对新时代服务型政府建设的几点认识

● 张萃萍

建设服务型政府，是各级政府加强改革和自身建设的奋斗目标和努力方向，是实现国家治理水平和治理能力现代化的必然要求。

早在2003年10月，党的十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》就强调：增强政府职能，首要的是深化行政审批制度改革，政府职能从“全能型”转向“服务型”。2006年10月，党的第十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，进一步明确要求“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。”自此，服务型政府第一次被写入党的指导性文件中。2007年党的十七大报告再次把“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，作为发展社会主义民主政治的重要内容予以强调。建设服务型政府已经上升为党和国家的意志，被纳入到国家发展战略部署。在这种战略强化下，各地开始了服务型政府的实践，并取得了积极成效，表现在：各级领导干部以服务为核心的行政理念初步形成；各地开始针对公众需求，不断加大地方公共服务供给数量，着力创新公共服务供给方式；大力发展电子政务，建立集中办理行政审批事项的政务大厅或行政服务中心，促进政府管理方式创新，省、市、县三级政务大厅体系基本形成等。总之，在各级政府的努力下，服务型政府实践取得了较大进展，政府的公共服务和社会管理职能得到不断强化。数据显示，2003年后国家财政用于教育、医疗、卫生、社会保障和就业等方面支出快速增长，公共财政支出结构调整显著，各项社会事业发展迅速，已初步形成覆盖城乡的社会保障体系，基本公共服务体系雏形基本形成。到2011年，我国用于就业、社会保障、教育、医疗卫生和住房保障的财政支出已占总支出的34. 38%，达到中等收入国家的最低水平。相比于过去，这是一个重要变化。这一时期我国服务型政府建设尽管取得重要进展，但存在一些不尽如人意的地方，如政府对GDP的片面追求，社会建设在政府工作的地位比较薄弱，公共服务和社会管理职能弱化，不能很好回应社会需求；官僚主义、形式主义严重；行政审批程序繁琐，推诿扯皮、效率低下；乱收费、乱罚款、乱摊派等违法行为屡禁不止；政府机构臃肿，职能交叉重叠，政出多门，多头管理；一些官员大搞权钱交易，腐败之风严重等。这些问题的存在说明，我国的服务型政府建设与社会发展、人民群众期待之间还存在较大差距，必须加大服务型政府建设力度，才能有效克服上述弊端，提高人民群众的满意度，树立政府良好形象。

党的十八大的召开，标志着一个新的历史时期的开始。在党的十八大报告中，将服务型政府的特征凝练为“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意”四个方面，随后以习近平总书记为核心的党中央坚持把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，把让老百姓过上好日子作为全部工作的出发点和落脚点，开辟了治国理政的新境界，对服务型政府建设的认识也随之步入到一个新的阶段。

党的十八届三中全会提出，服务型政府的建设要“切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”。这是在党的重要文件中第一次对服务型政府建设的目标任务进行科学明确的阐释。在习近平总书记治国理政新理念新思想新战略指引下，从2012年至2017年的五年间，我国的服务型政府建设取得重大进步。通过简政放权、深化行政审批制度改革，转变政府职能一系列重大政策创新，改变了重审批、轻监管、弱服务的传统管理体制，推动政府管理从以微观管理、直接管理为主转向宏观管理、监督管理为主，从根本上扭转政府职能缺位、越位、错位的现象；大大清除了审批权带来的权力寻租和行政腐败问题，斩断与审批相关的各种利益链条，极大激发了市场主体活力和社会创造力；改变了热衷于审批、缺乏创新的工作方式，对接群众需求，最大限度减少审批，不断创新优化服务，推行“互联网＋政务服务”，推出“一窗受理、一站服务”等便民举措，取消、简化一大批不必要的证明和繁琐手续，大大减少了企业、群众奔波之苦和烦扰，真正做到让信息多跑路，让群众少跑路。

