完善自然资源扶贫政策的几点思考

■ 李东法

（自然资源部扶贫办，北京 100812）

改革开放40年来的实践表明，土地等自然资源政策在改善贫困地区生产生活条件、促进农民脱贫致富方面发挥了重要作用。尤其是党的十八大以来，土地政策成为脱贫攻坚政策体系的重要组成部分，中央关于打赢脱贫攻坚战的决定、脱贫攻坚三年行动指导意见、支持深度贫困地区脱贫攻坚意见等重要文件中，土地政策都占有重要比重。自然资源部作为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使国土空间用途管制和生态修复保护管制职责的综合管理部门，要在脱贫攻坚工作中不断创新扶贫政策，加快构建完善的综合性自然资源扶贫政策体系。

1 当前自然资源扶贫政策构成及成效

自然资源部系统坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，“翻箱倒柜、倾囊相助、挖地三尺”出台超常规扶贫政策，举全系统之力推进脱贫攻坚工作。总体看，目前的自然资源扶贫政策主要由以下几方面构成：一是扶贫用地保障政策，二是增减挂钩政策，三是耕地保护和占补平衡政策，四是改革试点政策，五是项目资金和人才支持政策。各级自然资源主管部门结合地区实际探索具体实施措施，助力脱贫攻坚取得明显成效。

1.1 扶贫用地保障政策

一是规划空间保障。通过调整完善土地利用总体规划，统筹安排建设用地规模、结构和布局，优先安排脱贫攻坚、社会民生等用地，切实为脱贫攻坚项目提供落地空间。二是用地计划保障。对全国832个片区县和国家扶贫开发工作重点县每年专项安排600亩建设用地指标，同时要求有关省份加大对扶贫开发重点县用地指标的保障力度。三是扶贫产业用地保障。出台支持旅游业发展用地政策，明确要求加大旅游扶贫用地保障，并就乡村旅游发展用地提出了支持政策。贯彻落实中央打赢脱贫攻坚战决定中提出的“加快推进光伏扶贫工程”有关要求，出台支持意见，积极保障光伏扶贫项目用地。同时，创新用地机制，支持深度贫困地区发展新产业新业态，支持“双创”、物流、医疗、养老、乡村旅游等领域发展。四是扶贫用地特殊审批保障。积极保障贫困地区基础设施重点项目用地需求，允许深度贫困地区脱贫攻坚项目在一定条件下实施边建边批、边占边补。对深度贫困地区省级以下基础设施、易地扶贫搬迁、民生发展等建设项目占用永久基本农田开辟绿色通道。

1.2 增减挂钩政策

先后三次拓展增减挂钩流转范围，增减挂钩节余指标在省域范围内流转覆盖26个省份1250多个贫困县，累计流转收益约近千亿元。允许“三区三州”及其他深度贫困地区城乡建设用地增减挂钩节余指标由国家统筹跨省域调剂使用，下达2018年增减挂钩节余指标跨省域调剂任务，深度贫困地区可获得脱贫攻坚资金600多亿元。增减挂钩节余指标跨省域调剂，为贫困地区筹集资金提供了重要渠道，为发达地区缓解用地紧张提供了新途径，成为攻克深度贫困地区贫困堡垒的“一把利器”。

1.3 耕地保护和占补平衡政策

支持贫困地区通过土地整治增加的耕地作为补充耕地指标向省域内经济发达地区有偿调剂，符合规定条件的可优先纳入耕地占补平衡国家统筹。2018年7月，配套出台《自然资源部关于实施跨省域补充耕地国家统筹有关问题的通知》，为贫困地区脱贫攻坚提供了新的融资平台。

1.4 改革试点政策

根据国务院统一安排，加强对安徽金寨、江西余江、西藏曲水等国家扶贫开发重点地区在推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革三项试点中的指导，通过土地管理制度改革创新，充分释放改革红利。优先在符合条件的贫困地区开展城镇低效用地再开发、工矿废弃地复垦利用、低丘缓坡荒滩未利用地开发试点，拓展建设用地空间。出台改革试点方案，支持贫困地区水电、矿产等资源开发，赋予土地被占用的村集体股权，着力提高贫困群众的资产性收益。

1.5 项目资金和人才支持政策

一是土地整治方面。积极支持贫困地区以土地整治为平台，大力推进高标准农田建设，在项目资金上给予重点支持。出台《关于进一步做好中央支持土地整治重大工程有关工作的通知》，支持贫困地区、革命老区和边疆地区实施重大工程，增加贫困地区中央资金支持力度。二是地质调查方面。充分发挥地质调查专业优势，编制地质调查支持脱贫攻坚专项方案，重点在集中连片特困地区开展基础地质、农业地质、水文地质等调查工作。在贫困地区圈定富硒土壤，支持发展特色农业产业；开展找水打井，解决贫困人口饮水难题。三是人才扶持方面。坚持扶贫先扶智，把贫困地区作为干部挂职锻炼的重点，自然资源主管部门先后选派扶贫挂职干部40多名。加强政策培训，每年举办扶贫政策专题培训班，实现对834个贫困县培训全覆盖。

