论《标准化法》中的标准制定

刘 辉

（中国标准化研究院，北京 100018）

新修订的《中华人民共和国标准化法》（以下简称《标准化法》）第二章“标准的制定”共十五条，是整个标准化法分量最重的部分，也是新法的核心内容。本文将重点围绕新法中的强制性标准、推荐性标准、团体标准等内容展开论述。

1 标准制定的主要变化和基本原则

1.1 主要变化

原法第六条至第十三条对标准制定作出了规定，内容涵盖标准分类、标准制定的原则、标准制定的方法等内容。新法在原法基础上，充分考虑新时期标准化工作的发展趋势，并将实践中已有成熟经验、各有关部门形成共识的做法考虑进去，严格落实《深化标准化工作改革方案》（国发〔2015〕13号，以下简称《改革方案》）要求，为标准化改革提供法制保障。关于第二章标准制定部分，主要变化如下：

（1）精简整合强制性标准。

新法根据《改革方案》要求，将现行强制性国家标准、行业标准和地方标准整合为强制性国家标准，并将强制性国家标准范围严格限定为保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足社会经济管理基本需要的技术要求，取消强制性行业标准和强制性地方标准。

（2）增加标准有效供给。

为发挥市场活力，增加标准有效供给，新法在如下方面做了明确：一是明确各级标准化行政主管部门职责；二是为切实反映市场需求，对于制定强制性标准和推荐性标准的需求调查、征求意见以及优先立项等做了规定；三是为满足地方标准化工作的实际需要，将地方标准制定权下放到设区的市、自治州；四是激发市场主体活力，鼓励社会团体、企业自主制定标准。

（3）构建协调统一的标准体系。

照比原法，新法更加注重标准体系的协调与配套。新法廓清了政府主导制定的推荐性国家标准、推荐性行业标准和推荐性地方标准之间的关系，明确了各级标准的层级定位，规定了国家标准在不同情形下的公开要求。

1.2 基本原则

在标准制定原则上，新法与原法相比更加全面和科学。主要包括以下原则：

（1）合理利用资源原则。制定标准应当有利于合理利用资源，以资源节约、节能减排、循环利用、环境治理和生态保护为着力点，提高节能、节水、节地、节材、节矿标准，加快能效能耗、碳排放、节能环保产业、循环经济以及大气、水、土壤污染防治标准研制。

（2）推广科技成果原则。制定标准应当推广科学技术成果，加强标准与科技互动，加强专利与标准相结合，促进标准合理采用新技术。

（3）保障产品安全性原则。制定标准应当以保障产品的安全性作为基本底线，关注民生改善，促进经济提质增效，推动消费持续增长。

（4）增强通用性和互换性原则。制定标准应当增强产品通用性和互换性，从而保障产品的有效供给和使用，促进产品使用效率的提升，减少资源的浪费。

（5）有利于提高效益原则。制定标准应当有利于提高经济效益、社会效益、生态效益，为我国经济社会“五位一体”发展提供技术支撑。

（6）技术先进经济合理原则。制定标准应当做到技术上先进、经济上合理。标准包含的技术要具有一定的先进性，才能引领产业技术的发展；同时标准所代表的技术，其实施要可行，符合应用环境和条件，同时应用所带来的经济收益预期要大于调整生产工艺或设备等所带来的成本投入。

（7）促进贸易与交流原则。标准的宏观目的是为了促进贸易与交流。标准是为了形成统一市场，促进货物、人员、技术、资本的流动，鼓励由市场导向的资源配置，鼓励正当市场竞争。标准制定不应作为进行行业垄断、地区封锁的工具。

2 强制性标准制度的变化与发展

新法第十条、第十五条、第十六条、第十七条、第二十一条第一款对强制性标准作了规定，内容涉及强制性国家标准制定范围和制定程序、强制性标准制定的工作要求、强制性标准制定的组织要求、强制性标准公开、强制性标准与其他标准之间的关系等。新法与原法相比，对于强制性标准的规定内容和范围显著增加，这反映出国家对强制性标准的高度重视。这种变化主要缘于近二十年来强制性标准应用实践所出现的各种问题，以及未来国家对强制性标准加强管理的迫切要求。

2.1 强制性标准实践应用中存在的问题

我国强制性标准长期以来，一直存在着以下问题：

2.1.1 强制性标准管理缺乏顶层统筹协调

原法确立了我国标准化实行统一管理与分工负责相结合的管理体制。目前，我国强制性标准的发布主体除了质检总局、国家标准委外，还有卫生部、环保部、农业部、住建部等28个部门，且存在部门联合发布等多种情况。这种体制造成了我国强制性标准的多头管理，导致强制性标准内容交叉、重复、矛盾，严重影响了强制性标准的权威性和严肃性，不利于全国市场的统一。主要表现在如下方面：

一是强制性标准编号不统一。目前强制性国家标准除了“GB”开头编号外，还有“GBJ”、“GBZ”、“GWKB”及“农业部公告”等多个所谓的“国家标准”。这些标准分别由不同的部门发布和管理。强制性行业标准代号不规范，除了标准委认可的行标及代号，部分行业部门还衍生出许多新的代号。