这五年服务型政府建设取得上述重大进展的原因在于：一是对政府和市场关系有了新的认识上的飞跃。党的十八届三中全会提出使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用，把市场在资源配置中的“基础性作用”修改为“决定性作用”。这不仅是明确了市场的定位，更重要的是解决了长期以来政府职能边界不清而导致的缺位、越位、错位问题，确立了服务型政府建设的思想基础；二是政府向自己开刀，表现出异乎寻常的进行自我革命勇气和决心。改到深处是利益，触动利益往往比触及灵魂还难，简政放权、行政审批制度改革、建立权力清单，每一项改革都刀刀见血，都是对行政管理背后各种不当利益的清算。政府自己的利益被“革”掉了，同时也就意味着群众的利益有了保障，这是服务型政府建设取得成效的体制基础；三是反腐败斗争的持续深入。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从落实中央八项规定精神破题，雷厉风行抓作风，锲而不舍纠四风，以最严格的标准、最严厉的措施正风肃纪，该禁止的禁止、该纠正的纠正、该查处的查处，给腐败分子以强大震慑，同时深化标本兼治、健全长效机制，铲除腐败空间，赢得了服务型政府建设的社会基础和群众基础；四是大力推进“互联网＋政务服务”，各级政府综合性实体政务大厅和网上办事大厅建设迈上新台阶，形成了网点覆盖全国的政务服务体系，切实方便了企业群众办事，促进了行政权力阳光运行，奠定了服务型政府建设的实践基础。

随着党的十九大的召开，中国特色社会主义进入了新时代，确定了我国发展新的历史方位和历史坐标。新时代的服务型政府建设也需要从新的历史方位、新的时代坐标来思考谋划，党的十九大已经明确提出了服务型政府新的前进方向，那就是建设“人民满意”的服务型政府，标志着“人民满意”已由党的十八大提出的服务型政府的特征之一，上升为当前和今后服务型政府建设的唯一目标和特征。也就是说，新时代的服务型政府建设必须“以人民为中心”，努力践行全心全意为人民服务的宗旨，把为人民服务作为一种价值观念来强化，作为一种基本能力来提高。政府要时刻把人民的利益放在首位，把人民对美好生活的向往作为努力方向，制定出台的每一项政策举措，都要尊重人民的意愿，体现人民要求。这是党对政府改革和自身建设认识的进一步深化，意味着在新时代，服务型政府建设的使命更加光荣、任务更加艰巨。深入推进新时代服务型政府建设，不仅要在巩固成绩的基础上有新的作为，更要有新的思维。

第一，把现阶段我国社会主要矛盾发生的新变化作为新时代服务型政府建设的根本出发点。党的十九大提出，我国社会主要矛盾已经从人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。随着人民生活水平显著提高，人民对更好生活的向往更加强烈，人民在需要的领域和重心上呈现出多样化多层次多方面的特点。现阶段我国社会矛盾发生的新变化要求，新时代服务型政府建设必须顺应这一特点，全面把握当前我国社会矛盾全局，紧密联系当前党和国家事业发展面临的主要任务，紧密联系广大人民群众的愿望和期待，让服务型政府始终坚持以人民为中心，同人民对美好生活的向往合拍，同党和国家各项事业发展的要求合拍。

第二，把公平正义作为新时代服务型政府建设的核心价值取向。幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶，是人民最关心最直接最现实的利益问题，也是需要政府提供公共服务予以保障的问题。十九大报告抓住这些问题，发出了“让改革开放成果更多更公平惠及全体人民”的响亮声音，明确了新时代服务型政府建设的核心价值取向：公平正义。对于这个价值取向要从三个方面来理解：一是政府服务的对象是全体公民，无论市民农民、男女老少、贫富贵贱、能力高低，都拥有享受政府提供基本公共产品和基本公共服务的平等权利和平等的发展机会，并以公正的司法体制保障这些平等的实现，这是人民民主国家的本质要求；二是每位公民享受公共产品和公共服务的权利都应得到尊重和体现。政府通过建立健全各项制度，完善社会政策，不断满足人民日益增长的美好生活需要，努力做大并分好发展蛋糕，形成有效的社会治理、良好的社会秩序；三是保证每位公民都能够通过公开正当途径和程序获得政府的基本公共产品和基本公共服务。公共服务是面向全民的，它不是某个强势社会群体的专利，更不能是政府及其工作人员借以谋取私利的手段。政府必须以保护人民利益、实现社会公共利益和保障社会公平为己任。只有这样，公平正义才能避免沦为空洞的口号，在新时代服务型政府建设中发挥价值引领作用。

