日本农村环境保护的经验

文/染野憲治（SOMENO Kenji）

染野宪治：日本国际协力机构（日本环境省）、中日友好环境保护中心建设友好型社会项目首席顾问

一、日本的农村

日本的农村不仅是从事农业生产的场所，还发挥着保护国土、涵养水源、保护生物多样性、形成良好景观等多种作用。

直到江户时代（1603年-1868年）末期，日本都是以农业为基础的社会，农民占人口的80%。从17世纪初到18世纪初，日本不断开发新田，耕地面积扩大到原来的1.5倍。人口也从1200万人增至2800万人，翻了一番。然而，在经济发展中随之而来的自然破坏和滥砍滥伐引发了森林破坏等环境问题，加上地震等灾害的发生，使得“开发一边倒”的发展濒临极限，需要通过改良农具和精进农业技术等进而增加收成，提高生产效率。这推动了农民教育（读写算）的普及，促进了区域内的互帮互助，增强了自治功能，从而形成了现在农村社会的形态。

进入近代以后，日本经济迎来高速增长期，农村也出现了各种环境问题。例如，为追求农业生产效率而滥用化肥和农业塑料等农业材料、减少粪便肥料的使用等。这成了河流和地下水等的水质污染和富营养化、土壤劣化、产生温室气体NO2等一系列环境问题的根源。随着饮食生活的发展，畜产业愈发兴旺，而家畜排泄物引发了水质污染和恶臭问题。此外，在野外燃烧稻草和麦秆也引发大气污染问题。农村地区居民生活中排放的污水、处理不当的垃圾也会对水质和土壤造成环境影响。这些环境问题不仅会降低生物生息繁育环境的功能，还会不断地恶化自然生态。

二、日本的行政组织机构

在介绍日本农村地区的环境问题之前，先对比一下日本和中国（大陆）的行政组织机构。

中国的行政区划分为五级，分别是（1）国家（2）省、自治区、直辖市（3）市级区划（4）县级区划（5）乡镇级区划。中国平均一个区划的面积和人口分别为240平方公里和3.4万人（2014年底的数据）。

与此相比较，日本的行政区划分三级，分别是（1）国家（2）都道府县（3）市町村。日本的国土面积约为38万平方公里，人口为1.3亿人，市町村（包括东京都特别区）的数量为1741个，平均一个区划的面积和人口分别为217平方公里和7.3万人（2016年底的数据）。

从面积来看，中国的乡镇级区划和日本的市町村在面积上相差不大。但中国的乡镇级区划处在第5级，而日本的市町村处在第3级，因此在财政和组织机构上存在很大的差异。

日本地方政府普通的年度会计收入包括34%的地方税、19%的地方交付税（国家为调整地方政府财政实力差距而设置的财政转移收入）、14%的国库支出金（国家已规定用途的国家财政转移收入）、15%的地方债等（2003年）。1900年，地方年度收入有60%是地方税，而现在来自国家的财政转移比重较大，这样，即便是农村地区多、税收基础弱的地方政府，当地民众也没有过重的税收负担，有条件提供某种程度的公共服务。

特别是农村地区多的地方政府，其特点是：（1）人均地方税收与城市相比相对较低，但人均年度收入规模是城市的2 - 3倍，特别是公共事业的比重和规模较大；（2）年度收入方面，地方税的比重较低，依赖地方交付税的程度较高；（3）形成于20世纪60、70年代。

这种地方交付税和公共事业的定位是调整城市和农村的经济差距。公共事业除了建设道路、港口等产业基础设施、促进农村招商引资外，还注重建设供水排水管道、文化和福利设施等生活基础设施，提高农村居民生活的便利性。此外，地方交付税除了支持公共事业的支出外，还为农村居民在教育、福祉、保健、卫生、道路交通设施等方面享受到一定水平的服务（国家最低标准）提供保障。

如今，日本农村在很多领域已经达到了国家最低标准，政府也在致力于调整地方财政结构并引入PFI等民间资金。但是，日本农村地区的良好环境是在经历了主要依靠财政支出建设基础设施的阶段后形成的。

三、生活引起的环境问题

日本在处理生活污水和生活垃圾方面有全国统一的法律和标准依据。表1是日本农业环境保护相关的法律。各行政区划（国家、都道府县、市町村）承担相应的职责，城市和农村要遵守的环境标准并没有差别。然而，人口密度小的农村在设施建设情况和实现达标的污水处理方式等方面存在差异。

表1 日本农业环境保护相关的法律

（1）生活污水处理

日本生活污水处理设施的建设步骤是，先由都道府县制定“都道府县构想”，设定建设区域、建设方法、建设安排等，然后地方公共团体（都道府县和市町村）基于这一构想开展高效而富有成果的建设工作。

