市县机构改革可能面临的问题分析及对策思考

● 潍坊市编办研究室

目前，党中央和国家机关机构改革已取得重大进展，地方机构改革也在推进当中。我国地域广阔，各地情况千差万别，从这个角度讲，地方层面的改革可能比中央层面更为复杂。本文重点围绕市县实际，就可能面临的问题作初步探析，以期对地方机构改革提供参考。

一、市县机构改革可能面临的问题

（一）政府职能转变任务非常艰巨。机构改革的关键是政府职能转变。这次党和国家机构改革明确提出“转变政府职能是深化党和国家机构改革的重要任务”，再次明确了政府职能转变在机构改革中的位置。当前，地方一些机构设置和职责划定与基层实际并不适应，在不少领域职能交叉、缺位问题突出，政府职能转变还不到位。比如，推动政府职能转变工作的体制机制，当前不少地方同时设置职能办、审改办、政务办、软环境办等部门，造成多头分散、条块分割的问题，一定程度影响了整体作用的发挥。

（二）限额外机构处置难度大。这次机构改革要求加强党政机构限额管理，地方各级党委机构限额与同级政府机构限额统一计算，承担行政职能的事业单位统一纳入地方党政机构限额管理。当前，限额外机构在各地不同程度客观存在，市县如何对限额外机构进行调整合并，有待探讨。此外，地方承担行政职能事业单位数量较多，以潍坊市本级为例，承担行政职能的事业单位就有60余家，承担行政职能事业单位转为行政机构困难很大；同时，承担行政职能事业单位工作人员数量规模大，如潍坊市本级涉及2000人左右，人员如何安置分流也是难点。

（三）行政编制紧缺问题突出。当前各层级行政编制普遍紧缺：一方面地区间总量不平衡，另一方面层级间分布不平衡。近年来，随着放管服改革力度持续加大，各类行政权力和服务事项下沉较多，而行政编制下沉较少，基层“活多人少”，原有的编制核定及调配方式难以满足层级间职能变化的要求。此外，部分领域供需矛盾问题突出。如基层镇街条件艰苦、待遇偏低，新考录公务员留不住，行政编制空编率较高，普遍依靠事业人员开展工作，镇街行政、事业人员混岗问题严重，行政人员与事业人员在职级、待遇福利等方面差异较大，同岗同责不同待遇的矛盾较突出。又如开发区承担着大量经济社会发展等事务，行政编制数量不能满足工作需要，且占用市级行政编制。

（四）垂直管理部门与地方政府关系有待理顺。

目前，实行省以下垂直管理主要有三种类型：一是以省管理为主的，人、财、物均由省直接管理；二是省级部门管理领导班子及相应职级干部，其余由市、县管理；三是有的虽然已明确省垂直管理，但在工作中，人员、编制等仍由市、县代为管理。从实际运作看，一定程度上存在着相关垂直管理部门与地方政府协作配合机制不够健全、监督评价办法有待完善等“条块”关系不顺的问题，如果过分强调“条”而忽视“块”，也不利于跨部门合作和协同治理，使自上而下的管理缺乏弹性和针对性。

（五）部分领域改革有待深化。一是地方群团改革有待持续深化。近年来，各地在群团机构设置和运行机制等方面进行积极改革，但随着经济社会发展，地方特别是县级群团工作量越来越大，依靠现有人员力量显得“杯水车薪”。二是县级人大政协机构设置有待优化。各县市区的人大和政协工作机构、办事机构的名称、数量、规格不同，各类开发区人大、政协机构设置也不明确统一，给地方管理带来一定不便。三是综合执法领域配套政策跟进缓慢。很多地方组建了综合行政执法局，在推进改革中，新整合组建的综合行政执法机构中既有公务员、参公管理人员，也有事业人员，受制于职称、待遇等相关配套政策不够完善，致使不同地方在人员身份、职务职级、工资福利等处理不平衡，一定程度上影响人员思想稳定和改革深入推进。

二、推动市县机构改革深入的思考

在新的历史起点上，如何推动地方机构职能体系系统性、整体性和重构性变革，需要立足实际，加强研判，抓好统筹优化。

（一）聚焦优化协同高效，统筹抓好地方党政群机构设置。推进大部门制改革是本次改革的重要方向。要树立更为广阔的“大政府”视角和更为长远的“大统筹”格局，把坚持和加强党的全面领导贯穿于地方改革始终，聚焦优化协同高效，落实一类事项原则上由一个部门统筹，一件事情原则上由一个部门负责，统筹抓好地方党政群机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责，加大职能相近、职责交叉部门的整合力度，实现机构与职能相称、权力与责任对等。同时，结合改革，建议自上而下理顺推进政府职能转变体制机制，实现一个部门牵头放管服改革和职能转变工作。同时，在规定限额内鼓励引导地方依据资源禀赋、功能定位和产业布局，自主设置机构，不要求上下对口。如着眼于建立“社会保障一张网”，潍坊市已将城镇职工和居民基本医疗保险、生育保险、新型农村合作医疗保险、城乡居民养老保险、失业保险等社会保障职责整合，由人力资源和社会保障部门统一承担，相关工作运行机制顺畅，基本符合地方实际。再如，对于中心城区适应社区基层组织建设和社区集体经济组织发展新要求，可考虑探索在中心城区机构限额内设置社区管理机构，作为区级工作部门。

