重点生态功能区聚积绿色财富新路径

□罗成书 周世锋 倪毅 柯敏

重点生态功能区是指生态敏感性较强，生态系统十分重要，关系到区域生态安全，需要在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化城市化开发，以保持并提高生态产品供给能力的区域。省第十四次党代会提出要实施大花园行动纲要。站在新的历史起点，着力探索重点生态功能区聚积绿色财富新思路、新路径和新政策，对于全省重点生态功能区内跨越发展、建设好大花园、示范带动全国重点生态功能区科学发展具有重要的意义。

成效与问题

基本内涵。从绿色财富的内涵构成上，可分为两大部分：一是生态财富，也就是“绿水青山”，包括优质健康的森林、湖库、土壤等生态系统及栖息在其上的生物群落。二是经济财富，也就是“金山银山”，包括建构的绿色产业、生产的绿色产品等。绿色财富的聚积，既是绿水青山保护与提升的过程，也是金山银山创造与转化的过程。“绿色财富”理念突破了以人本身发展为根本目的的局限，更加着眼于人与自然和谐共生、经济与生态协调共赢，标志着人类从以掠夺资源破坏环境积累财富转变为以节约资源保护环境创造财富。

主要特征。从绿色财富的创造过程分析，其主要特征可概括为“四绿”，即依托绿色资源，采用绿色技术，创造绿色财富，促成绿色福利。一是创造财富的资源是“绿色”的，即利用当地自然资源，或仰赖于当地优质的生态环境，提供生态产品，从而创造财富；二是创造财富的技术是“绿色”的，即采用的工艺是无污染少污染的，采用的环保处置技术和环保装备是先进的，属于“资源节约型”和“环境友好型”，对外部生态环境无损害和污染；三是财富本身是“绿色”的，即财富的表现形式产品本身是生态型、环保型、有益健康的，无公害和无污染是其基本特征，人们可以安全享用和支配，这是“绿色财富”的本质属性，它推动了绿色生态产业的蓬勃兴起；四是在财富运用方式上是“绿色”的，在保护生态与环境的前提下，不仅财富的积累不以掠夺自然资源为代价，并且在运用和享受财富的方式上具有公平、共享、协调的社会福利特性。

三大成效。一是生态财富聚积效应凸显，构筑了沿海地区重要生态屏障。所谓生态财富，指的是绿色财富中难以经济化的生态资源。主要包括：“山水林田湖”生命共同体协同保护，水、气、土等生态产品质量处于沿海发达地区的领先翘首之位；国家公园、自然保护区、森林公园建设持续有力，成为生态财富富集区域；以“壮士断腕”的勇气推进“五水共治”，维护生态财富保护的血脉。二是经济财富创造卓有成效，生态经济发展成绩斐然。所谓经济财富，指的是绿色财富中可以经济化的生态要素。主要包括：借区位之利，大力发展面向上海、杭州、宁波等长三角中心城市的乡村旅游；借电商之媒，助力绿色有机农产品、资源精深加工品、文化创意产品等远销全国；借文化之魂，推动民俗、民风、民间艺术的复兴与经济价值的再现；借金融之新，开展林权抵押、农业保险、碳汇交易等绿色金融以协同生态财富的保护与经济财富的创造。三是生态政策叠加效果初显，积累了一批先行先试的重要经验。生态发展的政策效果明显。主要包括：生态公益林政策、国家公园改革试点、国家主体功能区建设试点、“两山”专项财政扶持资金政策、产业准入负面清单制度、山区经济政策、山海协作工程、生态奖惩制度、差异化考核制度、新安江跨流域补偿机制等等。

三大问题。一是财富创造绿度不足。全省重点生态功能区仍有不少污染企业或污染环节，财富创造的过程和结果仍不够绿。矿山开采对自然山体的破坏，带来粉尘污染和水土流失；有的地方小水电产值占其工业产值的比重还较高，对河流生态影响较大。单晶硅和有机硅产业潜在的水污染，钙产业带来的山体破坏及粉尘污染，木玩行业造成的粉尘污染和油漆污染，冶炼行业存在的高能耗和粉尘污染。农业种植带来的面源污染依旧较为严重，茶树、果树种植造成的水土流失也不小。二是政策供给精准不够。浙江重点生态功能区的政策仍有不少提升空间，绿色财富创造的政策供给不够精准。首先，从空间上，重点生态功能区的政策目前仅在开化、淳安、庆元、景宁、文成、泰顺六个地方试点，试点到期后，急需有新的政策体系出台。其次，从政策体系上，有的地方一方面不考核GDP和工业增加值，但另一方面又要考核固定资产投资，政策的矛盾造成地方无所适从。第三，从政策内容上，急需进一步梳理建立长期有效的机制，探索绿色金融、产业准入负面清单等有效实施的新抓手。三是绩效考核差异不大。目前，差异化的绩效考核覆盖面还不够广。从重点生态功能区县域上看，只有开化、淳安等地实现差异化的绩效考核。从重点生态功能区县域内部空间上看，也只有少部分县市对乡镇施行差异化的绩效考核政策。特别重要的是，对绩效考核结果的应用普遍欠缺，领导干部的提拔任用与绩效考核的联系度并不高。

