国家监察体制改革背景下的行政检察

●易亚东/文

一、行政检察的现状

由于行政检察工作起步晚，实践经验相对缺乏，理论储备不充分，亦缺乏既有制度和规范支撑，所以目前行政检察尚未形成完整的监督体系，其内涵与外延亦比较模糊。

（一）行政诉讼监督格局基本形成

自1989年出台《行政诉讼法》规定人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督以来，检察机关对行政诉讼的监督至此有了法律依据，但相关规定比较简单、原则，缺乏可操作性。2014年《行政诉讼法》修改，检察机关开展行政诉讼监督的法律依据进一步丰富，监督的范围由单一的对行政生效裁判的监督向全部行政诉讼活动拓展，监督方式上也纳入了实践中摸索的检察建议。最高人民检察院紧跟立法，出台了《行政诉讼监督规则》，至此较为完备的行政诉讼监督格局形成。检察机关对行政诉讼活动的监督基本实现了实体与程序并重、判决与裁定并重、审判与执行并重、抗诉与检察建议并重的重大转变。但遗憾的是，行政诉讼监督实践发展至今，办案规模偏小、监督效果不理想仍是主要矛盾，立法上也无法满足实践的需求，监督规则效力层级低，难以对实践起到保障作用。

（二）行政公益诉讼如火如荼

2015年全国人民代表大会常务委员会通过 《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，针对生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域的行政公益诉讼开始在试点地区推开。鉴于试点取得明显成效，2017年6月27日，全国人大常委会通过《关于修改＜中华人民共和国行政诉讼法＞的决定》，将试点成果转化为立法。尽管只是原则性的规定，但聊胜于无。在最高人民检察院的推动下，行政公益诉讼一经铺开便成为检察机关开展行政检察工作的重中之重，全国行政公益诉讼工作如火如荼地展开。截至2017年12月，在短短半年时间里，全国检察机关共立案办理行政公益诉讼案件9624件，有力地促进了行政机关依法行政。诚然，行政公益诉讼在取得成绩的同时，存在的问题也不容忽视，主要表现为发展不均衡、顾虑多、专业人员少、诉前处置能力不强、诉讼经验不足等。着力解决好前述问题，是当前行政公益诉讼工作的重点。

（三）行政违法行为监督踌躇不前

尽管现行法律没有明确规定检察机关有权对行政违法行为实行检察监督，但实践中有人认为行政检察中的法律监督职能不能仅仅局限于行政诉讼活动内，对于行政诉讼活动外的一些特定的行政违法行为，检察机关亦有权予以纠正。［1］相关实践也早已在全国范围内零星的开展，如在2007年，河南省卢氏县人民检察院与县政府法制办会签了《关于加强行政执法监督若干问题的规定》，对行政执法监督的内容、来源、方式、责任等作了有益探索。在党的十八届四中全会提出“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正”以后，检察机关关于行政违法行为监督的探索实践更是热情高涨，最高人民检察院民行厅在2017年民行工作要点中明确提出，要深入研究论证行政违法行为监督，依法推进相关改革工作。但在最高人民检察院民行厅2018年民行工作要点中，缺少了关于行政违法行为监督工作的部署，行政违法行为监督工作的未来变得扑朔迷离。

二、国家监察体制改革对行政检察工作的影响

2016年11月，中办印发《在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点的方案》。2017年11月，全国人民代表大会常务委员会通过《关于全国各地推开国家检察体制改革试点工作的决定》。2018年3月，十三届全国人大一次会议通过《中华人民共和国监察法》。这一事关全局的重大政治改革暴风骤雨似地在全国推开，改革成果迅速固化为法律制度，党和国家的反腐决心可见一斑。按照事物普遍联系的规律，无论是对所有行使公权力的公职人员依法实施监督的监察机关的成立，还是对检察机关职侦部门的转隶，牵一发而动全身，对行政检察工作的影响不可避免。

一是检察机关职侦部门转隶后的影响。积极的影响在于，检察机关不再承担查办职务犯罪职能后，“重刑事轻民行”的思想势必会有所转变，工作重心也会发生变化，特别是在党的十八大明确提出检察机关加强行政违法监督的背景下，行政检察工作必然会越来越受到相关高层的重视，这将为行政检察工作带来前所未有的发展机遇。行政公益诉讼的顺利入法、当前各级检察机关对行政公益诉讼的重视程度都是很好的例证。消极的影响在于,职侦部门的转隶削弱了检察机关对外的“威慑力”，导致行政检察对外的影响力也会在一定程度上削弱。在行政检察实践中，无论是检察机关提出的抗诉或是检察建议，本身都存在着刚性不足的问题，常常依赖于被监督者自我纠错，但监督结果往往能取得一定成效，与检察机关查办职务犯罪形成的“威慑力”不无关系。实践表明，检察机关查处职务犯罪的职能在一定程度上保障了行政检察工作的顺利开展，是行政检察部门所提出的监督意见得以落实的有力保障，这也正是检察一体化的优势所在。随着国家监察体制改革的落地，行政检察工作的刚性在短期内必然会有所削弱，如何保证行政检察工作的刚性，是国家监察体制改革给行政检察工作带来的主要问题之一。据了解，在职侦部门转隶前，有的检察院未雨绸缪，联合行政检察部门与职侦部门抓紧收集了一批公益诉讼案件线索，为职侦部门转隶后的公益诉讼工作打下了基础。

