新时代党和国家机构改革的价值关怀及其实现机制分析

● 李金龙 陈 斌

党的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，是改革开放40年来改革最具决心、最有魄力的改革方案，体现了新时代党和国家机构改革的价值关怀。

一、新时代党和国家机构改革的价值关怀

（一）人民至上。此次改革，坚持人民至上的首要价值，改革着眼于健全人民当家作主的制度体系，为人民依法管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务提供更有力的保障。改革着眼于满足人民群众对美好生活的需要，在人民普遍关心的教育文化、卫生健康、社会保障、生态环保、应急管理、法律服务、公正司法等领域，着力组建、重组、优化了一批新机构。改革强化了公共服务、社会管理、生态环境保护职能，推进基本公共服务均等化、普惠化、便捷化，建设人民满意的服务型政府。

（二）系统整体。此次改革以加强党的全面领导为统领，系统推进机构改革，包括中国共产党、政府、人大、政协、司法、军队、群团组织、社会组织、事业单位等多方面多层次，跨单位、跨部门、跨系统整合资源、优化结构、转变职能。党和国家机构改革无疑是一次自上而下、从内到外、由表及里的系统性、整体性改革，有效扭转了因过度的部门化、分权化而导致的政府治理碎片化的不良倾向，有效提升了总揽全局、协调各方的党的领导体系，迎来了从分散到集中、从部分到全局、从零碎到整合的整体性治理模式。

（三）科学合理。此次机构改革旨在实现机构设置和权力配置的科学合理。改革以国家治理体系和治理能力现代化为目标导向，加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态保护职能，全面谋划、系统改革、统筹推进，以时代发展为需要，以政府职能为依据，对政府机构进行深度合并、归类、重组，实现政府机构科学设置。坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，加强相关机构配合联动，部门权责配置更为合理，有效避免了政出多门、责任不明、推诿扯皮等现象。如组建生态环境部，通过对相关部门生态环境保护的权责归并，形成了一个涵盖水、陆、空全方位的监管体系，有效打通了地上和地下、陆地和海洋、城市和农村、统一大气污染防治和气候变化应对等领域的职能界限，将有效提升生态环境保护的力度。

（四）专业高效。现代社会公共事务类型之广、数量之多、分工之细，要实现精细化治理无疑需要专业高效的政府机构。提供专业高效的政府服务，是满足人民日益增长的美好生活的需要，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的需要。这次党和国家机构改革，在坚持优化协同高效的同时，特别注重专业性的整合，注重内容、环节等方面整合的专业性，要求有统有分、有主有次。如改革市场监管体系，实行统一的市场监管，考虑到药品监管的特殊性，单独组建国家药品监督管理局，由国家市场监督管理总局管理，市场监管实行分级管理，药品监管机构只设到省一级，药品经营销售等行为的监管，由市县市场监管部门统一承担。

（五）依法治国。新时代党和国家机构改革坚持改革和法治相促进，要求依法完善党和国家机构职能，既发挥法治规范和保障改革的作用，在法治下推进改革，做到重大改革于法有据，又通过改革加强法治工作，做到在改革中完善和强化法治。从改革举措来看，组建中央全面依法治国委员会，负责全面依法治国的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实，这是对依法治国实践与理论的深化，不仅可以加强对全面依法治国的统一领导，也是法治中国建设深层次内涵的外化。从改革保障来看，推进机构编制法定化，完善党和国家机构法规制度，强化机构编制管理刚性约束，加大机构编制违纪违法行为查处力度。这抓住了机构规模和人员规模有效管理的关键命脉，可以加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，实现党和国家机构改革的规范性、权威性、法治性。

二、党和国家机构改革价值关怀的实现机制

从治理变革的经验看，机构改革是实现国家治理现代化的一个重要途径。然而，机构改革后的组织有效运行，尚有不少问题需要解决，由此才能实现新时代党和国家机构改革的价值关怀。具体而言，建议着手完善如下四个方面的组织机制。

（一）改革方案全面平稳落地机制。邓小平曾经指出：“精简机构是一场革命。”此次改革强调不回避权力和利益调整，对现有的传统既得利益进行整合，重塑新的利益格局，因而改革具有革命性。这也意味着改革绝不可能轻轻松松就能实现。在当前的形势下，改革方案牵涉的利益调整面广、牵涉者众，各种有形无形的消磨有可能导致改革偏离方向、阻滞变形，非常考验方案实施者的政治智慧和操作能力。为了改革方案平稳落地，建议采取以下几种机制：一是完善部门领导人的选配机制，正职一般考虑能力突出的通才型领导，副职则可考虑有所专长的专家；二是提倡循序渐近的改革路径，完善配套改革；三是扩大民主参与机制，广泛听取各方面意见建议，实行开放式改革；四是有序统筹机构编制与人员的安置机制，做到将最合适的人放到最合适的岗位上去，并且对利益受损者给予适当补偿。

（二）机构内外关系协调处理机制。党和国家机构改革要将职能相近的部门、业务范围趋同的事项归并集中，由一个机构统一管理，这不可避免地会带来两个后果：机构之间协调难度加大、机构内部有效整合难度加大。对于机构之间的协调，可考虑采用以下几种机制：一是通过上级领导实现部门间的协调；二是设立行政首长负责的办事机构或工作委员会作为综合协调机构；三是以部际联席会议的形式开展跨部门间的工作协调机制；四是针对特定事项成立跨部门协作小组，共同完成工作任务。对于机构内部的整合，可考虑采用以下机制：一是选优配强部门的领导班子，自上而下强力推动；二是组建大内设机构，增加管理幅度；三是组建综合性、协调性的机构，完善部门内协调机制；四是平衡部门内设机构的资源分布、人员配置、利益分配，维护部门内部平衡；五是营造融洽的部门内文化，促进工作、人员融合，提升组织凝聚力。

（三）部门权力有效监督制约机制。改革后，新组建的部门拥有的人、财、物等资源更加丰厚，权力更为集中。若不能对其进行有效的监督制约，“权力部门化、部门利益化、利益个人化”的现象将难以避免。面对机构改革后部门权力扩张的现实，要求构建有效的监督制约机制。一是按照决策科学、执行坚决、监督有力的原则配置机构职能，实现部门内权力的制约与监督；二是建立民主、科学的行政机制，实现行政过程的规范化、程序化、制度化；三是用足用好人大的法定监督手段，提升人大监督的针对性、有效性；四是强化监察委员会的监督力度，从严约束部门的权力行使；五是聘任党代表、人大代表、政协委员、学者、律师、媒体工作者、普通公民等组建人民监督队伍，保持社会监督的持续性。

（四）相关配套改革协同推进机制。一方面，协同推进政治体制改革、经济体制改革、社会体制改革和文化体制改革，发挥政府公共服务、市场有效竞争、社会组织人性关怀、公民自主参与的优势。另一方面，加强财税制度、干部人事制度、行政审批制度、中央与地方关系等相关的制度改革，充分调动中央和地方两个积极性。