新警察法视角下的警察执法权益重塑

2018-02-07任惠华金浩波

中国刑警学院学报 2018年1期

任惠华金浩波

（西南政法大学刑事侦查学院重庆 401120）

作为公平正义的化身，警察是这个时代的守护神，默默地力保一方长治久安。他们的肩上背负着的是整个社会的安宁，他们是维护国家权威与民众安全的“铁”与“血”。但是，随着我国社会进入转型阶段，格局重塑，社会矛盾不断激化，警察由于其自身与社会的全面贴合，往往被动的处于矛盾的“风口浪尖”，成为部分普通群众或媒体指责的对象。侮辱警察、暴力袭警等侵犯警察权益之事不绝如缕，警察执法权益得不到保障，人民对公安执法权力缺乏起码的尊重，由此引发的警察不敢执法，警察惧怕执法的现象越来越多，警察执法权益的保障与制衡体系的确立与完善已迫在眉睫。恰逢警察法修改这一契机，在出台的《中华人民共和国人民警察法（修订草案稿）》（以下简称《草案》）中也有维护警察执法权益的内容更新，笔者就警察执法权益维护的问题稍陈管见，以求能为警察权益保障体系的完善、社会长治久安的道途略拨云雾，抛砖引玉。

1 警察执法权益的内涵及意义

1.1 警察执法权益内涵辨析

当前学界对警察执法权益之内涵、外延等内容尚无统一认识，专家学者也有着不同的理解。主要有广义和狭义之分。广义理解认为此处的概念是指警察及其家庭、亲属依法享有的、与人民警察执行公务相关的各种权利和利益[1]，包括在依法执法后，警察及其家人享有的不受威胁、报复、诬陷等权利[2]；而拥护狭义理解的学者认为，执法权益仅仅是警察在执行公务过程中依法享有的与职务相关的权利和利益[3]。

部分学者认为此类狭义观念下的保障制度研究并不完整，只立足于执法活动层面不足以全面地探讨警察权益保障的内容，也无法推动警察执法保障体系向着专业化的方向前进。但是，此种研究视角势必会造成警察执法权的外沿无限延伸，被执法对象及其他普通公民之间的法益冲突将更加难以平衡，所以，以狭义视角研究警察执法权益的界限无疑更加具有现实价值。

执行公务时享有的职务权利是法律赋予警察在执法过程中享有的行政职权和行政优益权的集合。具体包括防卫权、优先使用交通工具权、警械使用权、获得社会协助等。与此同时，警察在执行公务时，也享有作为公民所具备的宪法权利，如名誉权、肖像权等。但在警察执法的过程中，此类权利宜归类于行使公权力的公务员所享有的权利。

1.2 警察执法权益保护的意义

自由价值与秩序价值之间的最佳关系是在矛盾的不断演变中寻求动态平衡，警察限制单位个人的绝对自由，一是维护公共秩序毁于绝对自由主义，二是使个人的相对自由免于侵犯[4]。从理论意义上讲，警察执法权本质上是对国家法治的贯彻，是对社会主义的维护；从现实意义上讲，维护警察执法权益具备现实的急迫性，将警察拖出即将陷入的“破窗陷阱”[5]。所以，警察执法权的合理使用及保护的重要性不言自明。

1.2.1 反向推动警察体制改革

目前，警察队伍的确存在着鱼龙混杂的局面，有不少素质较低的人员混于警察队伍中。构建完善的权利监督及保障制度后，利用制度的优势，倒逼警队形象的内部净化，可能是目前改革阶段警察队伍稳定转变的较好契机。权益保障机制之确立也有利于从警察内心的职业认同角度激发荣誉的集体认同感，促进警察依法执行职务。加强警察权益保护工作，有利于警察树立“执法必须守法”的观念，提高严格依法办事的自觉性，调动执法工作的积极性，培养人民警察的使命感[6]。

1.2.2 打击经济下行压力下日趋增多的违法犯罪行为

当前世界经济低迷不前，失业人口及工作压力的增大，极易诱发公民的紧张情绪甚至促使其走上犯罪道路。从法律角度确立警察执法权的制度保护，是向社会各界宣告警察代表国家行使的公权力受国家机器保护，凡是侵犯警察合法权益的违法相对人，都要受到国家机器的镇压。