二是成立国家监察机关的影响。国家监察机关监督范围包括辖区内所有行使公权力的公职人员，全面覆盖公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守等情况。这样一种全方位监督的产生，使得行政检察的必要性及可行性都会受到影响。必要性方面，当前无论是理论界还是实务界，在论及发展行政检察工作特别是开展行政违法行为监督工作的必要性时，毫无例外地都是以行政权需要监督、行政权缺乏监督、检察机关有权监督为论据。如今国家监察体制改革旨在打破行政权缺乏有效监督的局面，在国家监察机关预期职能充分发挥时，行政检察的必要性难免不被怀疑。行政违法行为监督工作至今踌躇不前与此不无关系。可行性方面，随着法治建设的推进，群众信访不信法的局面有所改善，越来越多的人愿意将其诉求付诸司法，这就为行政检察工作的发展提供了土壤。但实践中，群众的诉求即便是进入行政检察环节，大部分群众依然存在着强烈的青天情结，他们往往是想借助检察机关的权力或相关个人的权力直接满足其诉求，而不是完全寄期望于法律。由于这样一种长期根植于心的青天情结的存在，集反腐败权力于一身的国家监察机关必将成为群众表达诉求的主要对象，行政检察工作的群众基础将会削弱，可行性方面将会受到一定程度的限制。

三、对行政检察发展的建议

（一）加强立法保障，确保制度刚性

目前立法关于行政检察的规定比较原则，主要体现为《行政诉讼法》第25条及第93条的规定，寥寥数语，显然不能承受构建行政检察制度之重。虽然最高人民检察院根据检察工作实践出台了一些司法解释，但仍然是零星的、不成体系的，并且由于司法解释本身效力层级低、稳定性差、刚性不足等局限，亦不能支撑起行政检察制度的构建。总体来讲，目前立法关于行政检察的保障远远不够，存在着监督范围不明确、监督程序不完善、监督措施不足、监督力度不够等问题，一定程度上制约了检察机关行政检察职能的有效发挥。这样的局面在一定程度上能够引起大家对行政检察的关注、讨论，但无疑增加了实践中的不确定性，以至于发展不均衡是当前行政检察的主要现状之一。［2］因此，必须加强立法，以法律的形式明确界定行政检察的对象、程序、措施等要素，才能与行政检察的法律监督属性相匹配。这既符合依法治国的要求，也能保障行政检察工作在全国范围内更有效地开展。

（二）立足有限监督，充分发挥行政检察职能

行政检察作为检察机关履行法律监督的职能之一，其定位自然应当是保障行政法律的统一正确实施，据此认为其监督的范围包括一切违反行政法律的行为无可厚非。但是仅仅依据对宪法简单的解读就盲目地“扩权”，反而会造成负面效应，毕竟新中国成立后检察机关的行政检察权就已经有了从 “空前扩张”到“一无所有”的经历。因此，行政检察监督的范围宜以开展行政检察工作的必要性为限。就对行政权的监督现状而言，随着国家监察体制改革的落地，权力的牢笼已经相当严密。行政检察对行政权的监督并非唯一，更非唯一有效。如果行政检察监督的范围过于宽泛，难免产生重复。因此，将行政检察定位于有限监督是科学的抉择，这样既可以避免“九龙治水”的尴尬，也能利用有限的精力把行政检察做到“专”“精”“尖”，把行政检察职能发挥到极致。

（三）借力国家监察机关，强化行政检察监督

尽管国家监察体制的改革旨在对行政权的运行形成全覆盖的监督，但并不当然排斥行政检察的发展。比较两种监督可以发现，国家监察机关是对行使公权力的公职人员的监督，监督的对象是自然人而非组织，而行政检察监督的对象是国家机关，包括司法机关和行政机关，可以说前者系对人权，后者系对事权。这就为行政检察的发展留下了余地，也为行政检察的发展提供了这样一种可能，即借力国家监察机关，强化行政检察监督。一是建立案件线索共享机制。国家监察机关把办案中发现的适于行政检察监督的线索通报检察机关，检察机关将行政检察中发现的公职人员违纪违法线索通报国家监察机关，职能互补，对行政权的监督做到人、事全覆盖。二是借力国家监察机关对公职人员的全面监督，保障行政检察监督的实效。行政检察的监督方式刚性不足是实践中面临的一个难题，但行政检察监督作为一种程序性的权力，不宜对监督方式直接赋予强制力。［3］因此，行政检察监督的强制力只能靠“借力”，以前借检察机关内部职侦部门的力，现在借国家监察机关的力。可以考虑在检察机关提出监督意见后抄送国家监察机关，监督对象的回复同样抄送国家监察机关，以此来保证监督意见的落实。三是借力国家监察机关的办案力量。行政检察监督虽然侧重于对事的监督，但也包含对一定特定人群的监督。如行政诉讼监督中，对审判人员违法行为的监督即是直接对人的监督，但这样的监督目前尚未打开局面，原因在于相关办案力量和经验的缺乏。借力国家监察机关的办案力量，与国家监察机关联合办案，行政检察相关领域自然能够突破瓶颈。总之，无论是国家监察机关还是检察机关，作为监督行政权力的重要力量，协作必能共赢。

注释：

［1］参见吕涛：《行政检察新论》，载《人民检察》2015年第2期。

［2］参见最高人民检察院民事行政检察厅：《行政检察工作的现状与发展》，载《国家检察官学院学报》2015年第5期。

［3］参见陈建勇、谢慧阳：《行政检察监督制度的建设路径探析》，载《中国检察官》2015年第5期。