拟定省级机构改革方案要妥善处理五个方面关系

● 杨新沐

2018年5月11日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二次会议，审议通过了《关于地方机构改革有关问题的指导意见》（以下简称《指导意见》），地方机构改革拉开帷幕。省级机构改革是深化党和国家机构改革中承上启下的重要一环，省级机构改革方案研究拟定在地方机构改革工作中具有特殊重要地位。先立后破，不立不破；改革未动，方案先行。有了省级机构改革方案，省级机构改革才能依图施工，有计划有步骤推进。同时，省级机构改革如何改，直接引领着市县机构改革怎样动。因此，省级机构改革方案拟定是地方机构改革工作的“当头炮”“定盘星”。要打好地方机构改革的这第一场攻坚战，需要妥善处理以下五个方面的关系。

一、妥善处理全面贯彻党中央改革精神与紧密结合地方实际的关系

充分发挥中央和地方两个积极性，历来是党处理中央和地方关系时把握的基本原则。地方机构改革是政治体制的深刻调整，必须妥善处理好全面贯彻党中央改革精神与紧密结合地方实际的关系。

党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《决定》《方案》）和习近平总书记在全会上发表的重要讲话，构成了这次改革的完整思想体系、理论体系和政策体系。《指导意见》遵循党中央改革精神，回答了地方机构改革中的若干重大问题，为地方推进机构改革提供了具体指引。我国是单一制的社会主义国家，省市县主要机构设置必须同中央保持基本对应，坚决维护党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一，这是确保地方机构改革坚持正确改革方向的前提。省级机构改革方案的总体思路和每一项改革任务，都要准确体现《决定》《方案》和习近平总书记重要讲话精神，严格执行《指导意见》提出的具体要求。

同时，我国人口众多，幅员辽阔，省、区、市各有其特点，地区之间发展差异很大。中央的宏观改革精神只有与地方的具体实际相结合，才能落到实处，也才能发挥改革的预期效果。

需要强调的是，执行党中央的“规定动作”并不意味着可以不考虑地方实际情况，操作地方的“自选动作”也决不能抛开中央大的原则。比如，根据“规定动作”调整设立新的厅局级机构，其内设处室的设置应该充分体现地方特点，而不应同中央对应部门的内设机构强求一致。同样，按照“自选动作”因地制宜设置一些机构，也必须有利于加强党的全面领导，坚持以人民为中心的发展思想，贯彻优化协同高效原则，坚持改革与法治相统一。

二、妥善处理全面摸清底数与聚焦主攻方向的关系

机构改革触及权力和利益格局的深层次调整，底数清，才能思路明。研究拟定省级机构改革方案，首先必须摸清机构底数、职能底数、编制底数、职数底数，确保方案符合实际，有的放矢。不仅党中央“规定动作”直接涉及的机构编制情况要一清二楚，而且“规定动作”连带的机构编制情况也要尽在掌握之中；不仅对党政机关要账清数实，而且对相关事业单位也要心中有数。对“自选动作”可能涉及的方方面面，也要条分缕析，胸有成竹。其次，要全面了解“活”情况。地方各级党委，特别是省（区、市）党委对省级机构设置和职能配置有哪些调整的考虑，社会各界有哪些反映强烈的意见建议，地方经济社会发展面临哪些突出的体制机制障碍等，这些问题都与省级机构改革直接相关，都需要与党中央的改革精神严格对表，评估权重，排定次序。

在全面摸清底数的同时，还要看到经济社会的快速发展，国际国内形势的演进变化，对党和国家不断提出新的任务、新的要求，这从根本上决定了机构改革是一场持久战。省级机构改革同样不能指望通过一次改革解决所有问题，必须聚焦主攻方向。

《决定》指出，“深化党和国家机构改革，既要立足于实现第一个百年奋斗目标，针对突出矛盾，抓重点、补短板、强弱项、防风险，从党和国家机构改革职能上为决胜全面建成小康社会提供保障；又要着眼于实现第二个百年奋斗目标，注重解决事关长远的体制机制问题，打基础、立支柱、定架构，为形成更加完善的中国特色社会主义制度创造条件。”推进省级机构改革，不仅要坚持问题导向，优先解决现阶段本地区最尖锐的矛盾、最突出的问题，也要主动进行战略布局，兼顾国家经济社会发展目标和本地区长远规划，在体制机制上作必要的预设。省级机构改革要明确主攻方向，集中体现地方实际同中央大政方针紧密结合的创造性执行。

三、妥善处理优化协同高效的关系

优化协同高效是这次深化党和国家机构改革提出的指导原则，反映出党中央对机构改革规律性认识的新发展。拟定省级机构改革方案，必须准确把握和妥善处理优化协同高效三者的关系。

优化就是要科学合理、权责一致，协同就是要有统有分、有主有次，高效就是要履职到位、流程通畅。对党和国家机构职能体系而言，优化是功能改善，协同是秩序明晰，高效是效率提升。优化和协同是手段，高效是目的，是优化和协同的落脚点。优化和协同之间，既有联系又有区别。优化是通过各个组织自身的调适和各个组织之间的机构职能调整、权责关系理顺，实现整个机构职能体系的功能改善。优化既包括机构，也包括职能。协同的着眼点在秩序，领导指挥关系的确认、主从责任的划定，有利于各个方面之间理顺彼此关系、形成稳定预期，为机构职能体系的功能改善提供根本的支撑和保证，这本身也是极为重要的优化。

