资源领域公益诉讼相关问题研究

■ 赵 辉

（衢州市人民检察院，浙江 衢州 324000）

20 14年12月，中共中央决定探索建立检察机关提起公益诉讼制度，并把它作为一项重要的改革任务来推动。经全国人大常委会授权，自2015年7月起，最高人民检察院在13个省（自治区、直辖市）开始进行环境破坏和资源保护等领域的公益诉讼试点，两年的试点实践取得了非常显著的成效，截至2017年6月底，各试点地区检察机关共在履行职责中发现公益诉讼案件线索11226件，办理公益诉讼诉前程序案件7903件，向人民法院提起公益诉讼1150件[1]。2017年6月27日，公益诉讼制度正式被写入修改后的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，资源保护制度得以更加健全和完善。

1 资源领域开展公益诉讼的现状和意义

1.1 资源领域开展公益诉讼工作成效及特征

(1)资源领域公益诉讼工作取得显著成效。根据最高人民检察院民行厅的统计，2015年7月至2018年4月，检察机关通过开展公益诉讼工作共恢复被破坏的林地、耕地、草地、湿地238.29万亩。甘肃检察机关针对祁连山自然资源领域突出问题开展公益诉讼工作，挽回被损毁林地面积247.7亩，收缴欠缴的水土保持费等费用128万余元，拆除采矿点建筑18处，矿道进口已全部填埋封闭，地形地貌已恢复。贵州省贞丰县检察院对省内大型煤矿远程煤矿长期大面积露天开采破坏自然资源的问题，通过行政公益诉讼督促相关部门加强执法监管，促使远程煤矿投入5千多万元资金进行整改，并对采矿裸露区完成工程性治理。

(2)资源领域公益诉讼案件呈现总体数量大、案件类型较为集中、败诉率高等特点。以行政公益诉讼为例，一是案件总体数量大。2015年7月至2017年6月底，13个试点省份国土资源领域行政公益诉讼案件1124件，其中一半以上地区的案件超过100件。二是案件类型较为集中。从具体案件类型分析，违法查处案件588件，占比52.3%；土地出让金缴纳案件202件，占比17.97%；矿山环境恢复治理和土地复垦案件198件，占比17.61%。这三类案件是国土资源行政公益诉讼最主要的案件类型，接近全部案件的90%。三是分布地区以市县为主。这些案件基本分布在市县两级，其中县级906件，占80%，市级216件，占19.2%，涉及省级的仅有2件。四是败诉率高。国土资源领域的全部1124起案件中，诉前处理的有951件，占84.6%；完成整改的共788件，占诉前处理的82.8%；进入诉讼程序的173件案件，审结117件，国土资源部门全部败诉[2]。

1.2 资源领域开展公益诉讼的重要意义

资源领域开展公益诉讼的重要意义体现在两个方面。一是现实重要性。实践中，有的破坏自然资源违法行为利润高、违法成本低，即使追究刑事责任，也是刑期短、罚金少，不足以弥补违法行为对自然资源造成的损害。检察机关通过提起公益诉讼，除要求破坏自然资源行为人作出损害赔偿外，更强调行为人恢复原状、修复被破坏的自然资源的责任，注重对自然资源的恢复性治理，最大程度实现对破坏自然资源违法行为的打击和对自然资源的治理修复。同时，检察官是公共利益的代表，检察机关是国家司法机关，由检察机关提起公益诉讼可以有效弥补以往公共利益抽象、没有具体相对人的缺陷，克服取证难、鉴定难等现实问题。二是长远重要性。检察机关提起公益诉讼能够调动其他适格主体积极性，与自然资源监管部门实现合作共赢，提高公益保护的社会参与度，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。检察机关和资源监管部门协作开展公益诉讼，加大了对破坏资源违法行为的威慑力度，有效改善了一些地方资源破坏长期持续的局面，促进了绿色发展理念和发展方式的形成，为自然资源保护和生态文明建设提供了坚强的制度保障[3]，更好地保障美丽中国建设。

