和林格尔县土地征收制度改革试点模式研究

■ 王桂华/吴 全/秦富仓

（1.内蒙古农业大学沙漠治理学院，呼和浩特 010018；2.内蒙古自治区土地调查规划院，呼和浩特 010019）

党的十八届三中全会《决定》提出：“建立城乡统一的建设用地市场”[1]。十二届全国人大常委会决定中，和林格尔县被确定为土地征收制度改革试点地区[2-6]。作为内蒙古自治区唯一试点旗县，和林格尔县在国家与自治区大力支持之下拉开土地改革的破冰之旅。十九大加强土地资源立法，提出第二轮土地承包到期后再延长30年，稳定了承包经营预期，给农民吃了“定心丸”[7-9]。和林格尔县在农村征地制度改革的实践中，形成了“非典型地区”的“典型经验”。笔者重点从以下方面进行深入研究，以期为相关法律修改提供实践佐证。

1 试点改革模式

自试点工作开展以来，和林格尔县积极探索推进四项改革试点内容，先后选定了盛乐现代服务业集聚区被征地农民商业门脸房项目、呼和浩特新机场建设项目、呼和浩特新机场进场路建设项目、前夭子水库溢洪道修复项目、和林发电厂贮灰场项目、紫丁香幸福之家养老院项目、呼和浩特北国情乳制品加工项目、呼和浩特金土地食品加工项目、台格斗乡村旅游项目、正缘现代农业示范项目、内蒙古大江高科农业专业合作社试点项目、金丰面粉加工厂项目、爱生兴达木材加工厂项目、盛乐镇古吉园陵园项目等14个试点项目。本研究对各试点项目进行梳理归类，依据土地流转方式将和林格尔县土地征收制度改革的14个试点项目归纳为公益性征收模式、非公益性流转模式、组合性流转模式等3种试点改革模式。

1.1 公益性征收模式

采用公益性征收模式的项目，即参照《土地征收目录（试行）》，项目经认定属于公益性建设的，需动用土地征收权，有偿征用土地。对未列入征收目录的拟建项目，由和林格尔县政府组织召开听证会，予以认定是否属于公益性项目[10]。

1.2 非公益性流转模式

项目凡采用非公益性流转模式的，即参照《土地征收目录（试行）》，经认定不属于公益性建设，不能动用土地征收权的项目。这类项目的改革原理基本类似，统一归纳为非公益性流转模式。

改革试点项目采用了多种入市方式。其流转方式主要是以“招拍挂”方式出让，也有采取协议方式转让[11]；有集体经营性建设用地使用权出让，也有采用“先租后让、租让结合”的集体经营性建设用地租赁形式[12]。

试点项目采取联营、土地股份合作、留地、留物业等多种经营模式和收益分配方式，进行土地增值收益核算与收益分配实践探索，形成农村集体内部土地增值收益分配办法[10]。采取非公益性流转模式的项目主要涵盖工业项目、盈利性公共服务设施项目、乡村旅游项目、现代农业产业园项目。

改革试点实践中，和林发电厂贮灰场项目、紫丁香幸福之家养老院项目、呼和浩特北国情乳制品加工项目、呼和浩特金土地食品加工项目、台格斗乡村旅游项目、正缘现代农业示范项目、内蒙古大江高科农业专业合作社试点项目、金丰面粉加工厂项目、爱生兴达木材加工厂项目均属于非公益性流转模式。

1.3 组合性流转模式

组合性流转模式是上述两种模式的综合，即部分用地采用有偿征用国有建设用地的方式，部分用地采用出租的方式使用集体土地，充分满足项目用地供应需求[13]。试点案例中，盛乐镇古吉园陵园项目采用此种流转方式。

2 土地征收制度改革研究

2.1 调整征收范围

规定征收范围控制在耕地保护、生态保护红线、城市发展边界线“三线”以内，鼓励使用未利用地[10]。

(1)公共利益认定机制创新。编制了《土地征收目录（试行）》，严格界定公益性用地，经认定不属于公益性建设项目的，不得动用征收权[10，14-17]。

(2)非公益性项目用地途径的探索。允许退出征地范围的非农建设用地通过入市流转，采取协议转让、出租、联营、入股等方式使用集体建设用地，探索制约区域发展中“非征不可”的项目供地新途径[10]。

(3)建立了公共利益争议解决机制。

2.2 完善征收程序

(1)完善备案程序。

(2)建立了社会稳定风险评估体系，成立了土地征收社会稳定风险评估委员会，办理征地补偿登记，兑现补偿费用[18-20]。

(3)健全矛盾调处机制。制定《协调裁决办法（试行）》。

(4)实行土地征转补偿同步，缩短了征收审批时限。探索土地征收、转用报批与补偿兑现工作同步进行，防止审批期间土地补偿标准变化而产生矛盾，征收审批时限比过去缩短一半，提高了审批效率。

(5)完善信息公开机制。在县政府门户网站设置专栏，通过媒体和印发宣传手册等多种方式及时公告土地征收转用方案等信息。

2.3 保障合法权益

(1)完善土地征收补偿标准，开展了“征地区片综合地价”专题研究，合理确定征地补偿标准，补偿标准较改革前平均增加15%左右。

(2)强化养老保险社会保障，被征地累计达到50%和60%以上的农民，以户或村为单位，均可自愿参加城乡居民养老保险或城镇职工养老保险，缴纳的社会养老保险费由政府和被征地农民本人分别按70%和30%的比例承担[21]。