二是强制性标准发布渠道不统一。除国家标准委外，住建部、农业部、卫生部、环保部等部门也通过自己的官方渠道发布强制性国家标准，部门间信息交换不畅，用户无法从同一发布渠道获取全部标准。

三是强制性标准交叉重复。针对同类标准化对象，有2家或多家行业部门分别管理，或者多头制定强制性标准。如：烟花爆竹标准，国家轻工业烟花爆竹安全质量监督检测中心负责烟花爆竹国家标准的制定，而农业部也有农业部烟花爆竹质量监督检验测试中心制定相关的行业标准。

四是标准指标矛盾。针对同类标准化对象，不同强制性标准确定相同指标却是不一致的。如GB 3838—2002《地表水环境质量标准》中规定Ⅲ类及以上水域可以养殖水产，水质标准中汞的最高限值应≤0.0001（单位mg/L）；而GB 11607—1989《渔业水质标准》中，规定汞的最高限值应≤0.00005（单位mg/L）。

五是标准管理混乱。一些强制性标准存在编号错误、标准公告错误以及标准批准发布后没有发行等管理上的问题。比如在编号方面，GB 50201—1994《防洪标准》和GB 50201—2012《土方与爆破工程施工及验收规范》，均为现行有效，号码重复。

2.1.2 强制性标准制定程序不完善

由于长期以来我国相关法律法规没有明确廓清强制性标准与推荐性标准的定位，造成了尽管两类标准效力不同，却采用同样的制定程序的局面。这就使得强制性标准制定过程中政府的主导作用不突出、公开性和透明度不够、立项科学性把关不严，以致很多不应该被强制执行的内容却被强制执行了。

2.1.3 强制性标准没有严格以“安全”作为直接制定目的

强制性标准的制定目的是保障健康和安全、保护环境，同时，这一目的与WTO/TBT所规定的各成员国在制定强制性文件时所依据的五项正当目标相吻合。作为“兜底线、保基本”的规则基础，强制性标准应严格以“安全问题”为直接制定目的。然而，目前强制性标准中出现了大量的不以“安全问题”为直接制定目的的标准。对照WTO五项强制性原则，现有强制性国家标准中存在超范围强制的现象，初步统计分析，数量达千余项，主要存在于产品标准和管理标准中。

2.1.4 强制性标准规定强制执行的内容无法执行与判定

强制性标准技术上应该“可检验”或“可操作”，这样才可有效实施和监督。然而，现有强制性标准中存在大量应该强制执行的内容无法执行与判定的情况。主要包括两种情况，一是因为标准编号不规范无法判定使用。如住建部在标准修订的情况下，不是更改标准号中的年代号，而是在标准封面上注明修订的年代，直接印刷出版。二是标准代替作废无法判定。这里涉及到标准是否可以条款作废，条款作废后标准整体是否作废，行标是否可以不经过国务院标准化行政管理部门直接将其作废等情况。

2.1.5 强制性标准“层次”缺位

强制性标准针对多个同类或近似的标准化对象，存在通用的共性问题。由于强制性标准制定缺乏“层次”的概念，以致相似标准或系列标准大量存在。这一方面使得强制性标准数量庞杂、内容零散，甚至交叉重复，另一方面给强制性标准的执行者带来了“冗余”，乃至不一致的信息。比如在建筑设计规范等国家强制性标准中，就包括了GB 50697—2011《1000kV变电站设计规范》、GB 50053—1994《10kV及以下变电所设计规范》、GB 50059—2011《35kV～110kV变电站设计规范》等41个类似标准。

2.1.6 强制性标准实施反馈机制缺失

长期以来，各部门都重视对强制性标准的制定，却忽视了对强制性标准的实施反馈。强制性标准实施反馈机制的缺失，使得无法在实践中检验和评估强制性标准是否适用。如果不能适时发现强制性标准在实施中存在的问题，就不能对其进行及时修订，进而直接影响技术、经济乃至社会的发展。

正是由于多年来强制性标准管理体制机制存在着上述诸多问题，影响了强制性标准的权威性和严肃性，制约了强制性标准作为经济社会发展底线红线作用的发挥。为此，新法从强制性标准的范围和定位、强制性标准的制定上加强了对强制性标准的统一管理。

2.2 强制性国家标准的范围和定位

取消强制性行业标准和强制性地方标准，主要为了统一协调强制性标准的制定，避免交叉重复、矛盾冲突，保证司法和执法的统一性。为解决上述强制性标准存在的问题，新法将强制性国家标准严格限定在保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全和满足社会经济管理基本要求的范围之内。

（1）保障人身健康和生命财产安全的标准，例如，GB 4706.12—2006《家用和类似用途电器的安全储水式电热水器的特殊要求》系列国家标准对家用及类似用途电器的安全可靠性等提出了明确要求，适用于单相器具额定电压不超过250V，其他器具额定电压不超过480V的家用和类似用途电器。

（2）保障国家安全的标准，例如，GB 17859—1999《计算机信息系统 安全保护等级划分准则》规定了计算机系统安全保护能力的五个等级，对我国计算机安全起到重要的保障作用。

（3）保障生态环境安全的标准，例如，GB 3095—2012《环境空气质量标准》规定了环境空气功能区分类、标准分级、污染物项目、平均时间及浓度限值、监测方法、数据统计的有效性规定及实施与监督等内容。