2 资源领域开展公益诉讼存在的问题

2.1 监督线索发现难，监督实效有待增强

一是信息来源渠道不足。破坏自然资源案件线索主要来源于自然资源监管部门机关的监察、检查以及受害人或知情人的举报。虽然“行政执法与刑事司法衔接信息共享平台”（以下简称“两法衔接平台”）已经建立，但该平台与自然资源监管部门的工作平台并未打通，“两法衔接平台”仍需要执法部门重复填写，致使资源监管部门主动共享行政执法信息及相关案件数据积极性不高；多个行政执法平台并存运行，存在行政执法信息平台使用率低，案件不录、少录、迟录等问题。二是信息甄选机制不健全。检察监督信息渠道不畅，阻碍立案监督线索发现。行政执法案件数量大、涉及法规多，检察机关监督工作量及工作难度大，资源领域检察监督线索发现难制约着资源领域公益诉讼工作的有效开展。三是检察监督实效不容乐观。相对于其他法律文书而言，检察建议书仅仅作为内部司法文书，对自然资源监管部门缺乏法律强制力，实践中受建议单位对其重视程度及认识不一，缺乏刚性约束，时常出现自然资源监管部门不回复检察建议等情况。

2.2 证据灭失、鉴定缺位现象突出

破坏自然资源违法行为对生态造成的危害往往要积累一段时间后才会显现，具有很强的滞后性。随着时间推移，灭失证据的可能性以及证明因果关系存在的难度随之增大。同时，破坏资源案件的因果关系证明往往需要司法鉴定作为重要依据，现有法律对自然资源破坏鉴定规定较为笼统，司法实践中存在鉴定机构、鉴定人员资质以及鉴定意见的法律效力不明确等问题。资源领域的鉴定评估专业性强，具备相应资质的鉴定机构和人员较为稀缺，办案机关常常不知道应该委托哪个机构进行鉴定。另外，动辄几十万的鉴定费用给一线执法部门带来沉重负担，影响鉴定评估工作及时顺利开展，往往导致作为关键证据的鉴定意见有瑕疵、有缺陷，甚至出现鉴定空位现象，一定程度上影响了对破坏资源行为的有效打击。

2.3 被监督对象对于公益诉讼有抵触情绪

一是体制上的积弊。自然资源监管执法力量基础薄弱。基层资源监管执法部门大多存在人员少而管辖对象多、范围广的问题，监管不力，往往导致日常执法监督不到位、疏于管理，给违法犯罪分子可乘之机。而且自然资源监管涉及多个部门，这些部门职能交叉、政出多门，彼此执法缺乏沟通协作，执法存在空隙，制约了对破坏自然资源违法行为有效惩处。二是思想认识的问题。部分自然资源监管部门认为检察院的检察建议和公益诉讼是对自己工作的否定，会对本单位造成不良影响，因此不愿被监督。被监督部门认识上的不协调，不利于资源领域公益诉讼工作的开展。而且，检察机关监督职能主要是事后监督，往往会导致某些案件时过境迁、面目全非。

2.4 资源领域公益诉讼案件查处难

2018年查办的自然资源破坏等案件中，违法行为人多采取“游击战”“厂中厂”等方式逃避执法部门检查，进行违法生产作业。由于无法证明先前的违法行为，执法部门只能针对本次查获事实进行行政处罚，违法成本低廉。同时，由于当地群众收入水平不高，自然资源保护意识淡薄，大多没有认识到自然资源破坏的严重危害性，在收取厂房租金或获得工作机会的诱惑下，鲜有居民主动向有关部门反映或者向警方报案，导致破坏自然资源犯罪行为得以长期存在。

