规定》。

（二）治理体系和治理能力不断增强。一是盘活机构编制存量，编制使用效益得到发挥。通过在控制总量的前提下盘活存量、优化结构，控而不死、增而有理、减而有据，管活了编制，在脱贫攻坚、全面创新改革试验、天府新区建设、绿色发展、纪检监察体制改革、维护稳定、园区发展、党的建设等方面提供了机构编制保障，充分发挥了机构编制资源最大效益。据统计，仅省级机关就调剂用活行政编制820余人次，占省级机关现有行政编制总数的11%。二是深化行政审批制度改革，营商环境明显改善。在52个市、县（市、区）推动相对集中行政许可权改革，实现了“一枚公章管审批”“一个平台优服务”；开展“证照分离”改革，努力构筑营商软环境“高地”。此外，以“暗访+通报”制度通报13个方面46个问题，成为落实改革举措、优化营商环境的根据。三是推进综合行政执法改革，执法体系持续健全。自2003年起，四川省设立了统一的文化市场综合执法队伍。在17个市、27个县（市）试点组建了城市管理行政机构和专门执法队伍。

（三）机构编制资源配置效益充分释放。一是在产业园区建立“激励+退出”机制。推动机构设置与全面发展挂钩，实行长效激励。目前，全省各类产业园区以不到1%的幅员面积贡献了GDP增长2个百分点，创造了近30%的地区生产总值，提供了60%以上的城镇新增就业。二是推行了岗编适度分离新机制。探索实行岗编适度分离管理，将编制和人事关系留在原单位，人员下沉到基层工作。目前已下派事业干部和人才12.5万人，有效缓解了基层一线人才不足的矛盾。三是创新了事业编制服务发展的新局面。实施1千名人才专项事业编制保障工程，保障省级层面重点引进高端优秀人才；实施深度贫困地区人才事业编制支持机制，统筹1万名事业编制支持贫困地区发展；出台岗编适度分离管理办法，推进10余万名事业干部和人才往基层走。

三、深化四川行政体制改革的思考

在这场深度变革中，四川省将贯彻好、执行好、落实好中央规定动作，把党的全面领导、以人民为中心的发展思想、市场在资源配置中的决定性作用、优化协同高效的原则贯穿行政体制改革的始终，在大调研的基础上，初步形成改革思路。

（一）始终将调整优化机构职能贯穿于不断提高执政能力和执政水平的全过程。转变政府职能，是深化行政体制改革的重要任务。《决定》要求，围绕推动高质量发展，建设现代化经济体系，加强和完善政府有关职能。其目的就是调整优化政府机构设置、职能配置、工作流程，全面提高政府效能。一是统筹设置机构。这是加强党的全面集中统一领导、实现机构职能优化协同高效的必然要求。要对一些领域党和政府机构重叠、职责交叉、权责脱节等问题，通盘考虑党和政府机构设置，坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮，实现党和国家机构设置更加科学。二是深化简政放权。把机构改革与放管服改革结合起来，推进行政审批制度改革，动态调整权责清单。最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大程度减少政府对市场活动的直接干预，全面实施市场准入负面清单制度，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的规定做法，持续优化营商环境。三是力争边界清晰。省级层面应在新的组织框架下调整、细化和明确部门职责关系。首先是明确不同部门的职责范围，使一个部门对相关事务实行集中管理。其次是分清主次责任，对于职责交叉或工作流程上需不同部门分阶段和分环节管理的事项，坚持“谁主管谁负责”的原则。四是加强协调配合，对常态性涉及多个部门的管理事项，建立由主管部门牵头的协调机制，形成工作合力。

（二）始终将指导好市县机构改革融入到适应四川“一干多枝”发展导向的全过程。四川省是内陆大省，人口众多，自然资源丰富，民族种类较多，省情复杂，在具体指导市县机构改革的过程中既要讲好“普通话”，又要讲好“四川话”，通盘考虑各地方实际，调动和发挥地方积极性和创造性，因地制宜积极探索。一是更好地服务地方经济社会发展。按照四川省委关于全面推动高质量发展的总目标，着眼构建“一干多支、五区协同”区域发展新格局，实施机构编制差异化支持政策，进一步把“干”做壮，把“支”做茂。着眼加快形成“四向拓展、全域开放”立体全面开放的新态势，强化相关机构设置和职能配置，创新体制机制，以改革促开放、促发展。二是凸显各层级和区域的特点特色。四川是个多民族的省份，区域发展不平衡、城乡差距较大、产业趋同明显，要在机构改革中把经济发展“主干”地区体现出来；把百万人口大县后发优势地区服务保障功能体现出来；把藏区、彝区等特殊地区体现出来；把乡镇便民审批，特别是经济发达镇行政管理体制改革体现出来，努力实现机构改革为区域共同发展提供支持与保障。三是理顺垂直管理机构与地方管理关系。属于中央事权并由中央负责的事务，中央设立垂直管理机构实行管理，并健全与地方的协作配合机制；属于中央和地方共同事权并需地方负责的事务，实行分级管理，中央政府部门加强指导、协调和监督；属于地方事权并由地方负责的事务，由地方政府管理，形成职责明确、权责一致、协同配合的政府治理体系。

（三）始终将最大限度释放编制活力融入到统筹使用各类编制资源的全过程。党的十九大报告指出要“统筹使用各类编制资源”，这为破解政府机构编制难题提供了新思路，党的十九届三中全会也为编制统筹使用提供了清晰的理论依据。一是出台打破编制单位、部门所有化的政策。机构编制资源是党的执政资源，不是部门所有、地区所有。其中包括建设编制“银行”，凡是长期不用的空编将存入“银行”统筹使用，凡是职能弱化的要减少编制，凡是职责任务重，特别是承担党委政府中心工作多又工作出色的要增加编制。二是出台编制倾斜的大政策。机构编制部门要站在全局的角度科学分配编制资源。要鲜明提出编制向基层倾斜的大政策，实现夯基层、打基础。要鲜明提出编制向一线倾斜的大政策，编制向稳定、扶贫、重点领域倾斜的大政策，编制向人才倾斜的大政策。三是出台保障编制统筹使用的刚性约束政策。强化机构编制管理刚性约束，要将机构编制纳入巡视、审计、班子考核、干部考核中去。改变机构编制的平均分配状况，形成“谁承担党委政府的中心工作越多、工作干得越好，谁的编制和职数就相对较多”的正向激励导向。