农村环保管理体制现状与思考——以忻州市为例

文/王喜娈 范国鑫

王喜娈：忻州市机构编制管理研究会会长；范国鑫：忻州市编办科长

近年来，随着城镇化进程、现代农业、现代养殖业的加速发展以及人们生产生活方式的改变，农村农业面源污染、工业污染、生活污染交叉凸显，新旧污染积累问题十分突出，农业污染已经严重影响到我国的农业和国民经济的可持续发展。同时，城镇和农村在环保方面的差距也在不断拉大。农村环境保护管理体制存在着明显的薄弱环节和短板，难以有效应对当前日益严峻的农村环境局面，改革势在必行。

一、忻州市农村环保问题现状

忻州市位于山西省北中部，辖1区1市12县，总面积2.5万平方公里，常住人口315余万，其中城镇人口约151万人，乡村人口约164万人，城镇化率为47.9%。据2016年的数据显示，按《环境空气质量指数（AQI）技术规定（试行）（GB3095-1996）》评价，忻州市14个县级城市环境空气达标天数范围在263-363天之间，忻州城区是山西首个大气质量进入国家二级标准的城市。2016年末城市污水处理率达95.24%。城市生活垃圾无害化处理率100%。集中供热普及率达88.97%。全市14个县市区中，有13个县市区成功创建国家卫生城市。城市基础设施建设、城市面貌、城市管理、人居环境、投资环境都得到了很大提升。但是，农村与城市相比，差距较大。空气质量总体较好，但有些地方饮用水源和地表水受到不同程度的污染，耕地质量问题比较突出，区域性退化问题较为严重。

分析原因，若从污染物来源看，当前威胁农村环境安全的因素大致可以分为三类。第一类是积累型污染，即长期以来一直未能得到有效解决的传统污染源，多数属于或接近面源污染，包括人、畜禽养殖业粪便及冲洗废水，种植业秸秆焚烧和倾倒，农药、化肥、农用薄膜使用造成的土壤、地表水和地下水污染，以及由于种种原因难以控制的污水灌溉和污水污染。第二类是新增型污染，主要是城镇化进程和农村生活方式改变带来的污染。由于生产生活方式的改变，大量使用化肥，农家肥使用量减少，大量未经处理的生活污水直接排入沟渠，造成严重污染。农村垃圾的成分也发生了很大变化，塑料和电子产品等产生的难以降解的废品占比越来越大。加之，农村环境卫生基础设施建设滞后，生活垃圾不能及时规范填埋处理，导致对地下水和土壤环境造成的污染也日益严重。第三种是转移型污染，主要是从城市向农村转移的工业污染和从农村转移到城市的空气污染。目前，相当数量的乡镇企业游离于现有的环境管理之外，而秸秆焚烧已成为近年来春秋季节扩散条件较好时城市空气污染的主要原因。

二、当前农村环保管理体制存在的主要问题

1.体系设计有缺陷，农村环境监管先天不足

目前的环境管理体制是以城市和重要点源污染防治为主要目标进行设计，对农村污染及其特点重视不够。且在环境投入上，也是重城市轻农村、重工业轻农业。这导致农村环境规划体系、环境监测网络体系、环境质量管理体系、环境污染防治体系、农民环境文化教育体系等尚未真正建立，导致其在解决农村环境问题上，不仅力量薄弱且适用性差，难以应对农村环境问题的复杂性。

2.监管职能分割，导致农村环境监管无法形成合力

现行农村环境管理中涉及农村环保监管职能的部门主要有环保、农业、水利和国土等多个部门。其中，市级环保部门在2009年政府机构改革时增加了职责，包括“拟定年初土壤污染防治规划、地方性政策，监督管理农村土壤污染防治工作”，加强的职责有“加强环境治理和对生态与农村环境保护的指导、协调、监督职责”，在十五项主要职责中有两项中涉及到农村环保，其中第（七）项负责全市环境污染防治的监督管理中有“制定水体、大气、土壤……等的污染防治管理制度并组织实施；会同有关部门监督管理饮用水源地环境保护工作；组织指导城镇和农村环境综合整治工作。”第（八）项指导、协调、监督生态保护工作中有“协调指导农村生态环境保护。”市级农业部门在十九项主要职责的第十三项中有“承担指导农业面源污染治理有关工作。”市级水利部门在十二项主要职责的第（三）项负责全市水资源保护工作中有“审定水域纳污能力和排污口的设置，提出限制排污总量意见，指导全市饮用水水源保护……。”在其他事项第（二）项水资源保护与水污染防治的职责分工中有“市水利局负责水资源保护，市环保局负责水环境质量和水污染防治。”市级国土部门在十九项主要职责的第（十二）承担地质环境保护的责任中有“监测、监督防止地下水过量开采和污染。”综上，农村环保监管职能不仅设置分散，而且比重很小。实际工作中又各自为政，难以协调一致，形成监管合力。