2 政策落实中存在的困难和问题

2.1 综合性扶贫政策尚待完善

自然资源部组建后，实现了山、水、林、田、湖、草的统一管理。一方面，立足新机构新职能，并着眼长远，统筹考虑脱贫攻坚与乡村振兴，迫切需要重新审视、尽快完善综合性自然资源扶贫政策。另一方面，针对当前政策落实中存在的问题，迫切需要加强自然资源扶贫政策的协调性。如部分贫困地区退耕还林还草计划与当地耕地保护目标任务衔接不够，有的贫困地区如按新一轮退耕还林还草计划退耕，就无法完成上级下达的耕地保有量任务。此外，增减挂钩政策落实过程中也存在政策衔接问题。如四川凉山等深度贫困地区大多属高山河谷区，山地多、平地少、地形破碎，加之地质灾害频发多发，适宜建设的平坦之地基本上都被划作基本农田，农民集中安置建新区布局和选址相对困难。而且部分增减挂钩项目是整合易地扶贫搬迁、地质灾害避让搬迁和彝家新寨建设等相关工程统筹推进，安置建新区及其配套工程分别由不同的职能部门负责，各自的建设标准存在一定差别，且优惠政策不能叠加享用，造成同样是搬迁安置，农民享受到的补助标准不一致。贵州等省的一些贫困地区增减挂钩工作底图是二调图斑，由于二调技术规程400平方米以下的图斑不上图，造成400平方米以下的易地扶贫搬迁户不能纳入到增减挂钩项目实施范围。

2.2 政策落实不平衡

一是自然资源部每年专项安排贫困县的600亩建设用地指标，不同地方落实情况不同，有的地方反映指标不够用，也有的反映指标用不完。如凉山州将每县每年600亩的年度建设用地计划，不折不扣地下达到各县，但本轮土地利用总体规划即将接近规划目标年，个别贫困县新增建设用地规模指标已基本用完，剩余城乡建设用地规划指标也已接近“天花板”，重点项目落地面临一定困难。二是有的地方对自然资源扶贫政策学习研究、转换应用不够，对基层调研指导不够。如增减挂钩政策对于支持易地扶贫搬迁是一项“含金量”很高的政策，在四川、河北、河南等地已取得较好成效，但还有些贫困地区工作滞后，政策效用未得到发挥。

2.3 其他方面问题

有的地方土地整治等扶贫项目验收、审计、考核工作不够严格，监督检查力度不够，资金使用和工程建设等环节公开不够。如有些地方在实施土地整治和地质灾害治理项目过程中，因施工环境和时间限制，存在资金使用和项目管理不规范的问题。此外，扶贫工作作风方面，还存在深入贫困村贫困户针对性调研不够，扶贫举措还不够精准，扶贫工作中的形式主义、官僚主义不同程度存在等问题。

3 完善自然资源扶贫政策的几点建议

根据国务院机构改革方案，新组建的自然资源部重点是实现“两个统一行使”：统一行使全民所有的自然资源所有者职责，统一行使国土空间用途管制和生态修复保护管制职责。脱贫攻坚进入攻克“最后堡垒”的关键阶段，自然资源系统要找到自然资源管理工作与脱贫攻坚工作的结合点精准发力，综合国土空间规划与用途管理、生态修复、自然资源开发利用、地质矿产、海洋、测绘等政策举措，进一步完善自然资源扶贫政策，加快推进政策落地落实。

(1)着力从国土空间规划源头保障脱贫攻坚。指导地方实施国土空间规划，优先保障脱贫攻坚用地需求，重点保障农村宅基地、基础设施、公共服务和新产业新业态等城乡融合发展建设用地需求。支持有条件的贫困地区加快编制村级土地利用规划，合理优化生产、生活、生态空间，促进乡村振兴和城乡融合发展，推动美丽乡村建设。

(2)加大国土空间生态修复扶贫力度。加大基础地质调查、地质灾害防治、土地综合整治、山水林田湖草生态保护修复工程试点方面政策和资金支持力度，统筹推进贫困地区国土空间生态保护修复工作。研究出台土地综合整治助推脱贫攻坚和乡村振兴的指导意见、行动方案、配套政策和技术标准，推进乡村全域土地综合整治。

(3)加大深度贫困地区脱贫攻坚支持力度。开辟绿色审批通道，落实边建设边报批、边占边补特殊政策，切实保障深度贫困地区脱贫攻坚用地需求。加快落实增减挂钩节余指标跨省域调剂政策，督促指导东部帮扶省市节余指标跨省域调剂的组织实施，及时将调剂资金拨付深度贫困地区。指导深度贫困地区按任务配额实施拆旧复垦安置以产生节余指标，因地制宜实施复垦，及时通过在线监管系统备案。

(4)着力强化自然资源扶贫政策协调性。对深度贫困地区落实增减挂钩过程中的困难，采取针对性举措，对增减挂钩新建安置点确实无法避开永久基本农田的，简化审批程序，加快审批进度，破解新建安置区选址难题。在分解下达增减挂钩节余指标跨省域调剂任务时，应充分考虑深度贫困地区的实际困难予以倾斜支持。全面梳理易地扶贫搬迁、地质灾害避让搬迁等相关政策，调整完善补助标准，加强政策协同。加强部门协同联动，改变以往不同职能部门分头负责新建安置区及其配套工程的做法，因地制宜推进易地扶贫搬迁、地灾避让搬迁建设等工作。

(5)着力推动自然资源扶贫政策落地见效。及时开展自然资源扶贫政策评估，分层次开展扶贫政策培训，加强对基层一线的指导。继续选派优秀干部到贫困地区挂职锻炼，发挥好扶贫挂职干部的作用。严格落实耕地保护政策，压实各级自然资源主管部门主体责任和监管责任，督促计划复垦的土地复垦到位，严格项目验收。实施增减挂钩要充分尊重群众意愿，突出脱贫质量，科学合理安排项目进度，避免出现以政府意志代替群众意愿，搞强迫命令、硬性摊派等问题。认真落实乡村振兴战略规划，把脱贫攻坚同乡村振兴战略有机结合起来，及时开展前瞻性研究，更好地服务乡村振兴。