第三，把深化行政体制改革、持续发力推进政府职能转变作为新时代服务型政府建设的内在要求。建设人民满意的服务型政府，需要系统完备、科学规范、运行有效的制度体系作保障，需要不断通过体制机制改革，使执政资源充分体现社会实际需要，成为各项事业发展进步的稳固基石。因此，不断深化行政体制改革，持续发力推进政府职能转变，充分发挥政府各类机构的职能作用，提高政府工作效率，就成为新时代服务型政府建设的内在要求。站在新时代的历史方位，深化行政体制改革，推动政府职能转变，要在以下方面实现更大突破：一是正确处理政府和市场的关系，按照市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用要求，通过改革以审批发证为内容的传统管理体制、革除与审批发证相关联的权力寻租空间、改变简单机械的工作方式，推动政府转变职能，不断创新优化服务，打造公平竞争营商环境，激发市场活力和社会创造力；二是深化行政体制改革，进一步优化政府组织结构。要适应新时代对政府组织结构的要求，统筹考虑各类机构设置，科学配置各类执政资源，改革政府治理系统，推进政府治理体系和治理能力现代化，推动跨层级、跨地域、跨系统、跨部门的职能整合和优化，加强部门协同合作，减少多余层级，提高组织运行效率；三是统筹使用各类编制资源，把政府规模控制在合理、可持续的范围内。这不仅需要继续坚持“瘦身”和“健身”相结合，深入推进“控减调”、从源头上抑制机构编制增长趋势，更需要积极探索统筹使用各类编制资源的途径及措施，加强编制统筹使用制度化建设，研究探索和梳理总结编制管理的内在规律，推进机构编制管理科学化、规范化、法制化。只有在上述方面有所作为，新时代服务型政府建设才会在具体实施上获得更多制度和资源上的保障。

第四，把为群众提供高效快捷服务作为新时代服务型政府建设的主体工作。坚持以人民为中心，就要服务于人民。从改善和提高企业和公民利益密切相关的各项具体服务做起，帮助民众解决实际问题。当前，信息技术的发展使民众对未来政府的期望值不断提高，不仅是要求服务质量提高，而且要求获得服务的方式和程序也要不断改善。人民期望以多种渠道获取自己所期望的服务形式和服务内容。在这种趋势下，需要持续改进政府服务方式，不断提升政务服务的水平和能力。不仅要继续推动服务方式的创新，加强线上线下一体化建设，推行线上行政审批和公共服务事项全流程网上办事，推进线下实体大厅向基层服务站点，向网上、自助服务终端拓展和延伸，实现行政审批业务全流程优化再造；而且要加强各方面制度创新，晒出权力清单和运行流程图，对行政事项运行的权限、条件、方式、程序及时限实现全流程动态监督，减少寻租空间，提升服务效率。通过服务方式创新和服务制度创新共同发力，最终形成线上线下标准统一、功能互补、内容融合、制度完善、监督有效的服务格局，为公众提供全天候、全覆盖的政务服务，让企业和群众办事更方便、更快捷、更有效率。