3 完善资源领域公益诉讼机制的建议

3.1 积极探索建立自然资源公益诉讼“大数据”，建立配套保护机制

(1)打破数据壁垒，以大数据手段拓展案件线索渠道。积极推动和努力实现与环保、国土、水利等部门之间数据平台的互联互通，实现各类资源执法案件的同步监督，同步把控，以海量信息资源来支撑公益诉讼工作[4]。同时，加快推动“两法衔接平台”与资源监管部门自身工作平台的对接，实现各类案件数据实时导入“两法衔接平台”，减少重复录入工作压力，提升检察监督的时效性。对于自然资源监管与生态修复过程中执法机关履职不力、玩忽职守、徇私舞弊等行为导致的自然资源破坏，及时通过诉前检察建议、行政公益诉讼督促资源监管部门整改。加强与当地综治部门的协调对接，依托全国“雪亮工程”信息平台，充分利用当地综治工作平台和网格员队伍，加强对破坏自然资源违法线索的收集、研判工作，从中发现公益诉讼线索，推进公益诉讼工作向基层延伸。充分发挥人工智能技术和新科技手段在打击破坏自然资源违法行为中的作用，探索使用无人机调查取证、卫星云图分析等新科技手段强化司法职能发挥。

(2)深挖案件内容，以大数据助推公益诉讼工作。及时对办理的破坏自然资源犯罪案件和公益诉讼案件进行数据挖掘，对此类案件发生的时间、地点、人物、案件类型等方面进行深入分析研究，整理形成一批高质量的自然资源领域公益诉讼案件数据分析、资源监管执法调查报告，并将报告进行信息共享，为党委、政府决策提供参考。对于自然资源保护要走在前面，加大宣传力度，加强对自然资源违法犯罪打击的精准度，为公益诉讼职能发挥提供决策依据。

(3)加强对于自然资源大数据的理解和运用，不断创新资源治理修复手段。通过建立大数据系统平台实现对自然资源监测数据的收集、整理和分析。可以得出某区域多年来的水土变化、气候因素、生物状况等多种关键性因素，将这些因素集中至信息库中，进行综合分析，可以清晰地知道该区域的土壤环境、生物环境、降雨量、气候变化、适宜植被等大量信息，从而获得科学有效的资源治理修复方案。在监督被告人履行资源治理修复义务，或在之后委托第三方进行生态和环境修复时，运用大数据的方式，不仅可以解决长期以来面临的监督难、修复难、治理难的问题，而且可以通过该数据平台找到最适宜的治理修复方案，减少成本支出和能源浪费，更好地保障生态文明建设。

(4)注重提升检察建议工作的针对性、时效性、权威性。一方面加强取证工作，及时固定资源监管部门违法行使职权或不行使职权的关键证据；另一方面针对调查过程中发现的问题，深入研究，剖析原因，及时督促资源监管部门进行整改，增强行政执法监督实效。强化督后跟踪，确保监督效果。目前检察机关对于检察建议发出后的后续跟踪落实，普遍处于被动等待的状态，往往以收到回复作为检察建议工作完成的节点，而不论被建议单位在回复中是否采纳建议、在实际工作中是否落实建议措施。为此，要密切关注检察建议的后续落实问题，跟进督促被建议单位切实整改，对治理情况进行跟踪回访，提升资源监管行政执法检察监督的社会影响力和司法公信力。对重点检察建议，在被建议单位不予回复、落实的情况下，应进行专门的调研、走访，与被建议单位或有关部门沟通协调[5]。

