对政务便民服务大厅建设发展方向的思考

● 刘雯科

政务便民服务大厅作为放管服改革各项政策落地的直接载体和“前沿阵地”，随着改革的深入推进承担了越来越多的便民服务职能，这对大厅的功能定位、服务设施甚至建设面积都提出了新的要求，传统大厅的“供”与“需”矛盾日益突出。而且大厅（中心）建设与发展在地区间不平衡。大厅的建设关涉到放管服改革的进一步深化。究竟需要建设怎样的大厅，政务大厅与便民大厅建设要不要分设，二者有何区别，本文就此作些初步探讨。

一、政务服务中心与便民服务中心的发展

政务便民服务大厅是检验和展示各地放管服改革成效的“窗口”，大厅建设的水平和阶段多受地方经济社会发展水平的影响。据国务院办公厅《全国综合性实体政务大厅普查报告》显示，截至2017年4月，全国县级以上地方各级政府共设立政务大厅3058个，覆盖率为94.3%，对服务型政府建设起到积极作用。同时政府大厅也被赋予了更多便民服务的功能。但是在未来发展方向上，各地的认识并不一致。一种看法是为了提高审批效率，继续建设相对集中统一的政务服务大厅，另一种看法是为了提高便民利民水平，多设服务网点。两种看法的发展取向有别。

第一，政务服务与便民服务是一个问题的两个方面。党的十九大提出了“以人民为中心”的发展思想，这是习近平新时代中国特色社会主义思想的根本政治立场。具体到放管服改革，政务服务与便民服务都要求各级政府始终坚持以人民为中心，改进公共服务质量、创新公共服务方式，以群众需求为导向，从突出问题入手，不断优化服务质量，提升群众获得感和幸福感。

第二，政务服务与便民服务的对象各有侧重。放管服改革涉及企业（主要的市场主体）和个体工商户（群众）两类主要服务对象，相关的政务服务事项也分为面向企业和个体工商户两大类。前者是面向企业的生产经营活动审批、投资审批、资质资格许可认定以及社会管理领域的审批，涉及到的行政权力，主要是行政许可，其中工程建设项目审批是重点；后者是面向老百姓办事的政务服务类事项，涉及到的行政权力，主要是各级政府部门机关事业单位的公共服务事项和部分社会管理领域审批事项，如公安部门的户籍管理、民政部门的社会救助、人社部门的社会医疗保险办理、人力资源市场招聘等。从两类服务对象的侧重点看，政务服务大厅与便民服务大厅建设和发展方向上应该考虑分别设置，功能上不雷同，各有侧重点。

第三，政务服务与便民服务是一对矛盾的综合体。我国幅员辽阔，各地方经济社会发展水平差距较大。受历史因素的制约，目前各地大厅建设规模和承载能力存在差距。行政审批制度改革实践已经表明，要杜绝行政审批“体外循环”，实现行政许可项目“三集中三到位”改革的“重头戏”，重要的一环是将所有的行政许可事项集中进驻政务服务大厅。从各地实际运行情况看，如果大厅面积大、办理事项集中，也会带来一些问题。如大厅纳入事项杂，办事群众多，引起交通拥堵、环境嘈杂；而随着国家、省级政府不断下放权力，一些市政务大厅又门可罗雀，办事群众少。从这个角度分析，若所有的政务服务事项全部进大厅，反而难以实现很好的便民。

二、科学划分两类性质不同的服务事项

审批事项在部门内部审批是一种权力，有可能产生权力寻租和腐败，而进入政务服务大厅后，权力在阳光下运行，这时就成了服务，相对于便民服务而言，这种审批服务要求和程序都更严格。科学划分两类性质不同的服务事项是合理建设政务服务大厅与便民服务大厅的基础。