1.2.3 维护深度改革期间的社会稳定

社会改革进入攻坚阶段，不稳定因素剧增，加强警察权益保护工作，提高广大群众的法制意识，维护警察群体的尊严，舒缓日趋紧张的警民关系，从社会日常层面削减紧张因素，保障社会改革的稳步推进。树立社会主义法制观念，坚持法律平等适用所有公民，杜绝游离于法律之外及僭越于法律之上的特权主义；任何公民的正当权利都应受到保护；任何个人及单位的违法行为也都不能免于正义的追究[7]，排除执法对象及指挥上级对警务执法的干扰，为警务活动的执行营造一个良好的运作环境。

2 警察执法权益受侵害的形态解析

2.1 执法权益受侵害表现

2.1.1 警员遭受的人身损害

暴力抗拒警务活动、直接危害警员人身安全是警察执法权益受侵害的最主要表现形式。据公安部发布的消息，自党的十八大以来，全国公安机关有2105名民警因公牺牲，22977名民警因公负伤；2016年，全国范围内有362名警察因公牺牲，4913名警察在执行公务过程中负伤[8]。在全球恐怖主义外溢的大背景下，我国很难做到独善其身，再加上经济下行，各类犯罪激增，警察所面临的风险日益剧增。随着我国社会进入转型阶段，格局重塑，社会矛盾不断激化，警察由于其自身与社会的全面贴合，在不涉及犯罪的治安领域也容易与公民发生冲突，现阶段公民的守法意识普遍薄弱，警察履行合法的执法程序也常常遭到群众的抵制，警察在面对犯罪分子和普通群众时都面临着被暴力抗拒执法的风险。

2.1.2 警员遭受的心理损害

心理层面的损害来源于相对人的诬告、威胁及执法过程的客观损害。现阶段社会普遍的法治精神和人文素养都没有达到预期的高度，警察执法过程中难免会遇到当事人报复污蔑警察实施了违法的执法行为或对执法警察恶意举报[9]，甚至还会有威胁警察及其家人的情况出现。现实中，当事人的诬告、威胁与恶意举报对警察执法产生的不良影响是最严重的。严格依法执法的警察因为行为人的行为往往会在内心产生困惑与失望，继而转化成“多一事不如少一事”、“明哲保身”等负面情绪，严重降低了执法质量。

2.2 执法权益遭受侵害原因分析

2.2.1 警察执法知识盲区引发侵权行为

警察的执法缺陷引发的冲突也是警察遭遇侵权行为的主要表现形式之一。警察在执法过程中如果态度粗暴，则极易点燃群众的抵触情绪，致使民众和警察双方利益遭受侵害。此外，警察的执法能力在执法中重结果而轻程序、取证不合法、执法不告知等行为皆有欺行霸市之嫌。由于法律的笼统规定，在警务活动中也存在着诸多并没有明确的警察行为准则，造成警察在执法过程中过于盲目，一方面无法做到执法边界的内心确信，茫然不敢执法，从而引发群众激愤情绪；另一方面则过于强势的突破执法边界，唯我独尊的执法行为也会令群众义愤填膺。另外，个别警员在执法中表现出的基本人文素养的缺乏、基本常识的知识盲区也使得警察形象大打折扣，由此引发的冲突不在少数，成为了警察日常执法中的一大难题。

2.2.2 警察执法监督缺位孳生侵权行为

警察执法所受的监督力量分散而又不够全面，且目前的监督大多是自上而下，或由专门内部平级机构监督，即使执行警务命令前有异议并且执行后确实造成不良后果，相关的责任也没有相应明确规制。与此同时，对于基层民警执法过程中的执法态度、执法行为是否侵权的认定也没有详细的条文确定，这都激化了群众与警察之间的矛盾，势必引发警察权益遭到侵犯的现象。

2.2.3 管理机制缺陷激化警民冲突

受制于“条块结合，以块为主”的双重管理体制，公安机关的经费、人事任命等事项很大程度上要受制于地方政府。滥用警力、把公安部门看做保障政令施行的护卫及动用警力从事“非警务活动”的行为屡见不鲜。这类频繁的非警务活动不但解决不了现实中矛盾产生的根本性问题，反而会导致公安工作得不到公众的支持和理解，以致常有公安民警在非警务活动中遭受恶性攻击。