（4）满足社会经济管理基本需要的标准，例如，GB 11643—1999《公民身份号码》和GB 32100—2015《法人和其他组织统一社会信用代码编码规则》规定了公民身份号码及法人和其他社会组织统一社会信用代码的编码对象、号码的结构和表示形式，使每个编码对象获得一个唯一的、不变的法定号码。

2.3 强制性国家标准制定

2.3.1 强制性标准制定的职责划分

根据《改革方案》，新法明确了强制性国家标准制定的职责划分，规定“国务院有关行政主管部门依据职责负责强制性国家标准的项目提出、组织起草、征求意见和技术审查。国务院标准化行政主管部门负责强制性国家标准的立项、编号和对外通报。”

为了有效保障强制性国家标准的统一性、权威性和强制执行力，新法规定，“强制性国家标准由国务院批准发布或者授权批准发布。”这里，国务院批准发布是指对少量跨部门跨领域、具有重大影响的强制性国家标准，经国务院协调推进机制审议后，报请国务院批准发布；授权批准发布是指对大多数部门协调一致、没有争议的强制性国家标准，由国务院授权标准化主管部门进行批准，报请国务院发布。具体发布形式，可以以国务院文件发布，也可以委托国务院标准化主管部门以强制性国家标准公告形式发布，并在国务院公报上刊登。

2.3.2 强制性标准管理的例外情况

强制性标准例外管理包括三种情况：

第一种情况是“法律法规对标准制定另有规定的，按现行法律法规执行”。目前共有11部法律和4部行政法规对标准制定另有规定，例如，《环境保护法》和《食品安全法》，涉及环境保护、工程建设、食品安全、药品、兽药、农业转基因生物安全、职业卫生、统计等8个领域，包括这些领域的强制性国家标准，以及环境保护、建筑节能、食品安全的强制性地方标准。根据我国现状，这些标准只有在相关法律法规修改后，才能纳入统一管理。

第二种情况是“环境保护、工程建设、医药卫生强制性国家标准、强制性行业标准和强制性地方标准，按现有模式管理”。这些领域的标准，一部分属于第一种情况所说的法律法规另有规定，还有一部分（环境保护、工程建设、医药卫生强制性行业标准）没有相关法律法规支撑。

第三种情况是“安全生产、公安、税务标准暂按现有模式管理”。之所以表述为“暂按”，就是阶段性的过渡措施，新法不再作例外规定，而是在实际工作中给予过渡期，逐步精简整合为强制性国家标准。

2.3.3 强制性标准的制定程序

新法同原法相比，明确了强制性国家标准制定程序。强制性国家标准制定程序包括项目提出、立项、组织起草、征求意见、技术审查、对外通报、编号、批准发布等阶段。

（1）项目提出。国务院有关行政主管部门负责强制性国家标准的项目提出；省、自治区、直辖市人民政府标准化行政主管部门、社会团体、企事业组织以及公民可以向国务院标准化行政主管部门提出强制性国家标准的立项建议。

（2）立项。国务院标准化行政主管部门按规定的程序负责强制性国家标准的立项审查，对符合要求的项目予以立项。

（3）组织起草、征求意见、技术审查。国务院各有关行政主管部门负责强制性国家标准的组织起草、征求意见、技术审查。

（4）对外通报。强制性国家标准由国务院标准化行政主管部门统一通过我国的WTO通报点进行对外通报。

（5）编号。国务院标准化行政主管部门负责强制性国家标准的统一编号。

（6）批准发布。强制性国家标准由国务院批准发布或授权批准发布。

3 推荐性标准制度的变化与发展

相比于强制性标准，此次修法推荐性标准变化不大，仍旧保留推荐性国家标准、推荐性行业标准和推荐性地方标准三个层级，没有实现推荐性标准的统一管理。但是相对于原法，新法对不同层级推荐性标准的范围作了进一步明确。

3.1 推荐性标准的范围和职责

推荐性标准的范围确定，也是遵循《改革方案》精神。在标准范围上，推荐性国家标准重点制定基础通用、与强制性国家标准配套的标准；推荐性行业标准重点制定本行业领域的重要产品、工程技术、服务和行业管理标准；推荐性地方标准可制定满足地方自然条件、民族风俗习惯的特殊技术要求。在标准职责上，推荐性标准应向政府职责范围内的公益类标准过渡，逐步缩减现有标准的数量和规模。

3.1.1 推荐性国家标准

推荐性国家标准重点制定基础通用、与强制性国家标准配套的标准。推荐性国家标准的主要职责在于：一方面，解决跨行业、跨专业的需要协调的问题，而制定出基础通用的技术解决方案，例如，术语、图形符号、统计方法、分类编码等基础标准，通用的方法、技术和管理标准；采用国际标准的标准，或是国际国内统筹推进的标准。另一方面，解决强制性标准执行所需要的配套标准，例如，对于健康、安全和环境保护技术要求的测试方法需要协调统一，以满足强制性标准合格评定的需要，如GB 19402—2012《客运地面缆车安全要求》的配套推荐性国家标准有GB/T 229《金属材料 夏比摆锤冲击试验方法》、GB/T 1031《产品几何技术规范表面结构轮廓法 表面粗糙度参数及其数值》、GB/T 3480《渐开线圆柱齿轮承载能力计算方法》等。推荐性国家标准还包括制定跨行业跨领域使用、量大面广的基础件、原材料、设备等产品标准，以及重大民生标准或具有国家战略性意义的标准，例如新材料标准、节能减排标准。