一方面，目前大多数地方的政务服务大厅基本是早期的行政审批大厅演变而来，主要以办理行政许可类事项为主，对此，《中华人民共和国行政许可法》在实施的层级、审批时限和审批程序等方面都有明确规定。在许可的实施层级方面，最低权限是县级以上人民政府相关部门，应有法律法规的授权或委托，才能把审批权下放到乡镇或村居一级。如“建筑工程施工许可证核发”，《中华人民共和国建筑法》第七条明确规定：“建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证”。因此，若要提高审批效率，优化流程，减少审批环节，通过行政审批“三集中三到位”是有效路径。

另一方面，公共服务事项主要是为了服务老百姓方便百姓办事，不动产登记、失业保险金申领等，这类事项并不一定要全部进入政务大厅。一些地区的经验表明，若要方便老百姓办事，市辖各区多布服务网点是个有效的办法，即可设置综合性的服务网点，也可以根据需要设置专业服务网点，使这种网点尽可能延伸到乡镇（街道）和村（居），网点越多显然越便民。更重要的是，随着互联网信息共享技术的发展，“信息烟囱”“信息孤岛”被打破，真正的便民还需要加强网上虚拟大厅建设，从而形成线上线下功能互补、相辅相成的政务服务新模式。

从这个角度看，政务便民实体大厅建设与面积大小关系并不大，关键是能满足本地政务服务和便民服务需要，既能提高效率，又能方便老百姓办事。

三、科学定位合理布局政务服务中心与便民服务中心大厅的考虑

简政放权、放管结合、优化服务改革是一项复杂的系统工程。服务大厅建设作为放管服改革的“最后一公里”，行政许可事项与便民服务事项申请办理的流程，是两个大厅的建设布局的又一项重要的参考依据。

一是建议科学合理设置不同大厅的层级和功能分区。按照行政许可的审批程序和便民服务事项的办理流程，可考虑将政务大厅涵盖国家、省、市、县四个层级，负责处理企业相对比较复杂许可事项的办理。而便民服务大厅可涵盖市、县、乡（街道）和村（居）四个层级，因为服务事项相对比较分散、琐碎，需要一定的网点数量解决问题。不管是政务服务大厅还是便民服务大厅，两者都要考虑设置在辖区内人口比较集中、交通便利、公共设施比较完善的地方，并且结合当地实际确定不同类型不同大厅的建筑面积、内部功能分区、设施设备、服务标识，努力做到服务功能相对集中、内部办公和外部服务适度分离。服务现场可包括窗口服务区、后台审批区、咨询服务区、自助服务区、信息公开区、商务服务区、行政办公区等，并配备休息、饮水、充电、残疾人服务、急救等服务设施设备，从而实现审批服务“相对集中”、便民服务“重心下沉”的管理模式。

二是建议区分城市规模设计实体政务大厅的规模。政务大厅和便民大厅建设不可一味贪大求全。大中小城市设置的数量、标准也应不同。大城市交通压力大、常住人口多，要建设一个上万平米规模的政务大厅或便民服务大厅，即使设施完备、功能齐全，也未必全是件好事；相反，在一个中小城市或者县级市建设几千平米的大厅就已完全够用。政务大厅或便民大厅建设要统筹考虑到本地经济发展水平、城市和人口规模、市场主体数量等因素，综合考虑政务服务与便民服务大厅设置，量力而行，区别对待，科学确定发展方向。

三是政务服务中心与便民服务中心规划布局和发展方向应各有侧重。市级以上政务服务大厅重点应侧重于行政许可事项的办理，包括一些重大工程、招商引资重点项目等，通过实施并联审批、区域化评估、联合图审和验收等改革措施，进一步优化审批流程，减少审批时限和环节；有些审批环节也可以通过网上审批办理。对于市级以上的公共服务事项、包括其他行政权力事项，尽可能地下放至各市辖区、各县市区及乡镇（街道）、村居，由设立的便民服务大厅实施，以更好地便民利民。市级以上可以分设办理窗口，同时加强对县市区、乡镇、村居的业务指导，业务上政务大厅与便民服务大厅相互补充。