（二）推动分类处置限额外机构。要坚决落实中央关于机构限额的要求，将限额外机构纳入改革范围予以处置，特别要加强承担行政职能“事业局”的处置化解力度：对现有由部门委托承担部分行政职能的，建议采取剥离行政职能的方法，将承担的行政职能划归委托部门，如县级可将一些机构划归新设立的大部门；对法律授权直接承担行政职能的，可通过相对集中许可权改革、综合行政执法体制改革等方式，采取转职能、划机构、理顺关系等方式进行整合；对参照公务员法管理的事业单位，加强分析研判，在条件允许的情况下，分期分批转为行政。需要注意的是，县级行政编制数量不足、“事业局”转为行政机构难度必然很大，应尽快研究出台相关过渡政策，妥善解决划转后的问题。

（三）加强编制资源向基层倾斜统筹。按照“严控总量、盘活存量、动态调整”的思路，加大编制资源向基层倾斜统筹力度。一是加强编制资源区域间统筹。结合机构改革，综合考虑地方常住人口、地域面积、经济和社会发展状况等因素，建立科学统一的编制核定标准。加大不同地区间机构编制资源的横向统筹调剂力度，如行政编制方面，可探索“中央授权、地方报备”的方式，允许省一级根据各地经济社会发展需要统筹调剂平衡各地市之间的机构编制资源，着力解决地区之间经济社会发展与机构编制资源不匹配和不平衡问题。二是加强编制资源层级间统筹。针对放管服改革不断深入、大量行政权力事项下放基层的实际，推动研究编制上划下沉办法，强化编制调整的制度性约束，推动职责事权调整特别是下放事权的同时，相应刚性调整编制资源，真正实现“编随事转”。此外，可探索“编制留置、人员下沉”等办法，缓解基层“权力下放接不住”的困境。三是加强编制资源专项统筹。加强基层乡镇编制资源岗位统筹，探索在镇街打破身份、编制界限，统筹行政、事业编制资源，统一为乡镇专项编制管理，完善干部交流提拔等相关配套政策，激发基层干部干事创业积极性。

（四）推动理顺“条块关系”。结合地方机构改革，进一步优化垂直管理机构和地方的协作机制，适度调整优化一些领域对市县的垂直管理体制，把该由市县管理的坚决下放给市县，如国土、环保等领域。同时，基于更好地协调配合、协作联动，服务地方经济社会发展，改进垂直管理部门管理方式，建立完善市县对垂直管理部门的监督评价机制，适当增大市县对垂直管理部门监督管理的参与度和话语权。

（五）深化人大、政协、群团领域改革。在人大政协改革方面，建议对市县人大、政协相关机构进行统一明确，统一委室名称、统一机构设置，适当减少县级人大、政协工作机构及专门委员会办事机构的数量，使各地有章可循，对各类开发区、镇街的人大和政协机构设置，结合本轮机构改革一并予以明确。在群团改革方面，针对基层特点，加大对机构设置、运行机制、干部选配等方面改革力度，可探索整合群团机关职能，组建大群团部门，对口设置内设机构，统一使用人员，统筹共享资源，避免职责交叉、服务对象重叠，使其既能有效衔接党政机构，又能展现桥梁纽带功能，形成联系服务群众的整体合力。

（六）推进综合执法配套改革。进一步推进综合行政执法体制改革，重点解决市区权限界定、执法编制、人员身份、执法主体资格等问题。一是按照执法重心下移的要求，合理划分市、区政府行政执法权限。根据法律法规规定，凡由区级政府行使更方便有效的行政执法权限，交由区级政府行使。城市管理、劳动保障等领域，以区级执法为主，市级主要负责制定政策标准、监督指导、查处重大案件和跨区域执法的组织协调等工作。以区级执法为主的领域，市级除保留少量精干队伍外，其余原则上逐步下放到区。二是探索开展镇级综合执法改革试点。条件成熟时，选取部分经济发达镇开展试点，依法赋予乡镇政府更多执法权限，特别是相对集中处罚权，强化镇级综合执法队伍建设，实现“一支队伍管执法”。三是完善市县综合执法配套政策。要研究制定关于市县综合执法的配套措施，进一步解决执法人员身份、机构性质、执法车辆保障等问题，理顺综合执法机构与相关职能部门职责关系，确保综合行政执法体制有效运转。