3.1.2 推荐性行业标准

为了保征推荐性标准的协调性，已有推荐性国家标准的，不应再制定行业标准。行业标准重点制定需要在本行业范围的重要产品、工程技术、服务和行业管理统一要求的标准。在标准管理上，行业标准由国务院有关行政主管部门编制计划、组织草拟，统一审批、编号、发布，并报国务院标准化行政主管部门备案。行业标准归口部门应在行业标准发布后三十日内，将已发布的行业标准及编制说明连同发布文件各一份，送国务院标准化行政主管部门备案。备案的行业标准如违反国家有关法律、法规和强制性国家标准，国务院标准化行政主管部门责成行业标准归口部门限期改正或停止实施。我国目前有68个行业标准代号，分别由42个国务院行政主管部门管理，例如AQ（安全生产）、DL（电力）、公共安全（GA）、机械（JB）、林业（LY）、轻工（QB）、检验检疫（SN）、有色金属（YS）、通信（YD）等。

3.1.3 推荐性地方标准

新法规定，“为满足地方自然条件、风俗习惯等特殊技术要求，可以制定地方标准”。我国幅员辽阔、民族众多，自然条件和民族生活习惯差异较大，省级人民政府以及经省级人民政府批准设区的市可以制定符合本行政区自然条件、民族风俗习惯的特定技术要求以及地理标志物产的标准。

地方标准由省、自治区、直辖市人民政府标准化行政主管部门制定，并报国务院标准化行政主管部门备案。目前有31个省、自治区、直辖市发布地方标准（不包括台湾、香港、澳门在内）。地方标准编号由地方标准代号DBXX（XX是行政区划代码前两位）、标准顺序号和标准发布年号组成，比如：DB11/T 1014—2013指北京市地方标准。

在不违背省、自治区、直辖市地方标准的前提下，设区的市级人民政府标准化行政主管部门根据本行政区域的特殊需要，经所在地省、自治区、直辖市人民政府标准化行政主管部门批准，可以制定本行政区域的地方标准。特殊需要指具有本市特点的农业、服务业、城市管理等的统一要求。

设区的市标准制定权须经“批准”程序才能获得，这体现了对授予设区的市标准制定权的谨慎态度。目前，设区的市共有316个。设区的市制定的地方标准亦属于地方标准范畴。设区的市制定的地方标准不能与省级标准化主管部门制定的地方标准、行业标准和国家标准相互交叉重复或矛盾。

从新法对推荐性标准范围的规定可以看出，推荐性标准作为政府主导提供的一类标准，无论其制定范围还是规模，未来都会进一步精简。目前，我国推荐性标准体系正在不断优化。一方面是“存量”标准的优化。在推荐性标准复审试点基础上，国家标准委部署近10万项推荐性国家、行业和地方“存量”标准的集中复审，以有效解决标准滞后老化问题。另一方面是严控标准“增量”。国家加强推荐性标准立项评估，进而从源头上确保标准质量。2016年度2300多项申请立项的国家标准，只有50%通过评估予以立项，确保了“增量”标准严格限定在政府职责范围内，在保证政府基本供给的基础上，也为团体标准、企业标准留出广阔的发展空间[1]。

3.2 推荐性标准制定

新法规定，制定推荐性标准，应当组织由相关方组成的标准化技术委员会，承担标准的起草、技术审查工作。制定强制性标准，可以委托相关标准化技术委员会承担标准的起草、技术审查工作。未组成标准化技术委员会的，应当成立专家组承担相关标准的起草、技术审查工作。标准化技术委员会和专家组的组成应当具有广泛代表性。

标准立项决定着标准是否必要，是否能解决问题，是否能产生相应经济效益和社会效益，制定标准的主体应广泛调查行政主管部门、企业、社会团体、消费者和教育、科研机构等方面的实际需求，论证评估标准项目的必要性、可行性，根据评估结果判定是否立项。评估应做到客观公正，并建立科学的评价体系和机制，从而保证立项的有效性，既确保市场和社会需要的标准能够得到制定，也减少效益价值不高的项目造成资源的浪费。

标准的制定过程需要科学、严谨的态度和方法，同时标准又是协商一致的产物，需要公正开放地接纳社会各方的意见。征求意见的方式可以采取分发、邮寄、电子邮箱、征求意见工作平台、网上公开征求意见等多种形式。从技术的角度做好必要的调查分析、实验、论证，从程序公正的角度，最大限度地听取、分析、处理相关方的意见，保证标准具有广泛的可接受度。

4 设立团体标准是《标准化法》的重大制度突破

此次修法的一大突破则是首次将团体标准纳入到新法中来，从而在法理上解决了团体标准的法律地位问题。

4.1 设立团体标准的必要性

在我国部分地区和领域率先发展的团体标准，目前已呈现蓬勃发展的态势。这类由市场和社会主体自愿制定并执行的标准，实际上在国外本身就是标准的主要形态。

4.1.1 标准资源的配置需要发挥团体作为市场主体之一的作用

发挥团体作为市场主体之一在资源配置中的决定性作用，实质上就是要激发市场主体在标准治理中的创造活力，由市场竞争机制进行标准的优胜劣汰。培育和发展团体标准，就是由市场主体根据市场需求自主制定标准，并由市场自由选择、自愿使用，是发挥市场在资源配置中决定性作用的必然要求。通过由市场和社会主体制定的团体标准，服务于市场需求和行业进步，从而改变政府主导标准制定的标准治理方式，实现标准体制向市场决定资源配置体制转变。

