关于地方机构编制法定化若干问题的思考

● 郭聪华

机构编制管理是配置党的执政资源、巩固党的执政地位和完善政权建设的一项基础性工作，关系到改革、发展和稳定，要实现机构编制的有效、有序管理，一个重要途径就是推进机构编制法定化，通过法律法规对机构编制管理的各项活动、各个环节进行调节和规范，将机构编制管理的原则、步骤、程序、标准、方法等予以法定化，为机构编制管理提供长远的制度保障。

建国以来，我国机构编制的法制建设取得了长足发展，但总体而言，目前，机构编制法律体系尚不健全。党的十九届三中全会审议通过的《关于深化党和国家机构改革的决定》明确提出：“机构编制法定化是深化党和国家机构改革的重要保障。要依法管理各类组织机构，加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。”中央层面，机构编制立法工作已有明确部署，要“完善党和国家机构法规制度。加强党内法规制度建设，制定中国共产党机构编制工作条例。研究制定机构编制法。增强“三定”规定严肃性和权威性，完善党政部门机构设置、职能配置、人员编制规定。”完善行政组织法律制度，推进机构、职能、权限程序、责任法定化，是机构编制管理法制化的重要内容。地方机构编制管理是国家行政管理体制的重要组成部分，推进地方机构编制管理法定化，对深化地方党政群机构改革、建设法治政府，同样具有重要意义。

一、推进地方机构编制管理法定化的可行性分析

（一）相关的上位法为地方机构编制法定化提供了法律依据

1.宪法有关规定。宪法中除了对各级人民代表大会及其常务委员会、专门委员会以及各级人民政府的设置与职责方面的规定以外，对机构编制的内容规定主要有：“一切国家机关实行精简的原则”；国务院“规定各部和各委员会的任务和职责”，“规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权和具体划分”，“审定行政机构的编制”。此外，第九十一条、第一百零九条还规定了从国务院到县级人民政府审计机关的设立和职责等。

2.组织法有关规定。2015年新修订的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，对机构编制管理法定化也提供基本依据，如对地方各级人民政府的组织办法、职权划分和工作程序等作出了比较系统的规定：“地方各级人民政府必须依法行使行政职权”；“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门”；“省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案”。这些规定为推进地方机构编制法定化提供了重要依据。

3.有关行政法规和党内法规制度规定。相关行政法规和党内法规制度对地方机构编制法定化提供立法依据。《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》规定：“地方的事业单位机构和编制管理办法，由省、自治区、直辖市人民政府机构编制管理机关拟定，报国务院机构编制管理机关审核后，由省、自治区、直辖市人民政府发布”。《事业单位登记管理暂行条例》对事业单位登记管理进行立法明确；《中国共产党工作机关条例（试行）》等党内法规对加强党的工作机关机构编制管理、规范党的工作机关设立、职责和运行进行明确等。

（二）地方机构编制的管理实践为机构编制法制化提供了现实可能

2002年，福建省起草了《福建省行政机构设置和编制管理条例（草案）》，对机构的设立撤销或者合并，从方案的提出、论证、审核和批准等方面做了程序性规定；对议事协调机构的设立明确要进行严格控制和管理，防止机构膨胀；对行政机构设置和编制确定了遵循的原则、明确了机构设置和职能的标准和要件；提出了行政编制要实行总额控制等问题。另外，福建省陆续出台了一系列加强和规范机构编制管理的措施，包括《关于规范特殊区域机构编制管理的意见》《机构编制评估暂行办法》《关于机关事业单位实行核编制度的通知》等。

部分省市的立法实践可资借鉴。据统计，目前全国31个省（自治区、直辖市）中，广东、海南、青海、云南四个省颁布实施了省级机构编制管理专项地方性法规；河南等18个省（自治区、直辖市）颁布实施了24件省级机构编制管理专项政府规章。

二、机构编制法定化要坚持的主要原则

推进地方机构编制管理法定化，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大、十九届三中全会精神为指导，以宪法为根本，以党内法规条例和法律法规为准绳，遵循机构编制管理规律，将实践中行之有效的制度规定予以确定。

一是严格依据宪法、法律和党内法规制度。根据宪法、组织法、地方各级人民政府机构设置和编制管理条例、机构编制党内法规制度等有关法律法规规定，在地方机构编制管理方面予以细化。同时，坚持机构编制党内法规制度与地方行政法规统筹推进。

