从严控到统筹：以编制管理推动政府职能转变的新思路

●张　翔

编制是党和政府重要的执政资源。党的十八大报告强调“严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本”，改革中坚持了长期以来以“精简”为主要原则的改革思路。随着放管服改革的深化，编制结构不合理的问题逐渐显性化，编制结构不合理与深化政府职能转变之间的矛盾突出。在这一背景下，党的十九大报告提出了“统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制，完善国家机构组织法”。从“严控”到“统筹”的转变意味着，党和政府在编制管理改革上的重心将由“控量”向“提质”转变。在实践中，落实以“统筹”为中心的新思路建议处理好三个基本关系。

一、把握好“统筹”与“严控”的关系

把握好“统筹”与“严控”的关系是落实“统筹”思路的基础。一方面，“统筹”必须以“严控”为基础。当前，编制总量依然庞大，与深化政府职能转变之间的矛盾依然存在，财政负担重、行政成本高等问题较为突出。只有在这些问题得到较好解决的基础上，“统筹”才有可能收到实效。因此，“统筹”并不是否定“严控”，而是要进一步深化“严控”，强化编制总量的刚性约束。在此基础上，进一步提高编制管理的科学化、规范化与精细化水平。另一方面，从“严控”到“统筹”显示出改革重心的转移，意味着改革将从“控制总量”向“调整结构”转变。党的十九大之前，编制管理改革的思路是通过严控编制总量倒逼编制结构优化调整。随着编制结构不合理的现象突出，简单地严控编制总量已经难以实现编制结构的调整。十九大报告为解决这一问题提供了思路，以“统筹”为中心，通过调整编制结构促进编制总量的严控。这对于深化编制管理改革，推动政府职能转变是一种新的思路。

二、理顺机构改革、编制管理与职责转变的关系

理顺机构改革、编制管理与职能转变的关系是落实“统筹”思路的前提。近年来，“三定”规定以定职能、定机构、定编制为主要内容来理顺三者关系提供了基本框架。但是，“三定”规定主要强调编制总量严控。随着编制结构不合理的问题突出，在“三定”规定基础上进一步理顺三者之间的关系就成为必然。一方面，在政府内部，编制与机构往往是“一个问题的两个方面”。不进行改革机构，编制管理改革很难收到实效。目前，机构改革不到位也在困扰着编制管理改革。一些机构总体上做了大的改革，但内设机构并没有相应的调整，结构不合理；一些机构实现了职责整合，但职责融合并没有实现。这些问题都对统筹使用各类编制造成障碍。另一方面，政府职能转变是编制管理改革的导向。由于编制与机构的关系紧密，编制没有随着政府职能转变而相应调整，也就是通常所说的没有做到“编随事走”，而这也正是编制管理结构性矛盾背后的重要原因。因此，编制管理改革虽然以机构改革为前提，但不能对机构改革产生过度的路径依赖。编制管理改革只有以政府职能转变为导向才能切实地解决结构性矛盾，才能真正有条件统筹使用各类编制。

三、协调好“编制过剩”与“编制不足”的关系

协调好“编制过剩”与“编制不足”的关系是落实“统筹”思路的关键。我国编制总量过大仍是编制管理的基础背景，“编制过剩”与“编制不足”的基本矛盾是编制结构不合理的最主要表现。这个基本矛盾可以从两个角度解析。一是综合管理干部多与基层执行干部少的现象并存。在“职责同构”的背景下，行政任务层层下压，编制分配却层层递减，加之基层工作任务重、压力大，干部流失问题又突出，因此，作为承担具体执行工作的基层政府面临着“任务重，编制少”的困境。相较于具体执行而言，从事综合管理干部则相对偏多，从而被基层干部称为“一个人在干，三个人在管怎么干”；二是“人多事少”与“人少事多”的并存。各级机构普遍存在着“忙闲不均”的问题，有的机构任务轻，而编制相对多，有的机构任务重，而编制数量却难以应对。受限于编制管理的刚性特征，有的机构需要人却没有人，有的部门不需要人却调不走。因此，许多任务重的机构不得不通过大量增加编外人员的方式缓解压力。编外人员的增加，不仅给财政增加了负担，还衍生出“同工不同酬”等问题，将对政府职能转变构成负面影响。三是机构内部也普遍存在“忙闲不均”的问题。在严控编制总量的背景下，一些干部由于晋升空间受限，出现了懒政、怠政思想。特别是在一些大龄干部群体中表现突出，从而在编制结构中形成了一些特殊的“冗员群体”。

处理好上述三个基本关系要立足于三个方面有所作为。各级政府要在严控编制总量的前提下努力盘活现有“编制存量”。党的十八大以来，在编制总量不增的条件下，地方政府已经通过内部挖潜、编制管理方式创新解决有关编制需求，取得了积极的成绩。但目前而言，现有的编制挖潜还有很大空间。

第一，深化大部门制改革，推动机构改革与编制管理改革的“双赢”。建议各级政府继续深化大部门制改革，加大对职能相似、相近的部门机构整合，重点针对一些任务较轻的部门与机构进行精简合并。通过体制改革，释放编制资源的潜力。

第二，在机制建设上，建议不断优化管理流程，提高编制资源利用效率。政府流程设计不科学、不合理是占有大量编制的重要原因。在放管服改革的背景下，建议各级政府着力推进“互联网+政务服务”改革，利用互联网技术优化政府流程，提高行政效率，节约编制资源。

第三，在内部管理上，建议各级政府加强对懒政、怠政的管控力度。这就要求加强内部岗位职责、效能监察、绩效考评等方面的制度建设，建立履职监管机制与奖惩机制。

第四，在改革导向上，建议坚定落实“编随事走”原则，保障编制管理改革服务政府职能转变的大局。对于释放出的编制资源，各级政府应围绕政府中心工作统筹布局，使编制能够向职责任务较重的机构倾斜。中央与省级政府应从改革大局的角度探索职责决定编制的体制机制，突破机构决定编制的传统编制管理逻辑。