4.1.2 快速反应产业技术变化的需要

团体标准应该快速反应某一领域的技术变化，进而获取技术应用的竞争优势。以ICT产业联盟标准为例。ICT行业不断产生新的技术、产品和服务，而由于现有的标准制定组织不具备开展新标准制定工作的技术能力，无法满足技术快速发展的需求。为此，处于技术领先地位的企业或者企业集团通过市场开拓，扩大产品和相关技术的市场容量，直至占领主要市场，使自己的技术标准成为事实标准，再以建立专利联盟的途径推广使用。如DVD 6C联盟，其由日立、松下、三菱公司、时代华纳、东芝和JVC六家企业发起，且这些企业都拥有标准必要专利。在整个DVD标准制定和推行的过程中，技术领先企业始终发挥着主导的作用，充分的竞争使新的DVD技术标准能够较好地适应市场需求与技术的动态变化。1999年6月11日，6C联盟发表了关于DVD专利许可的联合声明，对6家成员公司所拥有的用于视频播放器、刻录机、驱动器、视频光盘、可刻录光盘等DVD规格核心专利，6C联盟在全世界范围内以“一站式购买的方式”进行联合许可。

4.1.3 满足市场需求多元化的需要

实际上，国家标准的技术指标要求是最低的，体现的是全国平均技术水平，提供的是安全指标和性能指标的最低要求。随着经济社会发展，市场需求日益多元化，仅规范安全底线和一般要求的政府标准无法满足市场需求多元的要求。由于消费偏好的多元化，催生了生产的多元化，生产的多元化对标准的多元化提出要求。我国以政府标准为主的标准体系，同领域的标准具有唯一性，不能满足市场的多元化需求，亟需发展对同一领域同类别产品的多样化标准，因此需要发展团体标准[2]。

4.2 国内外团体标准的发展状况

4.2.1 国外实践情况

团体标准在国外主要是以学协会标准和联盟标准形式出现，发展历史悠久，运行机制成熟。美、英、德、法、日等发达国家均有大量制定标准的专业性社会组织，团体标准是这些国家标准体系的重要组成部分。

美国的标准体系主要由美国国家标准、学（协）会标准和联盟标准构成。美国标准制定组织最先出现在私有部门，制定标准是为了满足这些私有部门的特殊要求和解决生产、工程中的问题。美国标准化的早期开拓者是科学和技术学会（例如，1852年成立的美国土木工程师学会（ASCE）、1880年成立的美国机械工程师协会（ASME），以及1898年成立的美国材料与试验协会（ASTM）），以及贸易协会（例如，1855年成立的美国钢铁学会（AISI））。从一开始，这些学会和协会便有权制定自己的标准。美国学（协）会标准是由各种学（协）会组织、所有感兴趣的生产者、用户、消费者以及政府和学术界的代表通过协商程序而制定，适用于本行业（专业）的标准。联盟不同于学（协）会，它以快速制定反映产业最新技术的联盟标准为主要任务，由多个企业自愿结盟而成，旨在获取共同利益。联盟标准则是联盟成员在联盟范围内，经过协商一致所制定的满足联盟需要的规范性文件。在美国，仅经过美国国家标准学会（ANSI）认可的标准制定组织ASDs（Accredited Standards Developers）就达到295家①数据来源：www.ansi.org。，这些组织基本上属于民间自治团体。在全美，有超过700家标准制定组织（SSOs）。

德国有近200个专业团体、协会、民间组织和政府机构制定标准，其中，影响最大的有德国工程师协会（VDI）标准和德国电气工程师协会（VDE）标准，它们制定有2800个技术规程。如德国电气工程师协会（VDE），其制定的VDE规程具有一定的权威性，为许多国家所采用。

日本有数百个专业团体、行业协会从事标准化工作，它们接受日本工业标准调查会（JISC）和日本农林标准调查会（JASC）的委托，承担日本工业标准（JIS）和日本农林标准（JAS）的研究、起草工作。日本专业团体和行业协会的标准，约有4500 多项。以最为知名的日本铁钢联盟（JISF）为例，其是负责钢铁领域的标准化的专门团体，以追求钢铁行业的健全发展、为日本的经济增长和提高人民生活水平做出贡献为目的，它的政府对口单位是经济产业省制造产业局钢铁科。

4.2.2 国内实践情况

近年来，我国团体标准发展比较快。按照团体开展标准化活动所涵盖的过程来分，可以将团体分为两类。一类是制定并实施标准或规范的团体。这类团体按照制定并实施的标准的类型不同，又分为：（1）制定并实施行业/国家/国际标准的团体，如AVS产业联盟、闪联等；（2）制定并实施团体标准的团体，如广东、深圳、浙江等地方质量技术监督部门管理的团体；（3）制定并实施团体规范的团体，如国家半导体照明工程研发及产业联盟、汽车轻量化技术创新战略联盟等。另一类是实施标准的团体，这类团体的典型代表是数字电视产业联盟、TD-SCDMA产业联盟等。这类团体的特点是只实施标准（国家标准或国际标准），但不制定标准。