第五，把建设法治政府、推动政府工作全面纳入法治轨道作为新时代服务型政府建设的基本方式和有效载体。法治是现代市场经济的重要保障，也是服务型政府的重要特征。党的十九大报告中突出强调：“任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法”。法治政府就是要避免掌权者拥有凌驾于法律之上的特权。在法治型政府下，不仅公众应当遵守法律，政府机关和执政党也必须遵守法律，司法机关独立行使审判权，不受任何组织和个人干扰和阻碍。政府权力受到有效规范制约，才能够更好地履行服务职责，保证公众权利不受侵害。因此，建设新时代人民满意的服务型政府，要将法治作为基本方式和有效载体，全面推行权责清单、负面清单制度，让行政机关法定职责必须为，法无授权不可为，让行政相对人法无禁止即可为。推进行政程序法定化，用严密的程序遏制权力的任性与恣意。同时加大关系人民群众切身利益的重点领域执法力度，让生命更安全，让生活更美好。同时推进严格规范公正文明执法，坚决杜绝粗暴执法，有效解决乱执法、不执法问题。通过这些制度供给、制度导向、制度创新来解决制度空白、制度缺陷和制度冲突，从而建立一套支持、推动和保障新时代服务型政府建设的长效机制，真正把服务型政府建设纳入法治化的轨道内。

第六，把强化政府公共服务职能、完善惠及全体人民的公共服务体系作为新时代服务型政府建设的重要任务。党的十九大提出“完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序、使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。”这实际上是把完善公共服务体系作为新时代服务型政府建设的突出标志和重要任务来加以阐述。在当前和今后一个时期，新时代服务型政府建设的重要特征，就是要围绕人民群众日益增长的美好生活需要，以保障和改善民生为重点，加快建立惠及全体人民的基本公共服务体系，为人民群众提供更多更好的义务教育、基本医疗、社会保障等基本公共产品和基本公共服务，并不断提高公共服务的质量，推进公共服务均等化。这需要加强四个方面工作：一是深化事业单位改革，强化政府提供公共服务的社会责任，优化事业资源布局和结构，为推进公共服务均等化提供体制保障；二是明确界定中央和地方各级政府公共服务的职责权限，充分调动各级政府履行公共服务职能的主动性、积极性和创造性。中央政府的职责应主要是制定法律法规、方针政策和国家标准，提供全国性的公共产品和公共服务，对地方公共服务进行宏观的统筹管理和监督检查，运用财政转移支付手段大力推进公共服务均等化，保证社会秩序的稳定。地方政府的职责应该是保证国家方针政策和国家标准的贯彻执行，并根据本地区情况制定地方性法规规章和政策标准，提供必要的财政保障推进本区域内的公共产品和公共服务的供应；三是建立地方政府提供公共服务的绩效考核与奖惩问责机制，合理评价地方政府在提供公共产品和公共服务方面取得的成效。同时建议中央进一步下放部分权力，建立中央与地方之间的激励约束机制，以此增加地方政府提供公共服务的动力和能力，真正调动各级政府履行公共服务职能的积极性；四是合理培育市场和社会，合理运用市场和社会力量，形成政府主导、多方参与、方式灵活的公共服务多元供给格局。

第七，把创新行政管理方式，提升政府公信力和执行力作为服务型政府建设的努力方向。党的十九大报告谈到建设人民满意的服务型政府时特别提出“要增强政府公信力和执行力”。政府执行力和公信力是政府生命力和信用度的重要体现。如果政府的执行力不强，工作决策和部署落不到实处，就不可能有让人民满意的效率和业绩，结果必然带来政府公信力下降，失去人民群众的信任。因此，要增强政府公信力和执行力，一是树立现代行政理念，善于运用市场机制、社会力量和现代信息技术。不断创新服务和管理模式，使行政管理更有成效。二是大力推进政务公开。完善政务公开制度，扩大政务公开范围，保障公众对公共事务的知情权、参与权、表达权和监督权，创造条件让人民群众更好了解政府、监督政府、支持政府。三是推动政府决策创新，完善决策信息、系统和决策智力支持系统，构建网络舆情数据驱动的政府决策模式，提高决策效率，改善决策质量，实现智慧决策。四是推进政府绩效管理。加快完善行政绩效评估标准、指标体系和评估机制、评估方法，有效引导和督促各级政府和工作人员树立正确的政绩观，注重运用绩效考评结果，完善责任追究制度。