健全农村环保管理体制提升乡镇政府服务能力

文/冯春燕

冯春燕：重庆市编办副主任

重庆地处长江上游和三峡库区腹心地带，是西部大开发的重要战略支点、“一带一路”和长江经济带的联结点。重庆集大城市、大农村、大库区、大山区于一体，城乡二元结构特征明显。近年来，重庆市牢固树立新发展理念，着力破除城乡二元体制约束，健全城乡一体化发展体制机制，加强基层政府环境保护能力建设。

一、健全基层环境保护体制的背景

2013年以来，重庆市加强乡镇环保机构建设，健全了市级、区县、乡镇三级环境管理体制。

（一）生态文明建设摆在了全局工作的突出地位

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，形成了科学系统的生态文明建设重要战略思想，推动生态环境保护从认识到实践发生了历史性、全局性变化。机构编制部门要积极推动完善基层环保治理体系，着力夯实生态文明建设基础。

（二）重庆肩负建设长江上游重要生态屏障的历史重任

随着国家“一带一路”和长江经济带发展战略的加快推进，重庆肩负起建设长江上游生态屏障的重要历史使命。习近平总书记视察重庆时指出，“保护好三峡库区和长江母亲河，事关重庆长远发展，事关国家发展全局”。机构编制部门要全面贯彻落实中央决策部署，打通全市范围环境保护纵向管理体系，落实乡镇政府环境保护主体责任，确保基层环境管理不留空白。

（三）弥补基层环境保护体制滞后的突出短板

长期以来，基层环保能力建设滞后，环境监管“最后一公里”缺失，导致农村环境问题突出，已成为制约全面提升环境发展水平的瓶颈。2012年以前，全市乡镇（街道）环保机构普遍存在“软”“散”问题，乡镇（街道）正常履职的环保人员不足200人。近7万家规模化畜禽养殖场中，超过2/3的养殖场缺乏污染防治设施。农村环境连片整治建成的一大批环境基础设施，由于没有专门的机构和人员进行管理，相当一部分成为“晒太阳”工程。机构编制部门要坚持从实际出发，加快补齐基层环境监管缺口，从体制机制上破解环境保护“重城市、轻农村”问题。

二、加强基层环保能力建设的探索

重庆市以政府职能转变为核心，从完善政府功能、提高政府服务能力、优化政府组织架构、促进多元共治等方面推进基层环保组织体系建设，促进基层环保能力提升。

（一）强化乡镇政府环保职能

理清政府层级间的生态环境保护职责关系，明确乡镇政府主要承担农村人居环境整治、农业污染防治、农村自然生态环境三个方面的职能。按照政府职能法定的基本原则，通过地方人大立法，修订颁布《重庆市环境保护条例》，对乡镇政府应当做好辖区内基础设施的日常监管、饮用水水源保护巡查、污染源现场监督检查、环境污染投诉调查及损害纠纷调解等环境保护相关工作作出规定，为乡镇切实履行环境保护职能做到依法行政提供了法律依据。

（二）优化机构编制资源配置

在政府机构编制总量严格控制的前提下，重庆市始终坚持在现有机构编制总量内倾斜支持基层环保机构设置和人员编制配备。目前，1026个乡镇（街道）全部设立环保机构，实现了基层环保机构全覆盖。通过各种途径和方式鼓励和引导人才往基层去，为乡镇（街道）配备专兼职环保人员3300余名，将有限的编制资源用于基层环保领域。

（三）多措并举强化能力建设

2013年以来，重庆市大力优化政府绩效考核指标体系，加大对资源消耗、环境保护等指标的考核权重，环保实绩考核占综合实绩考核的9%，以考核为“指挥棒”调动市级、区县、乡镇三级政府加强环保建设的主观能动性。市级财政投入4亿元，拉动区县政府总投入超过160亿元，全面加强乡镇环保机构能力建设。大力提高乡镇环保人员综合素质，2014年对3300余名基层环保人员开展全员培训，2015年启动实施了乡镇环保人员轮训“三年行动计划”，有力地提升了基层环保从业人员专业化、规范化水平。

（四）积极引导完善社会共治

加强环境保护不仅需要落实政府责任，更需要加强对社会的引导，广泛凝聚共识，完善社会共治。重庆市在村（社区）配备环保义务监督员11000余名，充分调动村（社区）积极性，以网格化监管为重点，基本实现基层环境监管无“死角”。加强政府信息公开，建立环保行政权力清单并向社会公开，主动接受社会监督。引导社会组织有序参与生态环保工作，创新社会组织服务管理方式，加强与社会组织的互动和交流，努力构建政府、社会和企业共治的环境治理体系。

（五）创新农村环境治理投入机制

重庆市将农村污水、垃圾处理设施削减的污染物数量作为政府排污权储备，由市财政回购，其收益主要用于农村污水处理设施投资和运维；搭建重庆环保投融资平台，运用PPP模式整合社会资本，加快推进乡镇污水处理厂等环境基础设施建设，用市场的办法推进环境污染治理；设立全国第一支政府主导的环保产业股权投资基金，撬动超过200亿元的社会资本投入到生态环境保护领域，拓宽了重庆农村环境治理投入机制。

重庆市将不断深化环保行政管理体制机制改革，进一步加强乡镇政府服务能力建设，探索依法下放生态环境保护行政管理权限和服务事项，突出落实基层党委政府的生态环境保护主体责任，努力形成广大农村社会共治的工作格局，加快建立健全农村环境治理机制，为全方位、全地域、全过程开展生态环境保护建设提供有力的支撑。