从这些团体制定的标准或规范的分布领域来看，除了电子、计算机、通信等技术发展快速、产品更新换代快、市场变化大的通信和信息产业领域以外，还涉及到了制造业、优势传统产业以及具有地方特色的产业领域。例如，浙江省团体制定的标准主要分布在制造业领域，山东省制定的团体标准除了在制造业领域以外，还涉及到蜜桃、大蒜等具有地方特色的领域。不仅如此，有些省市将团体标准制定的领域与国家和地方政府重点支持的产业挂钩，如深圳和西安规定团体标准化工作的领域为高新技术、先进制造业、现代服务业或优势传统产业等国家鼓励发展的产业领域。

从行业看，我国目前在民政部注册的社会团体的数量非常庞大，这些社会团体的种类和性质也涉及的非常广泛，这其中有面向行业的、综合性的协会，如中国机械工业联合会、中国轻工业联合会等；有面向某一特定行业，服务于某一类产品生产经营企业的专业性协会，如中国汽车工业协会、中国家电协会等；还有其他性质的协会，如标准化协会、工艺协会、质量协会、安全卫生协会等。目前，这些社会团体中的部分团体制定了自己行业或相关行业的协会标准，例如工程建设行业、家电行业、食品行业、医药行业、冶金行业等等。

原质检总局、国家标准委于2015年启动了39家社会团体试点工作，2016年2月联合发布了《关于培育和发展团体标准的指导意见》，批准发布了GB/T 20004.1—2016《团体标准化 第1部分：良好行为指南》国家推荐标准。组织中国电力企业联合会、中国电器工业协会、中国水利学会等社会团体，在团体标准管理制度、标准制定、推广应用等方面开展试点。建立了全国团体标准信息平台，截止到2018年06月25日，共计有1589家社会团体到全国团体标准信息平台上进行注册，社会团体在平台上共计公布3414项团体标准。

4.3 赋予团体标准法律地位的依据

近年来，国务院和有关部门发布的政策文件，都明确提出了要培育发展团体标准，这些政策文件可以看作是赋予团体标准法律地位的重要依据。如国务院印发的《改革方案》明确提出要“培育发展团体标准。在标准制定主体上，鼓励具备相应能力的学会、协会、商会、联合会等社会组织和产业技术联盟协调相关市场主体共同制定满足市场和创新需要的标准，供市场自愿选用，增加标准的有效供给。在标准管理上，对团体标准不设行政许可，由社会组织和产业技术联盟自主制定发布，通过市场竞争优胜劣汰。国务院标准化主管部门会同国务院有关部门制定团体标准发展指导意见和标准化良好行为规范，对团体标准进行必要的规范、引导和监督。在工作推进上，选择市场化程度高、技术创新活跃、产品类标准较多的领域，先行开展团体标准试点工作。支持专利融入团体标准，推动技术进步。”

国务院印发的《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20号）也明确要求，“发挥行业协会商会的自律作用。推动行业协会商会建立健全行业经营自律规范、自律公约和职业道德准则，规范会员行为提出，鼓励行业协会商会制定发布产品和服务标准，参与制定国家标准、行业规划和政策法规。”民政部等八部委印发《关于推进行业协会商会诚信自律建设工作的意见》（民发〔2014〕225号），在推动行业协会商会建立健全行业自律机制措施中提出，“规范行业发展秩序。支持行业协会商会开展标准化工作，鼓励行业协会商会制定发布本行业的产品和服务标准，积极参与制定国家标准、行业规划和政策法规，不断提高行业产品和服务的质量。”

4.4 团体标准管理的国外实践

目前，国际上对团体标准的管理总体来说有四种模式，包括转化机制、公共采购中引用团体标准、签署联合声明、认可机制。

4.4.1 转化机制——ISO/IEC JTC 1的PAS 转化机制

ISO/IEC JTC 1在《ISO/IEC Directives Supplement — Procedures Specific to JTC 1》中规定了JTC1 PAS向国际标准转化的程序，包括认可PAS提交者、提交PAS、投票表决和出版。任何其他组织制定的技术规范若要通过ISO/IEC JTC 1的PAS转化程序转化为国际标准，需要满足两方面的条件：一是，该组织应符合JTC 1认可PAS提交者的必备认可要素，并被认可为JTC1 PAS提交者；二是，该组织制定的技术规范应符合JTC 1的相关要求。

在认可PAS提交者阶段，对申请成为JTC 1 PAS提交者的组织，ISO/IEC JTC 1从该组织的合作立场、组织特征、知识产权政策、文件的质量、是否协商一致等进行审核和认可。经过ISO/IEC JTC 1国家成员为期三个月的投票表决，表决通过的组织即可成为ISO/IEC JTC 1认可的PAS提交者（认可身份有效期为2年）。

提交PAS阶段，获得认可的PAS提交者向JTC1秘书处提交PAS，并附上相关说明。JTC1秘书处审核后，将其提交的全部资料报送ISO/IEC信息技术任务组（ITTF）[3]。ITTF对收到JTC 1秘书处报送的PAS进行审核和处理后，若无问题，则将提交的PAS注册为国际标准草案（DIS）。