思路和路径

分析国内外类似地区聚积绿色财富的经验可以发现，产业转型以形成绿色产业结构、科技先行以实现绿色技术提升、政策支撑以引导发展方向、严刑峻法以确立法律权威是比较重要的几点。

基于前文对重点生态功能区聚积绿色财富的基本认识，全省重点生态功能区绿色财富的聚积，不应该是生态财富单边增长而不顾经济财富，更不应该是经济财富单边扩张而牺牲生态财富。合理的聚积模式，是要达成生态财富和经济财富在总量上增长、质量上提升、结构上更优化、空间上更集聚。

因此，聚积绿色财富的基本思路应为：深入践行“两山”重要思想，发挥浙江重点生态功能区区位条件、资源资产、创新精神等复合优势，按照顶层设计、分类施策、分步推进、协同破障的思路，着力拉长“长板”、补齐“短板”，着力提升生态产品的供给能力和生态经济的发展能力，着力建立正向激励与反向约束同步发力的政策体系，推动浙江重点生态功能区加快走上聚积绿色财富科学新路。

为此，可从产业促绿、空间导绿、政策扶绿、合作聚绿等方面，考虑确立浙江重点生态功能区聚积绿色财富的差异化战略路径。

一是产业促绿，探索经济财富新手段。面对空间新格局、产业新革命，针对部分县市依然存在产业结构不合理等问题，在全省产业准入负面清单促产业转型的基础上，继续探索实施一批具有“四绿”特征的产业培引新计划，以产业的绿色化带动绿色财富聚积，积极推动主客共享等新绿色经济、绿色业态、绿色模式的涌现。

二是空间导绿，探索财富空间新格局。发挥财富创造的空间集聚规模优势，全力推动小县大城向小县优城迈进，推动“山水林田湖”生态格局再梳理，积极引导生产、生态、生活空间合理布局，促进生态空间引领聚积生态财富、生产生活空间聚优经济财富。

三是政策护绿，探索差异管控新制度。对于生态敏感性和重要性较为重要的区域，且短期内尚未形成有效绿色财富聚积的地域，应对地区特色化发展需求，探索加强生态奖惩、转移支付、绩效评价、空间管制、区域调控等新制度，通过政策扶持，保障该类地区生态财富的聚积和经济财富的有效探索。

四是合作聚绿，探索各方协同新模式。面对发展新机遇、新挑战，在全省“山海协作”等内外合力共促重点生态功能区绿色财富聚积的基础上，继续探索新的省市联动、沿海发达地区和重点生态功能区协同的新模式，通过以外促内、内外联动、内在为主的策略最终实现内生动力的厚植。

五是建立健全“六大机制”。以“六大机制”为抓手，衍生制定系列精准政策，为重点生态功能区聚积绿色财富保驾护航。分别是：产业准入负面清单制度。在11个国家重点生态功能区制定产业准入负面清单基础上，下一步可以在科学合理评价的基础上对重点生态功能区进行扩容调整，原17个生态经济地区可以适时调为省级重点生态功能区，与此同时省级生态功能区也应建立产业准入负面清单制度，以此确保绿色财富聚积的技术、生产方式和产品的绿色化。绿色资产监测审计制度。实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，用制度确保生态财富量质齐升。资源要素生态化配置机制。建立用水、用地、环境容量生态化的配置机制，在泰顺等地探索实践的基础上制定重点生态功能区资源要素生态化配置总体方案，因地制宜打造要素改革升级版，在依亩产效益排序竞争性获取资源的同时，加强生态环境改善、环境污染排放等指标在配置资源中的作用，引导资源要素向更绿的企业、更绿的生产环节、更绿的先进技术、更绿的产业集聚平台倾斜。绿色金融创新机制。利用浙江民营资本充裕，金融市场运行效率高效的优势，在绿色金融上加快探索，制定绿色金融创新行动计划，引领示范全国。生态奖惩制度。加快开展开化、淳安等国家主体功能区建设试点效果评估，总结经验与问题，制定更加优化的全省重点生态功能区生态奖惩办法。差异化考核机制。省里制定针对重点生态功能区的统一考核办法，在取消地区生产总值和工业产值考核的同时，联动降低对固定资产投资的考核，强化对绿色财富总量、质量和结构的考核，强化对社会民生的考核。相应强化对考核结果的应用，同干部个人绩效奖金、政治前途挂钩，确保考核严肃性和约束力，引导绿色财富聚积的行政管理者的行为符合重点生态功能区发展导向。