活化存量编制资源 创新编制周转池制度

● 郭本纯

为破解刚需增长与严控总量的矛盾，更好地服务地方经济社会发展，安徽省坚持既符合中央精神、又紧贴本地实际、管用有效的原则，探索建立编制周转池制度。编制周转池制度这一实践探索符合党的十九大关于“统筹使用各类编制资源”新要求，经过两年多的深入推进，活化了存量编制资源，使闲置编制由沉睡的数字转变为现实的生产力促进要素，制度红利不断释放。

一、坚持问题导向，创新编制管理思路

安徽是系统推进全面创新改革试验省、全面深化医药卫生综合改革试点省，2017年获批建设合肥综合性国家科学中心。这些重大改革试点、基础民生事业，对创新编制管理方式、提升编制保障水平提出了更高要求。着眼于服务改革、服务发展、服务民生，安徽省深入研究，梳理出编制管理存在的突出问题。一方面，高校、公立医院编制紧缺，缺编制、缺岗位、缺用人自主权问题突出,人才引留两难，发展受限；另一方面，安徽省近4万个事业单位累计存有一定数量的空编。“无编可用”与“有编未用”的结构性矛盾突出。为创新编制管理，安徽省从加强编制功能属性、管理手段和配置方式入手，逐步探索形成了“省级统筹、重点保障、动态管理、周转使用”的编制周转池制度。

一是实行所有权与使用权分离，打破编制资源部门化。创新实行编制的所有权与使用权相分离。在不改变各单位编制所有权的前提下，把长期闲置不能发挥效益的分散空余编制集中起来，建立“周转池”（相当于存款），开设“编制银行”，向急需行业定向投放（相当于贷款），通过编制资源“多元配置、一次使用”，实现编制资源的统筹使用。

二是实现编制资源“云”整合，破解编制管理碎片化。把编制大数据平台作为编制管理的基础，实现编制资源“云”整合。由于存量编制“散”、“少”，使得以收定支的传统编制调整方式动静很大、效果有限，编制周转池制度坚持以管理信息化为支撑，依托机构编制实名制信息库、核查数据库、统计数据库、工资统发数据库“四库合一”的机构编制大数据平台，打破行政层级和行业（部门）间的编制壁垒，实行了全省存量编制动态整合和有序使用。

三是创新“靶向”精准供给方式，克服编制投放粗放化。坚持把发挥编制使用效益作为配置资源的重要标准，实现精准投放。编制周转池制度紧紧抓住高校专任教师队伍建设和公立医院卫生专业技术人才队伍建设急需，通过制定“一校一策”、“一院一策”的周转池编制用编进人标准，对确需用编制的单位及用编对象实行“靶向”精准供给，实现了编制使用由粗放型向集约型的转变，发挥了编制在人才队伍建设中的导向和激励作用。

二、践行“统筹”理念，构建政策制度体系

在编制周转池的制度设计中，安徽省坚持于法有据、统筹谋划、系统集成，确保制度能落地生效。

一是省级统筹。编制周转池由省级统一管理、统筹使用，确保编制不超总量、人员不超基数，创造性地落实了省级政府负责编制总量控制的主体责任，同时确保编制投放形成规模效应，满足重点行业、重点岗位的用编需求。

二是保障重点。高校和公立医院既是人才聚集的地方，也是编制瓶颈问题突出的地方。安徽省坚持以服务高校“双一流”建设、公立医院改革，促进民生事业发展为导向，在全省存量编制中拿出近1万名用于加强高校专任教师队伍，拿出6万名用于公立医院医疗卫生专业技术人员，为高校和医院专业技术人才队伍建设提供了可持续的编制保障。

三是动态管理。建立了规范的周转池编制使用程序，依据周转池编制进人标准落实情况、高层次人才引进成效、单位人才结构和人才总量调整等因素，实施成效评估，以三年为一个周期进行绩效考核，确定单位事业编制周转池的进退存废，保证周转池编制能放能收和使用效益最大化。

四是周转使用。与周转池相对应，高校和公立医院在现有人员编制基础上建立编制自建池，自建池编制产生新的空编后，使用周转池编制的人员即向自建池动态流转，空出来的周转池编制继续周转使用。

五是系统配套。相关部门共同印发实施编制周转池制度的政策文件，配套解决岗位设置、职称评聘、社保衔接、人才招聘等基础性政策问题，为编制周转池制度的落地生效创造了条件。

三、推进落地生效，编制周转池成效彰显

自2016年6月启动试点以来，高校编制周转池制度已经在全省本科高校全面推行，公立医院编制周转池制度实现16个省辖市全覆盖，政策成效正日益显现。

一是创造性落实了中央有关创新编制管理的部署要求。中央明确要求，编制管理要坚持控制总量、盘活存量、提高编制使用效益。安徽省编制周转池制度在不新增事业编制总量的前提下，通过多元配置、一次使用的方式盘活了存量空余编制资源，满足重点领域的用编需求，提高了编制使用效益。安徽省的实践证明中央关于“编制总量是够用的，主要是结构不优、存量不活”的判断完全正确。

二是为贯彻落实统筹使用各类编制资源探索了路径。落实党的十九大提出的统筹使用各类编制资源的要求，关键是“统筹”。编制周转池制度整合全省存量事业编制资源，实行跨层级、跨部门、跨行业动态周转使用，就是对编制资源的统筹管理。

三是精准保障重大改革重点民生领域的用编需求。安徽省通过编制周转池制度，为改革创新、医疗卫生等重点领域提供了可持续的编制保障。

四是充分发挥编制管理的龙头牵引作用。编制是重要执政资源和发展要素，在人才汇聚、激励和发展等方面具有基础引领作用，是人才机制的重要指挥棒。高校和公立医院实施编制周转池制度以来，有效增加了高级岗位，拓展了人才发展的空间，同时依法合规的解决了人才选聘、养老保险等基础衔接问题，制度性地解决人才建设缺后劲、用人制度不规范、政策配套难衔接、事业发展受影响等瓶颈问题，实现了从单纯的编制管理到全方位制度服务的转变。

五是初步形成以统筹周转思维为核心的管理新模式。编制周转池制度的运用，推动安徽省机构编制部门形成了统筹的理念和周转的思维，为推动更多领域的编制管理创新奠定了认识基础。同时，周转池思维可广泛运用于行政管理和经济管理领域的诸多方面，成为统筹使用各类资源、实现资源集约化配置的有力抓手。