刍议市场监管中的利益平衡

陈守清，徐 磊

（1.朝阳市市场监督管理局，朝阳 122000；2.大连市标准化研究院，大连 116001）

1 市场及市场中各主体的利益关系

市场属于商品经济的范畴，是以商品交换为核心的各种经济关系总和。有商品交换的地方就有市场，统一、开放、竞争、有序是市场的基本特征。[1]随着市场经济的发展，我国的市场已呈现为一个立体式结构，形成了以多种类型、多种形态、多个品种的市场所构成的庞大市场体系，这一市场体系在社会资源配置中发挥着强大的功能。

市场是各种利益关系的集合，它集合着政府的利益、营商者的利益、消费者的利益，也凝结着国家的利益。在市场上，营商者、消费者、政府虽然角色不同，但在市场主体方面它们又具有共同的地方，都是围绕各自的目标去追求自身的利益：营商者追求的是利润最大化；消费者追求的是物美价廉的商品、或商品的最大效用、或最好的服务；政府追求的则是对市场经济进行控制和调节，以实现规划目标。上述各方利益的总和就是国家利益，国家目标就是求得各种利益比较取舍之后的最大社会利益，也就是说国家追求的是最大的社会综合利益[2]。从表面和单个主体上看，各主体是为了各自不同的目标和利益，是互相矛盾的，但从综合和整体上看，各主体之间目标利益的实现又是不可分割的，是一个利益共同体。营商者、消费者、政府目标的实现都是国家目标实现的微观基础，没有了基础，国家目标就不可能实现。

2 市场监管的内涵

随着市场经济的进一步发展，现代市场经济环境也变得越来越丰富繁芜、错综复杂，越来越多的利益关系相互交织着，而市场监督管理（以下简称市场监管）就是要有效协调各方的利益关系，规范市场行为，促进有序竞争和公平交易。面对我国庞大的市场体系，市场监管体制机制也在不断完善，目前我国已初步建立起由政府、行业、中介组织、营商者和消费者等组成的社会监管体系：政府监管主要是通过市场监管行政部门对市场进行监管；中介组织、群众团体和广大消费者对市场进行非政府的社会协调性监管；进入市场的营商者遵纪守法并建立健全内部监管制度则是市场主体的自律。在此，我们仅限于对政府机构的市场监管的内涵加以分析。代表政府的市场监管部门作为国家的代理人，其理性目标是国家利益，在处理和协调各方利益关系时，是以不违背国家利益的前提下，运用行政和法律手段对市场进行监管，并在监管过程中，给微观主体以最大的自主权，协助各主体实现其最大目标，使国家利益在政府的协调之中得以实现。为此，政府职能部门的市场监管就是保护营商者的一切合法权益，最大限度地调动营商者的积极性，同时还要从保护消费者权益的角度对营商者的行为进行有效约束和监督，其根本目的就是保护国家的利益。

3 深化市场监管方式，有效促进营商环境提升

3.1 调节好市场利益关系，必须改革市场监管体制机制

市场是利益关系的集合，只有妥善协调各方利益关系，有效化解矛盾纠纷，才能搞好市场监管工作的改革，探索出能够充分发挥市场监管职能的实现路径。然而，由于体制机制的问题，作为微观层面的市场监管的行政机构数量众多，市场服务意识不强，职能交叉、协调不畅，存在着不能与市场有效对接的现象，制约了市场发展的活力和营商软环境的优化。例如，原工商、质监、食药监三个机构分别承担生产及流通领域的监管职能，且集监管与许可职能于一体，在过去相当长的一个时期处于重监管轻服务的状态。随着市场经济的不断发展，哪些属于生产领域，哪些属于流通领域，已经无法界定清楚。这种新的市场格局形成后，原来将生产和流通分段式的市场监管和各自管理许可事项的机制，已不适应市场监管的新形势、新要求，甚至造成多个行政部门重复监管、多头执法，浪费公共资源，制约着市场经济的发展，不利于甚至是破坏营商软环境。对此，我国积极鼓励探索市场监管的新体制和新机制，着力解决体制机制与营商软环境不适应的弊端。朝阳市深化简政放权改革和行政体制改革，在辽宁省走在了前列，率先成立朝阳市行政审批局，将行政许可事项整合后统一到行政审批局进行一站式办理。随后，辽宁省又在首个地级市（朝阳市）实现工商局、质监局和食药监局三局合一，成立朝阳市市场监督管理局，这是全新市场监管体制的历史性转变，将生产、流通领域的分段式监管、多头执法进行了深度融合，开启了监管与服务的新模式。经过一年多的实践证明，朝阳市市场监管局“大监管、大安全、大质量、大服务、大保障、大党建”的工作格局已初步形成，“准入更宽、监管更严、体制更新、服务更优、环境更佳、效率更高”的工作目标正在逐步得以实现，不但能正确调节市场利益关系，而且使市场监管工作彰显出勃勃生机和活力。

3.2 规范市场监管行政执法，创造良好营商软环境

规范的市场监管行政执法与营商软环境并不矛盾，因为在我国这个庞大的市场体系中，还存在多种不利于市场发展的因素，如营商者道德水准、法律意识和主体责任意识参差不齐，并不是都能做到依法生产和经营，恶性竞争、制售有毒有害的食品药品和假冒伪劣产品、非法安装使用特种设备、非法传销、欺诈消费者等违法行为还时有发生；网络销售市场则具有更大的隐藏性、虚拟性、欺骗性，因营销假冒伪劣商品等方面导致的纠纷及违法案件更是频频发生。正因为如此，全国每年都有大量的消费者投诉，仅朝阳地区市场监管部门每年就会收到上万件消费者投诉案件。对消费者投诉案件不处理是政府机关的不作为，若放纵营商者的违法行为，就会带来很大的安全隐患，损害消费者的利益，甚至直接危及广大人民群众的生命财产安全。此时，需要的就是市场监管部门加强综合执法，运用具有强制力、约束力的法律法规对市场进行监管，严厉查处营商者的违法行为，让造假者无处藏身，让违法者没有市场，甚至没有立足之地。毋容置疑，市场监管部门这些职能的发挥，就是在维护良好的市场经济秩序，就是在优化营商环境。