在投票表决阶段，ITTF向JTC 1的所有成员分发已注册的DIS；DIS的投票时间为6个月。如果至少三分之二的参加投票的国家成员投赞成票（有或无评论意见）和反对票少于总票数的四分之一，则该DIS可被接受。

在出版阶段，提交的规范如果被JTC 1批准为国际标准即可出版，同时要遵守ISO/IEC的版权政策。

4.4.2 公共采购中引用团体标准

欧盟公共采购中引用专业社团、产业或行业协会或任何其他具有专业技能的会员组织制定的ICT技术规范的规则。

欧洲议会和欧盟理事会批准通过的关于欧洲标准化1025/2012号法规明确了有资格在公共采购中引用的ICT技术规范应满足的要求以及欧盟委员会识别、收回识别ICT技术规范的程序要求。有资格在公共采购中引用的ICT技术规范应满足的要求包括：（1）技术规范具有市场接受性，其实施不会妨碍与现行欧洲标准或国际标准实施的互操作性。（2）技术规范不与欧洲标准（包括在合理的期限内批准通过的不能预见的新欧洲标准、没有获得市场占有率的现行标准或已被淘汰标准、在合理的期限内由技术规范转化的不能预见的欧洲标准化可提供使用文件）冲突。（3）技术规范由非盈利性的专业社团、产业或行业协会或任何其他在其领域中具有专业技能的会员组织制定，而非欧洲标准化组织、国家或国际标准化机构。其制定过程满足公开、协商一致、透明等要求。（4）技术规范应满足维护性、可获得性、知识产权、相关性、中立和稳定性以及质量等6个方面的要求[4]。

4.4.3 签署联合声明

为适应不断变化的市场环境和优化利用现有的资源和专业技能，2011年3月，欧洲标准化委员会（CEN）和欧洲电工标准化委员会（CENELEC）发布了题名为《联盟桥梁》的小册子，确定了将联盟或协会制定的技术规范纳入CEN和CENELEC标准体系、使之成为欧洲标准的基本原则、程序和过程。

从基本原则上，根据该文件，CEN和CENELEC需要从联盟或协会的类型、文件的类型、版权和使用权、工作的分配、过程的选择以及基于这些技术规范制定的欧洲标准的特征等六个方面来考虑是否将联盟或协会制定的技术规范采纳为欧洲标准。此外，为确保联盟或协会的技术规范能够快速、平稳地成为欧洲标准，该文件要求联盟或协会与CEN或CENELEC签署联合声明，主要涉及版权和知识产权、使用权以及维护等方面的条款。

从程序和过程方面，联盟或协会制定的技术规范成为欧洲标准需要经过相关的技术机构批准通过，在不存在相关技术机构的情况下，由技术局决定如何安排其获得批准通过。批准通过技术规范的路径有三条，根据成熟程度选择不同的路径：对于成熟且具有较高水平协商一致程度的技术规范，通过特批程序（公开征求意见阶段和投票阶段合二为一）成为欧洲标准；对于成熟度中等，或协商一致水平中等的技术规范，需要经过公开征求意见阶段和投票阶段成为欧洲标准；对于成熟度很低的技术规范，需要提交初级问卷，寻求CEN或CENELEC成员关于将该技术规范采纳为欧洲标准的意见，根据CEN或CENELEC成员的意见，CEN或CENELEC技术局将决定该文件的后续工作。

4.4.4 认可机制

美国国家标准学会（ANSI）通过认可标准制定组织并向其提供程序性文件来管理和协调美国自愿性标准（国家标准）的制定工作[5]，并在《ANSI基本要求：美国国家标准的正当程序要求》中明确规定了与美国国家标准活动过程有关的管理要求和程序要求。

ANSI对标准制定机构进行认可的准则和要求包括：（1）用于作为美国国家标准批准的那些标准的批准、修订、再确认或撤消的协商一致的证据的制定中所使用的所有工作程序，都应满足《ANSI基本要求：美国国家标准的正当程序要求》包含的基本要求。（2）关于美国国家标准或侯选的美国国家标准，包括将 ISO 或 IEC 标准作为美国国家标准的国家采标在内，申请认可的机构应同意：为其标准化行为提供连续性的管理监督和支持；规定制定标准的标号、出版和维护；规定申诉机制；与 ANSI在标准规划和共同感兴趣的协调活动方面合作；把新标准的启动和对希望产生侯选的美国国家标准的那些现行标准的修订范围报告给 ANSI；涉及新侯选的美国国家标准、采用 ISO 或 IEC标准以及修订、再确认或撤消美国国家标准等活动的必要信息，都要提交给 ANSI 供征求公众意见；考虑可用的国际标准；遵守关于采用ISO 或 IEC 标准的程序；向 ANSI 支付所有的相关费用。（3）申请认可的机构应考虑通过ANSI参与国际性的标准化活动。（4）关于将提议的美国国家标准提交给ANSI供标准审查委员会（BSR）批准，申请认可的机构应同意遵守该文件中包含的规范性政策和管理程序。