2016年3月底，全日本的污水处理设施服务人口为1亿1474万人，污水处理人口普及率（占总人口的比例）为89.9%。虽然10年内较2006年3月底的80.9%增长了9%，但仍有大约1300万人未能利用到污水处理设施。此外，大城市和中小市町村存在差距，人口不足5万人的市町村的污水处理人口普及率在77.5%左右。

污水处理设施分为下水道（日本国土交通省主管）、农业村落污水设施（日本农林水产省主管）、净化槽以及社区成套设备（日本环境省主管）四类。一般情况，下水道主要针对日本城市规划中的市中心，即城市人口集中区域；农业村落污水设施主要针对市中心以外的农村地区村落；净化槽以及社区成套设备主要针对除上述两种情况之外、位于人口密度极低地区的单户住宅。

从各种处理设施对应的服务人口来看，下水道服务9926万人，农业村落污水设施等服务358万人，净化槽服务1167万人，社区成套设备服务23万人。（见表2）

下水道主要分为市町村管理的公共下水道和都道府县管理的从两个以上的市町村承包下水道并加以处理的流域下水道。下水道根据《下水道法》（1958年制定，国土交通省主管）的规定建设，通过下水管从各户家庭收集污水，然后在净化厂进行处理。

农业村落污水设施是处理农业村落的粪便、生活杂排水等污水或雨水的设施，基本针对1000人规模以下的村落。主要由市町村建设，由污水处理厂以及管道、公共污水井等组成，类似设施有渔业村落污水设施、林业村落污水设施等。

农业村落污水处理是主要在农村地区开展的项目，而下水道项目中也有在农村地区开展的特定环境保护公共下水道（以下简称“特环下水道”）项目。如此，下水道和农业村落污水处理似乎有所重合。但是，从各个项目建设的处理设施的处理规模来看，农业村落污水处理方面，处理量在300m3/天以下（对应1000人）的处理设施占总体的60%，90%左右的处理设施是处理量在500m3/天以下（对应2000人）的设施。而特环下水道方面，处理量在300m3/天以上的占总体的95%，处理量在500m3/天以上的占80%左右，处理规模存在一定程度的差别。

表2 日本各种处理设施的服务人口普及状况（2016年3月底）

与之相比，净化槽最初是为了满足民众对于耗时的下水道建设表现出的急迫的水冲需求，主要针对单户住宅普及，以设置在住宅区内作为建筑物一部分的专门处理设施为主。现在主要适用于集中处理不经济的山区等平地少且散布着单户住宅的地区。

净化槽分为只处理粪便的单独处理净化槽和综合处理粪便、杂排水的合并处理净化槽，日本现在禁止设置新的单独处理净化槽，并正逐步向合并处理净化槽转变。采用的机制是，当个人需要设置和改建净化槽时，由市町村资助所需的费用。此外，还有市町村自行针对群体（多个家庭）建设净化槽的社区成套设备项目。

《建筑标准法》对农业村落排水以及净化槽的性能和结构等做出了规定，制造、施工、维护管理由《净化槽法》（1983年制定，环境省主管）规定。

（2）生活垃圾处理

日本的《废弃物处理法》（1970年制定，环境省主管）将废弃物分为家庭、企业排放的一般废弃物和工厂等排放的产业废弃物两大类。一般废弃物由市町村负责处理，进行收集、搬运和处置的废弃物处理业，原则上需要市町村长的许可。产业废弃物由企业负责处理，进行收集、搬运和处置的废弃物处理业，原则上需要都道府县知事的许可。

一般废弃物中，家庭排放的生活垃圾多由市町村自行收集和搬运。但近年来，为了降低行政成本，委托获得市町村许可的民营企业的案例也越来越多。此外，生活垃圾中的罐、瓶、塑料瓶等容器由市町村按照《容器包装再生利用法》分类回收，然后由企业进行再生利用。

2015年，日本的垃圾总排放量为4398万吨，垃圾总处理量为4170万吨，其中通过焚烧、破碎、分选等进行中间处理的量为3920万吨，直接搬入再生企业等的量为203万吨，两者合计量占垃圾处理总量的98.9%。中间处理量中，直接焚烧的量为3324万吨，占垃圾总处理量的80.1%。

市町村等通过分类回收直接资源化的量和中间处理后再生利用的量合计为661万吨，通过民众团体等集体回收实现资源化的量为239万吨，两者合计的资源化总量为900万吨，循环利用率为20.4%。（见图1）

2015年，日本每人每天的生活垃圾排放量为939克，而人口低于1万人的市町村为882克，越小的市町村排放量越少。此外，全日本生活垃圾的平均再生利用率为20.4%，而人口不足10万人的市町村中，生活垃圾再生利用率排前三位的市町村（鹿儿岛县大崎町、德岛县上胜町、鹿儿岛县志布志市）分别为83.2%、79.5%、76.1%。人口在10万至50万之间的市町村中最高（冈山县仓敷市）为51.6%，人口超过50万的市町村中最高（千叶县千叶市）为32.6%，由此可见，人口少的地区循环利用率明显更高。