落实到操作层面，优化至少包括三个要点：一是现有机构职能体系必须更适应形势任务的要求，有利于推进国家治理体系和治理能力的现代化。优化的过程，是大力破除机构设置和职能配置不适应发展要求的弊端的过程，是机构职能体系结构更合理、功能更完善的过程。二是避免产生新的不优化问题。如果改革在解决现有问题的同时，又造成了新的问题，那优化的效果就会打折扣。因此，尽量避免产生新的问题是优化的题中应有之义。三是严格控制机构编制总体规模。这次深化党和国家机构改革没有明确提出精简机构编制的要求，但中央层面，党政合计部级机构共减少21个，这样的精简力度在历次机构改革中是罕见的。这是聚焦问题、坚持优化之后的结果。省级机构改革必须严格执行党中央的限额管理要求，严格控制机构编制总体规模，做到应纳入限额管理的机构尽纳入、应优化的职能尽优化、应整合的编制尽整合，改革必然也是一个精简的结果。

贯彻协同思想，首先要理顺党的领导体系和其他各个体系之间的关系。加强党对一切工作的领导，不是空洞的、抽象的，要在各方面各环节落实和体现，这是贯穿深化党和国家机构改革全过程的政治主题。省级机构改革必须旗帜鲜明地把加强党的全面领导作为首要任务，无论是“规定动作”还是“自选动作”，都要有利于巩固和强化党的领导，决不能削弱党的领导。其次要明确各个部门特别是新组建的党政部门与相关部门之间权力责任关系。在重要职责上，谁履行主要权力、承担主要责任，谁在哪个方面或哪个环节做配合工作、承担协作责任，都要界定清晰、关系清楚。

四、妥善处理锐意改革与小心论证的关系

这次深化党和国家机构改革，统筹党政军群各领域，贯通中央地方各层级，仅中央一级就涉及80多个部门和单位，充分体现了以习近平同志为核心的党中央对党和国家前途命运的使命担当和将改革进行到底的顽强意志。省级机构改革，向上联接中央相关部门，向下牵动市县乃至乡镇街道，直接相关的党政机构和连带的事业单位总数过百，参与改革的干部职工数以千计，必然触及深层次的权力利益格局。同时，党中央规定，省级机构改革方案要在2018年9月底前上报，2018年年底前基本完成，改革任务重、时间紧、要求高。改革者必须牢固树立“四个意识”，自觉担当起改革责任，落实机构改革各项任务，并以此为契机撬动更多领域改革，将全面深化改革推向新境界。

当然，打好一场规模宏大的战役，仅靠勇气和决心还不够，还要有科学严谨的精神，通盘谋划，小心求证。中央一级研究和推进改革的过程中创造了不少好的做法，地方可以借鉴。《方案》中的60项改革任务，每一项落在文件中就是高度概括的几句话，但功夫在诗外，这几句话的背后是大量的论证支撑工作。为什么提出这项改革任务，改革的主要目的是什么，达到目的有几种可选方案，几种方案的利弊比较是什么结果，具体怎样改，哪些机构、职能、编制、职数以及下属单位要划转等，这些问题都要通过周密论证给出明确答案。同时，还要说清楚改革大的逻辑顺序、大的步骤节点。通过对每一项改革任务的论证和测算，改革前后的大盘子、改革的总体效果，就能了然于胸。

省级机构改革，大量的工作是贯彻执行党中央既定政策，但执行也要小心论证。这个过程，是向党中央改革精神不断对标的过程，也是向本地实际情况不断贴近的过程。论证工作越深入、越细致，将来的实施工作就能越清晰、越靠谱。拟定省级机构改革方案，实际上也是组织实施改革的预演和前奏。

五、妥善处理积极谋划改革与保持正常工作秩序的关系

机构改革是权力利益关系调整。《决定》《方案》公布之后，社会各界高度关注。直接涉及改革的干部职工有这样那样的想法是正常的，但不能因为改革影响正常工作，为此必须妥善处理好改革和稳定的关系，保证各项工作有序推进。

高度重视稳定人心。习近平总书记强调，我们不搞断崖式的精简分流人员，要把大家安排好、有工作干，富余的干部和人员在工作实践中逐步消化。这体现了党中央对广大干部职工的关怀。从改革策略看，把这项重要政策理解到位、宣传到位、执行到位，就能解除干部职工的后顾之忧，从根本上“立”住人心，牢牢把住稳定改革和发展大局的牛鼻子。

严格执行保密纪律。同中央相比，各省（区、市）的主要改革任务是公开的，社会各界基本上都有比较稳定的心理预期，这是拟定省级机构改革方案的有利因素。但党中央的改革任务要在本地落地，包括本地“自选动作”的实施，必然有具体化、可操作化的过程。如前所述，拟定省级机构改革方案，不少改革任务也存在一个在不同方案之间评估、比较和选择的问题。这是极为敏感的。一些过程性、未确定的改革设想一旦泄露出去，就可能扰乱若干部门和单位的正常工作，给改革造成被动。因此，拟定省级机构改革方案的全过程，必须严格执行保密纪律规定，把该保的密一定保住。征求意见的过程，要精心设计，既要保证必要的知情面，又要防止不恰当地扩大知悉范围。

以法治保障改革。日前，全国人大常委会专门审议通过决定，明确现行法律规定的行政机关职责和工作，《国务院机构改革方案》确定由新组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担的，在有关法律规定尚未修改之前，调整适用有关法律规定，由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关继续承担；地方各级行政机关承担法律规定的职责和工作需要进行调整的，按照上述原则执行。这为地方机构改革创造了良好的法治保障。拟定省级机构改革方案，要按照中央的要求，在法律层面作出妥善安排，确保各项工作在改革过程中始终有法可依、有人负责。