3.2 加强沟通协作，构建公益诉讼案件办理长效机制

一是加强自然资源监管部门与司法机关的沟通协作，共同推进资源领域公益诉讼工作。资源监管部门在查处自然资源违法案件过程中，发现涉嫌公益诉讼的线索时，应及时报送同级检察院。检察机关应对资源监管部门如何收集、固定和保全证据，使行政执法证据达到公益诉讼工作的标准和要求方面给予指导。二是检察机关与自然资源监管部门建立联席会议制度，双方定期或不定期召开公益诉讼联席会议，共同探讨资源领域公益诉讼工作中存在的具体问题，以会议纪要等形式予以明确，指导和推动公益诉讼工作开展。建立重大情况通报制度，检察机关或自然资源监管部门获得的涉及自然资源监管领域的重大舆情，应及时通报，共同研究处置办法。此外，还可以通过联合开展调查研究、专项行动和业务培训等方式，增强检察干警和资源监管执法人员的证据意识，共同提高行政执法和公益诉讼能力。三是努力推动自然资源领域鉴定机构规范化建设，为案件查办的鉴定、取证等问题提供专业指导。建议党委政府提高资源领域执法办案经费保障水平，结合鉴定工作时效性的要求，出台专门制度，保证资金支出规范，手续简便高效。检察机关要及时对资源监管执法工作与侦查工作予以指导，与法院共同研讨分析资源领域公益诉讼案件的新情况、新特点，统一执法思想、证据标准和法律适用原则，着力解决取证难、鉴定难的问题。

3.3 探索建立诉前圆桌会议，完善自然资源公益诉讼案件办理联动机制

(1)建立检察机关和自然资源监管部门诉前圆桌会议。对于检察机关在履行职责过程中发现自然资源监管部门未依法履行职责，致使国家利益和社会公共利益受到严重侵害的，在发出检察建议后2个月内，自然资源监管部门有明确的整改意愿和整改方案，但因涉及多个部门或其他客观原因导致整改确有困难的，检察机关可以在提起诉讼前与自然资源监管部门共同召集相关职能部门召开圆桌会议，研究解决方案和措施[6]。2018年4月，自然资源部挂牌成立，整合了原有分散于多个部门的自然资源监管职能，有效解决了职能交叉、政出多门的弊病，各基层资源监管部门可以以机构改革为契机，积极推动资源监管力量整合，从而更好地实现自然资源监管。

（2）转变抵触思维，树立合作共赢理念。要尽快改变现存对立性监督状况，深刻认识监督者和被监督者不是对立关系而是共赢关系。自然资源监管部门是保护国家自然资源职责的主要承担者，检察机关提起公益诉讼是督促之诉、协同之诉，旨在督促行政机关依法正确履行职责、依法解决侵害公益的突出问题[7]，二者在保护自然资源方面目标是一致的。检察机关对自然资源监管部门的监督，对其本身也是一种保护，防止执法人员出现不作为、乱作为等违纪违法现象。因此，资源监管部门要积极适应公益诉讼工作，主动与检察机关进行沟通协作，通过行政执法与刑事司法的双轨并行，共同推进资源保护。

3.4 加大自然资源保护力度，构建公益诉讼配套机制

积极推动建立部门协作、区域联动、公众参与的自然资源保护机制，防止资源破坏的风险转变为现实危害。构建依法治理长效机制，各级人民政府及相关行政主管部门应不断完善自然资源监管制度，强化对自然资源的法律保护；建立自然资源领域的司法协作、法制宣传教育等制度机制，针对办案及调研中发现的自然资源保护方面存在的突出问题，主动向有关部门提出法律分析意见，引导依法行政；加强法治宣传，及时发布典型案例，开展以案释法教育，宣讲生态法治，增强群众自然资源保护意识，预防破坏自然资源违法犯罪；充分运用广播、电视、微信、微博等媒体资源，灵活采用巡回宣讲、图片展览等方式，宣传自然资源保护法律知识，增强广大群众保护意识，营造良好氛围，从源头上减少破坏自然资源违法犯罪的发生。建议培育一批专门从事自然资源保护修复的专业化企业，加大对自然资源破坏的第三方治理和政府与社会资本合作模式的支持力度，大力推进自然资源破坏整治修复市场化、专业化、产业化。完善生态损害赔偿和修复专项基金制度，通过政府拨付、社会捐赠、致害人缴纳等渠道募集资金，用于自然资源损害修复、生态系统一般性养护、生态教育警示基地建设等。同时，规范申请、拨付、使用、监督等程序，确保专项资金良性运转。