ANSI对标准制定机构的认可程序是：（1）标准制定机构向ANSI提出书面认可申请，并应在申请中包括相关标准制定程序的副本以及其他能够证明遵守这些程序中所指定的准则的文件。如标准制定机构所使用的标准制定程序不止一套，则每个程序都需要单独的认可评审。此外，申请文件中还应包含标准制定机构的声明，该声明详述迄今为止他们的协调努力，并确认他们同意尝试与其他 ANSI 认可的标准制定机构以及ANSI协调他们的标准活动。（2）认可申请在《标准活动》上刊登，并征求各界意见。（3）征求意见结束后，ANSI执行标准委员会处理由申请者提供的信息和所收到的任何意见，并最终做出是否批准认可的决定。对于获得认可的，应通知申请者并在《标准活动》上发布通知。（4）认可的维护。ANSI 审核主管每隔一段时间对获得认可的标准制定机构进行审核，以证实该标准制定机构是否遵守了用于认可的准则，以及证实这个认可的标准制定机构的程序和业务是否始终与那些构成认可基础的程序和业务相一致。如某个认可的标准制定机构没有维护一项或更多项已批准的美国国家标准，则该标准制定机构应以五年为周期递交他们的认可程序供ANSI执行标准委员会评审和批准，还要递交为什么没有向 ANSI 递交任何标准供批准的理由以及为什么其认可保持着相关性的理由。（5）认可的撤销。如授予认可所基于的条件没有很好地维护，则ANSI执行标准委员会可建议和要求任何认可的标准制定机构着手进行纠正。如这种行动没有在所指定的时限内进行，则ANSI执行标准委员会应向该标准制定机构提出一个至少为期三十天的通告，在通告中声明，除非修正了指定的条件，否则其认可及其在所有受影响的认可下的美国国家标准的批准都将被撤消。除非在指定期限内采取了必要的修正行动，否则ANSI执行标准委员会将撤消该认可和由该标准制定机构主办的所有受影响的美国国家标准的批准。认可的撤消应通知给这个标准制定机构，同时应在《标准活动》上公告。

4.5 我国对团体标准的管理

4.5.1 团体标准与推荐性标准的关系

团体标准与推荐性标准在制定范围和内容上相互补充、互为支撑。推荐性标准是政府标准，主要侧重于公益类、基础类标准，要严格限定在政府职责范围内。团体标准是市场标准，是新型标准体系中最有活力、最具潜力的组成部分，主要侧重于满足市场需求和创新需要，旨在填补现有标准空白，或是严于国家标准和行业标准，引领产业和企业发展，提升产品和服务市场竞争力。同时，实施效果良好、符合推荐性标准制定范围的团体标准，可以转化为推荐性标准；一些应由市场主体遵循市场规律制定的推荐性标准，可由团体标准来承接。推荐性标准和团体标准要协同发展、协调配套，共同支撑构建新型标准体系。

4.5.2 团体标准相关政策

《改革方案》明确，在标准管理上，对团体标准不设行政许可，由社会组织和产业技术联盟自主制定发布，通过市场竞争优胜劣汰。国务院标准化主管部门会同国务院有关部门制定团体标准发展指导意见和标准化良好行为规范，对团体标准进行必要的规范、引导和监督。国家质检总局和国家标准化管理委员会联合印发的《关于培育和发展团体标准的指导意见》，从规范团体标准化工作、建立基本信息公开制度、统一编号规则、开展良好行为评价、加强评价监督等五个方面对团体标准进行规范、引导和监督。

4.5.3 培育发展团体标准的原则

培育发展团体标准应坚持三个原则，一是不设许可，不搞准入。既然是简政放权、激发市场活力，就要把这部分权力真正放给社会主体，不再设置门槛。二是市场驱动，自主制定。社会团体根据市场需求和技术发展，自主决定制定什么标准，以及什么水平的标准，政府不进行审查或干预。三是自愿采用，优胜劣汰。社会各方自愿采用团体标准，有竞争力的标准得以发展壮大，没有竞争力的自动淘汰，运用市场机制促进其良性发展。当然，与国外相比，我国学协会发展仍不成熟、管理和运行机制不够完善、社会公信力有待提高[2]。因此培育发展团体标准的初期，既要充分发挥市场力量，也要加强政府宏观引导和监督，防止一哄而上，一放就乱。

4.5.4 团体标准管理的制度设计

目前对团体标准的管理制度设计，是以培育和引导团体标准为基本管理立场，运用事后管理为主的手段实现管理目标，最后根据团体标准发展的不同阶段，实施对团体标准制定机构的分阶段管理政策。

其一，制定开展团体标准化活动的指导意见，优先鼓励那些治理规范、运行良好、具备广泛性和代表性的专业性学协会、产业技术联盟开展团体标准试点。

其二，对团体的标准化活动提供良好行为范式，制定《团体标准化良好行为规范》等政策性文件和基础国家标准，鼓励社会团体实践标准化良好行为规范，从而实现团体标准的合法性和自治性，引导团体标准化的发展。

其三，探索建立团体标准制定机构的自愿性评价制度，组织第三方开展良好行为评价，引导社会应用良好行为团体的标准。

其四，根据《改革方案》的要求，政府将制定推荐性标准的范围缩小至公益类标准，为团体标准的发展提供必要的发展空间。