二是体例上实行实体性内容与程序性内容相结合。根据《中华人民共和国立法法》精神，实体法侧重规定和确认权利与义务以及职权和责任；程序法侧重规定以保证权利和职权得以实现或者行使，义务和责任得以履行的有关程序。鉴于机构编制管理在实践中既有实体性内容，又有严格的审批权限和程序这一显著特征，在立法上应实行实体性内容与程序性内容相互结合。

三是遵循机构编制管理自身规律。机构编制有其科学性、规律性，在立法中要遵循机构编制管理自身规律，将机构编制管理中长期行之有效、具有普遍意义的做法上升为法律法规予以固化，使地方机构编制管理的自身规律与立法精神相契合，在实践中又便于具体操作。

四是坚持机构编制党内法规和地方行政法规相衔接，实行分类推进。根据党的十九届三中全会提出的“完善党和国家机构法规制度”，制定中国共产党机构编制工作条例和研究制定机构编制法，鉴于两部法规在制定主体、程序、调整对象、适用范围、实施方式、处罚方式不同，待中央出台机构编制党内法规和国家机构法律后，地方主动衔接两部法规内容，分类推进和修改相关方面的立法工作。

三、地方机构编制法定化要规范的主要内容

一是体制管理方面。主要包括明确对行政体制的管理与调整，行政权责划分、行政组织结构和行政运行机制。如各级政府事权划分、各级政府工作部门运行机制、行业行政机构的体制机制、事业机构的隶属关系等。由于体制管理方面很多属于国家政治体制、行政体制范畴，在地方立法上需要国家层面上位法支撑。

二是职能管理方面。对设立的机构及其内设机构进行科学的责任定位和职能划分，明确各部门的职责，做到界定合理，责任明确，权责一致；对工作中出现的部门间职责交叉问题进行协调，坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，明确牵头部门，分清主次责任；构建完善的职责体系和职能结构，并根据形势任务的变化对职责进行动态调整、对各部门职责分工和衔接进行协调等。

三是机构设置和规范管理方面。确定机构的数额、性质、名称、规格、职能等。具体包括：明确机构设置和调整的条件和依据，明确挂牌机构、合署办公机构、议事协调机构等设立要件和依据；机构的性质及组成条件，机构的名称、规格、隶属关系、经费渠道的法律依据；明确行政机关的层级与幅度及活动方式，对行政机关的调整和撤销等作出法律规定；明确部门内设机构的设置、常设机构和非常设机构的设置及相关调整等方面的法律依据等。

四是编制和领导职数的管理方面。根据经济社会发展状况、政治体制状况、行政管理体制改革需要，按照精简统一效能的原则和规范标准，明确机构的人员配备标准，并实施调控。编制管理包括：对象和范围、原则和方法、权限、核定和调整的原则及依据；核定并下达各级各类编制总额，核定各级各类机构的具体编制数额和编制结构、领导职数，并对使用情况进行管理。在编制管理上要体现加强编制总量的管理与控制，优化结构，又要体现动态调整，有减有增；明确编制管理标准化相关原则，以提高编制管理效率。领导职数管理。明确按一定程序和权限核定的领导职务的名称、级别和数量。对领导职数设置要件上，需要在立法中体现设置门槛，如综合考虑部门所担负的职能任务、工作性质、机构规格、编制总数、各级职务的比例关系等多种因素。

五是机构编制管理权限和程序方面。对机构编制管理的基本秩序进行规范是制定条例的重要任务，特别是在实践中，凡是坚持按职责权限办理机构编制事项，坚持按规定程序办理的，都可以很好地执行各项机构编制纪律。在权限方面，主要围绕职能、机构、编制、领导职数等进行规定审核审批环节进行明确，各地各部门所有涉及机构编制事项的都不能超越部门的权限，都要纳入机构编制审批体系。与权限相适应，部门无权确定的机构编制事项，都要按规定程序报批。总体上，推进地方机构编制法制化要更侧重于程序性规范，主要将对机构设置的审批和编制管理以及监督检查等程序进行明确规定。

六是监督检查方面。机构编制管理包括事前事中事后各阶段的全程管理，对机构编制执行情况的监督检查是机构编制管理一个必不可少的环节。机构编制监督检查方面体现在立法内容上，应按照违法违纪行为来予以明确，解决违反机构编制政策规定的行为发生后哪些主体应承担相应的法律责任及党内纪律处罚。