(3)探索分享土地增值收益。探索构建公平、合理、共享的土地增值收益分配机制。开展土地增值收益核算专题研究，制定了《农村集体土地征收转用增值收益核算办法》，探寻土地增值收益的合理分配比例和分配机制[22]。

3 试点实践效应、效益及主要问题

3.1 实践效应及效益

(1)从保障农民利益方面来看，缩小土地征收范围，没有征占农用地，充分利用现有存量建设用地，使土地利用率得到了提高，农民的生存、生活质量得到保证。

(2)从土地征收制度改革方面来看，中共中央提出的土地改革“三条底线”“四个全面”的发展战略得到了很好的检验。集体建设用地有偿使用、集体建设用地抵押贷款，真正突破了若干法律法规的束缚，但集体建设用地有偿使用所涉及的国税、地税等相关税种的收取，还需要相关部门给予政策支撑。

(3)从集体土地出让后产生的土地增值收益方面来看，建立国家、集体、个人三者的合理分配机制，使村民生活得到了进一步保障。村集体经济组织有了收入后，可以入股分红，也可以为村集体经济组织做更多的公益事业，村民的长远生计得到了充分保障。部分案例实施后的效果如下：①在和林发电厂贮灰场试点项目实施中，集体经济组织转让土地使用权时，得到了50元/亩的年收益，转让面积280亩，年限50年，集体经济组织收益70万元，充实村集体经济，能集中财力支持村中事宜；企业节省新增建设用地有偿使用费186.7万元，减少用地成本，得到企业的认可和支持。②在盛乐现代服务业集聚区被征地农民商业门脸房项目实施中，政府部门切实发挥主体责任，在完善被征地农民合理、规范、多元保障机制方面进行探索实践，提高被征地农民生活水平和保障长远生计。克略、丹岱被征地农民购买商业门脸房补贴，不仅提高了现行土地征收补偿标准，而且解决了被征地农民“失地等于失业”的问题。同时，试点项目基于被征地农民就业创业的优惠政策，解决了农民的长远生计问题。③在台格斗乡村旅游项目实施后，2016年，该村举办杏花节、采摘节、曲艺展演等多期文化艺术活动，接待游客5万人次，农家乐净收入15万元，农副产品产值8万元，村民收入增加，农村经济发展。台格斗乡村旅游成为欣欣向荣的新型产业。④内蒙古大江高科农业专业合作社试点项目实施后，2016年8月，内蒙古大江高科农业专业合作社利用已建成的成片葵花种植区，成功举办“小林坝国际葵花艺术节”，大力发展农业观光旅游，打造属于小林坝的生态旅游名片。

3.2 试点中存在的问题

在试点项目的推进过程中，还存在一些具体问题：

(1)土地补偿费兑付时集体留成比例难以确定；土地增值收益分配时村集体经济组织与农民分配比例难以确定。

(2)土地财产纠纷较复杂。诸多宗地存在村集体经济组织曾转让过土地承包权的情况。为彻底解决土地财产纠纷，建议村集体经济组织在报刊上进行公告，对以前的债权、债务由村集体经济组织承担。

(3)宣传不够到位，村集体班子对改革重视程度一般，农民参与程度不够广泛。

(4)土地征收制度改革是一项基础性制度改革，难度大、责任大，涉及许多法律、众多的行业部门，协调较难。

4 结论

和林格尔县土地征收制度试点工作实践，探索形成了一系列土地制度改革成果，可以归纳为以下七个方面。

(1)缩小土地征收范围。试点后，按照《和林格尔县土地征收目录（试行）》以及采取公共利益认定争议解决机制对公益性项目用地实施土地征收，对不属于公共利益的建设项目，不得动用土地征收权，严格限制土地征收范围。

(2)合理确定补偿标准。和林格尔县制度改革中，在现行的2011年制定并公布的“征地统一年产值标准”的基础上，重新确定土地征收补偿合理标准，探索被征地农民合法权益的多元保障机制。

(3)探索土地供应标准。①对和林格尔县中心城镇进行土地定级、基准地价评估，并建立覆盖城镇用地二级类的全用途修正体系。②对除中心城镇以外的其他乡镇进行全用途建设用地基准地价评估。

(4)保障被征地农民权益。制定一系列规则和办法，鼓励被征地农民自主创业,保障被征地农民的合法权益。

(5)土地增值收益分配。从“贡献—风险”角度构建了土地增值收益分配模型，探寻土地增值收益的合理分配比例和分配机制。

(6)建立城乡建设用地基准地价体系。建立了覆盖城镇用地二级类的全用途修正体系，将现有集体建设用地纳入评估体系，开展城乡建设用地基准地价评估工作，探索城乡一体化土地供应标准。

(7)分享土地增值收益。将收益纳入农村集体资产统一管理，选择台格斗乡村旅游、紫丁香之家养老院、北国情乳制品加工等不同经营模式的试点项目，进行土地增值收益核算与收益分配实践实践探索[22]，形成农村集体内部土地增值收益分配办法。