反之，市场监管综合执法不规范就与优化营商软环境相悖异。由于市场监管属于维护国家利益的行为，作为代表国家行使职权的综合市场监管机构能否做到规范执法，对凸显公平公正至关重要，并会产生不同的监管效果。消极地行使国家赋予的权力，乱收费、乱检查、乱处罚、以权谋私、吃拿卡要等不规范执法和执法者自身的违法行为，容易使执法者形成追求自身利益，偏离理性目标，也自然会影响市场监管部门在营商者中的形象，破坏营商软环境。为此，制定优化营商软环境方面的法律法规，并以此对执法行为的合法合理性进行法律的约束，就显得极为必要。在这方面，辽宁省走在了前列，发布施行了东北地区首部规范营商环境建设的省级地方性法规《辽宁省优化营商环境条例》，对规范行政执法做出了具体规定，为监督政府的行政执法行为提供了法律依据。

3.3 处理好市场利益关系，强化市场监管服务职能

在市场经济发展过程中，相关法律法规的不断完善，会对加强营商者的道德水准和法律观念起到促进作用，使其做到依法诚信经营，社会的营商环境自然也会持续向好发展。在这个过程中，加快社会信用体系建设，实现政府职能转变，建设服务型政府就显得尤为重要。作为综合的市场监管部门应借助商事制度改革、商标品牌战略、技术标准战略及标准化试点建设，采取“点对点”与“全方位”服务相结合的方式，为营商者送政策、送信息、送技术、送服务，这些即是优化营商软环境最直接的体现。

（1）“点对点”服务，就是有重点、针对性的开展服务。对具有一定规模的优秀营商企业，应进行重点“扶优”服务。此类企业具有高素质的职工队伍、良好的企业文化、先进而成熟的技术，且能承担起企业的主体责任，其更加重视也更有实力进行科研与创新、标准化建设、品牌创建等工作。故“扶优”服务应围绕企业以助其提升标准化能力和水平、提高产品质量、打造优质品牌、创建驰名商标、争创优秀示范区等方面为重点，不断提升营商企业及产品的市场竞争力，促进企业长远健康发展。“扶优”服务能让企业直接受益，营商者也乐于接受，因此倍受营商者的欢迎。

开展“点对点”服务的另一种方式则是“帮扶”服务。对一些处于发展初期的营商者，要做到急营商者之所急，有针对性的“帮扶”营商者解决遇到的难题。这些营商者可能懂得企业管理，也希望做到规范经营，但却缺乏计量、质量、标准、特种设备、食品、药品等方面的专业知识和专业人才，对此，市场监管部门应利用自身技术优势有针对性进行“帮扶”，更能感化营商者。

（2）“全方位”服务，主要是通过调研和培训的方式开展服务。调研是一种很好的服务方式。经常性深入营商者现场进行调研，遇到问题及时反馈给各职能科室和技术机构，由各职能科室和技术机构帮助解决。市场监管部门的工作人员不是以执法者的身份去监管，而是以调研的方式去发现一些新办企业的轻微的、没有造成任何后果的违法行为，同时也不以处罚为目的，而是免费帮助营商者加以改进和完善。这种服务方式与监管所产生的效果会截然不同，监管体现的是强制性纠正违法行为的单一效果，容易造成利益冲突，服务则会实现帮扶营商者规范管理和纠正违法行为的双重效应。实践已证明，效果良好。

开展培训是“全方位”服务的另一种服务方式。在一个地区，通过对新创办营商企业开展免费的市场监管领域的专业技术培训，使营商者了解相关的法律法规和业务知识，弥补企业管理的漏洞，做到守法和规范经营。全方位的开展培训，在一定意义上相当于给予营商企业避免和改正一些违法行为的机会，有利于将营商企业的违法行为消灭在萌芽之中。例如，《标准化法》规定生产企业必须按标准组织生产，且规定强制性标准必须执行。而对一个初期创建的营商企业来说，根本不懂什么标准和检验检测，只要按合同生产，购买方检验合格即可完成销售。对这类企业如果仅依法监管，没按标准组织生产或产品未检验就处罚，极易激发企业的不满，甚至将企业扼杀在摇篮之中，容易对营商软环境造成不良影响。通过培训服务的方式，提升营商企业的标准化意识，并积极帮助营商企业完善标准，这才是营商企业更乐于接受的监管和服务及希望获得的帮助。

4 结论

市场是一个完整的利益共同体，一个规范有序、公平竞争的市场，会使营商者、消费者、政府间的利益冲突降到最低。营商者要落实好主体责任，做到依法依规诚信经营；消费者要提升消费意识，不给假冒伪劣商品和低质服务提供生存空间；代表政府的市场监管部门要通过规范执法、强化服务，促进和维护市场的公平正义，创造和优化营商软环境。最终目的，就是在全社会倡导“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，形成消费者、营商者、政府部门共同治理、共同优化营商软环境的局面，营造全社会开放包容、互利合作、诚实守信、重商护商的良好氛围，以维护好国家的社会综合利益为总目标，发挥市场在资源配置中的主导作用，不断激发市场活力，共同推进我国经济优质高效、又好又快的发展。