大崎町的面积为101平方公里，人口约为13000人，农业人口约为1300人；上胜町的面积为110平方公里，人口约为1500人，农业人口约为300人；志布志市的面积为290平方公里，人口约为31000人，农业就业人口约为2300人。与大崎町和志布志市相比，上胜町的老年人（65岁以上）占人口的50%，是典型的老龄化程度不断加剧的农村地区。

这些地区循环利用率高的原因是，大崎町有28类彻底分类回收的废弃物，志布志市有27类，上胜町有34类，见表3。之所以能够实现彻底的循环利用，除了源于民众保护当地优美环境的热切诉求之外，财政有限导致需要控制处理废弃物的费用也是主要因素。日本全国处理一般废弃物的事业经费（2015年）为每年人均15200日元，而推算结果显示，上胜町约为10000日元（2012年），志布志市约为7000日元（2011年）。

四、畜产环境问题

在日本畜产业单位农户饲养规模不断扩大和地区混住情况加剧等背景下，家畜排泄物导致的恶臭和水质污染等畜产环境问题日益凸显。

一方面是对家畜排泄物的处理和保管不当，如将固体状的家畜排泄物单纯地堆放在户外（以下简称“户外堆放”）和在地面挖坑储存液体状的家畜排泄物（以下简称“挖坑储存”）等。特别是近年来，硝态氮导致地下水污染以及隐孢子虫（Cryptosporidium）导致自来水源污染等对人体健康影响巨大的问题与家畜排泄物的关联令人担忧。

图1 日本的一般废弃物处理状况（2015年）

另一方面，家畜排泄物作为土壤改良材料和肥料具有较高的利用价值，是一种宝贵的生物质资源。因此要解决畜产环境问题，合理管理家畜排泄物，预防和减轻环境问题，以及通过促进家畜排泄物的利用来有效利用资源至关重要。

根据2016年的畜产统计等数据推算，全日本一年内产生的家畜排泄物约为8000万吨，对照饲养数量的动向来看，近年来趋于平稳或略有减少。1999年通过户外堆放和挖坑储存等不当方式管理的家畜排泄物为900万吨，约相当于当年产生量的10%，而现在，日本政府根据《家畜排泄物法》（1999年制定，农水省主管）制定了明确管理设施和管理方法的管理标准，畜产企业有义务按照管理标准管理家畜排泄物。经过推算，2004年户外堆放和挖坑储存的家畜排泄物减少至100万吨，相当于产生量的1%-2%。

《家畜排泄物法》规定，如果企业违反管理标准，都道府县知事需进行指导及提出建议，以便企业按照管理标准进行管理，如果企业在接受指导和听取建议后仍违反管理标准，则进行劝告，进而下达命令，如果企业违反命令，则处以50万日元以下的罚款。此外，饲养规模小（牛不足10头、猪不足100头、鸡不足2000只、马不足10匹）的情况下，由于对环境的影响小，因此不适用于管理标准。但是，虽然不具有义务，但仍需努力遵守管理标准。

根据家畜排泄物的性状和处理后的利用形态不同，有各种管理（处理、保管）家畜排泄物的方法。与其他国家相比，由于日本国土狭窄，城市和农村混住情况加剧，因此采用了堆肥化处理、净化处理等处理和保管方法。

表3 德岛县上胜町的案例

为了处理家畜排泄物和建设利用设施，日本政府在补助、融资、税收等方面提供各种支持政策。《家畜排泄物法》施行状况调查（截至2016年12月）显示，适用管理标准的农户数量为46779户，约占全部畜产农户数（77484户）的60.4%。符合管理标准的畜产农户数为46769户，99.98%的农户都在遵守管理标准。

此外，畜产业排放的污水含有大量氮和磷等物质，在《家畜排泄物法》施行之前，《水质污浊防止法》（1970年制定，环境省主管）就规定，超过一定经营规模的畜产企业有义务对排放的污水进行处理，使水质达到规定标准。日本全国适用于该法的特定设施约有3万处，面积超过50平米的养猪场、面积超过200平米的养牛场、面积超过500平米的养马场都适用于该法（《湖沼法》适用地区则更加严格，超过上述面积的80%便适用）。污水排放标准方面，2019年6月底之前的暂定标准将氨、氨化合物、亚硝酸盐以及硝酸盐（硝态氮等）的标准设定为600mg/L（一般标准为100mg/L），2018年9月底之前的暂定标准将封闭性海域（水流通过江河等流入内海的区域）的氮设定为170mg/L，磷设定为25mg/L（一般标准，氮为120mg/L，磷为16mg/L）。