3.基层环保机构人员编制紧缺，导致农村环境监管能力不足

目前，乡镇没有专门环保机构，也没有环保专职工作人员。县级环保部门是我国环保系统中最基层的环境保护行政机构，但是，人员编制偏少。以忻州市为例，14个县市区的环保局行政编制只有89名，每个县平均只有6.36名，50万人口的县级市也不到10名，最少的县只有4名。在市一级，环保局的九个职能科室中，污染防治科、生态科技与农村环境保护科（生态市建设办公室）两个科涉及农村环保。这两个科各承担着近20项职能，其中涉及农村环保的职能各2到3项，编制每个科仅有2名。市农业、国土、水利等涉及农村环保的部门，也只有1个科室在职能中有1到2项涉及到农村环保，而科室的人员编制也只有2名。如此，面对全市4900个行政村点多、面广、量大的农村环境问题，要求监管到位，显然是不可能的。

4.对农村环保缺乏应有重视，导致制度保障缺失、人力物力投入不足

人们更多关注城市、工业等点源污染，关注雾霾等。而对广大农村的土壤、水源、农用塑料膜、生活垃圾等面源污染则认识不到位。政府部门在环保工作的重心、人力、物力、精力的投入上也多在城市、工业等点源污染防治方面。从上到下的观念意识决定和导致了对农村环保问题的不重视，随之而来的制度机制缺失、投入不足，导致农村面源污染问题日益严重。

三、关于农村环保管理体制改革的思考和建议

农村环境保护是一项系统工程，建议尽快提上重要议事日程。农村环境保护的短板和缺陷是多方面的。我们仅从农村环保管理体制机制的角度提出如下思考和建议。

1.建议将农村环境保护立法提上重要日程。我国关于农村环保方面的法律法规尚不健全，现行法规中一些规定的针对性和可操作性不强。截至目前，还未出台一部关于农村环境保护方面的专门法规，农村环保立法的空白给农村的环境保护和环保执法造成一定的困难。建议加快推动制定和完善相应的农村环境保护法规和政策，从法律制度上为农村环境保护提供保障。

2.建议健全农村环境保护制度体系。完善的环境保护制度是破解农村环境问题的关键，建议各地可根据当地经济社会发展水平、自然条件差异、农村环境状况，重点围绕农村环境保护目标责任制、资金投入机制、环境治理市场机制、环境保护基础设施长效运行机制、监督检查机制、部门协调机制、考核督查机制、公众参与和村民自治机制等方面，分类推进农村环境保护体制机制的完善，提高农村环境治理能力。明确各部门职责和管理权限边界。建立部门间协调联动机制，形成合力。

3.建议强化有关部门关于农村环境保护的职能职责。农村环境保护职能职责分散在若干相关部门，且在相关部门的职能中体现的不足。建议在相关部门职能职责中进一步予以明确强化、加大分量。人员编制上也应根据工作量大小予以加强、倾斜。

4.建议探索建立乡镇农村环保机构。目前，我国环保机构基层只设在县一级。而农村环保监管对象是面对农村的广阔天地，建议延伸农村环保监管职能，补足基层环保力量短板。农村环保机构的设置，可在乡镇政府的某个内设机构加挂牌子。明确履行环保职责，业务上接受县（市区）环保部门的指导。建议在村级设立环境保护联络员，可以划片方式，在环保重点地区推行网格化管理。人员公开聘用，明确环保职责，给予一定报酬。为确保乡镇环保机构能顺利运行，建议把乡镇环保机制建设与运行，所需经费列入乡镇政府年度财政预算，实行专项支付。同时在县级财政预算中也应专门编制相应的乡镇基层环保经费预算，通过转移支付等方式确保该领域的资金投入。