2.2.4 舆论偏差导向助推侵权行为

当下的舆论导向已不单单掌握在权威媒体手中，各种网络信息分享平台蓬勃发展，其中也不乏哗众取宠的自媒体。以关注热度谋生的新闻媒体必定会寻求“高爆点”的新闻以得到社会大众的关注，于是，就有新闻媒体为了追求经济效益和热点效应而歪曲事实。由于先进事迹缺乏对公众的吸引，而警察的负面行为更易成为街头巷尾的热点，所以，扭曲事实、歪曲报道、制造社会议论热点换取经济效益是媒体常见的手段。随着信息技术的发展，也有自媒体等新消息报道来源的出现，而这些新的消息来源是没有法律对其进行规制的，这些人的法制意识、个人素质也有极大差异，必定会有人为了博取关注而对警察的事迹予以抹黑。这些消息源颠覆了公众对警察的印象，甚至令警察队伍的形象被“妖魔化”。这类恶意炒作行为不仅侵犯了警察的名誉权，而且也会给警务活动带来极大阻碍。

2.2.5 公民法制意识的局限诱发侵权行为

现阶段社会普遍的法治精神和人文素养都没有达到预期的高度，公民群体中的整体素质虽然有较大提升，但个体水平之间仍有较大的差异。公民个体的利己心理使其对行政力量产生抗拒，情绪一经波动便有爆发的可能，造成侵害警察权益的情况。

3 警察执法权保障的建议

警察的权威不容削弱，保护警察执法权益需要从社会各构件、各层级、多方位的入手，从国民教育、舆论影响、司法审判等领域发颀，合力维护警察执法权。

3.1 深入严格限定警察职责

要想让警察在执法过程中的正当权益不受侵犯，必先使警察队伍弄清楚什么是职责所在，什么是不能触碰的城下雷池。

《草案》第2章详细规定了公安机关的职责范围，相较于1995年颁布的《人民警察法》在立法的精细化程度上有了较大的进步，特别是在具体的处置措施、武器使用和安保职责方面进行了较大面积的修改与增补。我国是全球范围内警民比例最低的国家之一，但中国警察所需要承担的工作内容特别多。长期以来，我国警察职能的界定极不清晰，地方政府常以维稳为名调用警力从事各种非警务活动，使得原本捉襟见肘的警力资源更加难以为继，公安机关的形象更是被人戏谑为“政府鹰犬”，严重影响了警队的形象。《草案》中详细规定的警察职能使原有笼统化的法条下沉到具体的、细化的、具备可操作性的层面。《草案》中第47、66、101条等条款都从警力的调配原则、履职排除干扰原则和领导责任制设立角度，重新明确了警察的职能范围。职责的设定应当根据目前的社会稳定形势作出修改，片面地扩大或缩小警察职责的范围都会造成社会治安混乱的局面，《草案》中的第12条共23小节规定虽然详备，但某些条文的规定却有扩大职责范围的不明之处，例如，第11节、20节等小节的概念较易混淆，亟需相关条文进行解释；另外，第23小节中，警察需要履行“法律、行政法规规定的其他职责”不够严谨。

3.2 细化警察执法的用权边界，加强警察权力监督

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到有界限的地方才休止”是孟德斯鸠的经典论述[10]。事实上，由于警察的权力越位、权力施暴、权力腐败、权力失威为起因而引发的警察执法权益被侵犯事件不在少数，严格限定警察的职能与职权，杜绝警察越位用权、权力施暴等违法、腐败行为势在必行。在现实中，权力的运用与职能的确立的确有不少交叉之处，但是，权力的边界问题确确实实在现实中需要加以明确。由于权力边界的不明确及权力运用规则的不完善，警察盲目执法的行为常常成为点燃群众愤怒的导火索。用法律明确规制警察用权边界，加强对警察行使权力活动的监督已经刻不容缓。

《草案》第2章第16条到第36条详细说明了警察能够行使的种种权力，主要包括检查搜查、采取刑事措施、社会管制等几部分的权力，在第2章文末，用较大篇幅说明了警察的武器使用规范，较之上一版本的警察法有了极大的进步，使警察的大部分权力都正式由法律进行固定。警务权力确立之后，需要进行大范围的普及教育，一定要让公民知晓警察的职权范围，令其时刻处于警察法定权威之震慑之下，促使其面对警察之时不敢有逾越雷池之行为。

权力具有支配性和权威性，这些属性决定了需要对其进行控制的法律要求[11]。《草案》第7、8条首次提出了警察执法必须遵守法治原则和权力行使适度原则。法治原则要求警察在执法过程中依照法律合理行政、尊重人权，遵循公平、公正和比例原则，使警察的行动处在即成的法律规则之下[12]。法律原则起到了监督警察职权的总领作用，具体的运行规则才能令监督能够兼具神形。《草案》第6章罗列了警察违反相关规定的法律责任，具体囊括了权力越位处理、责任制度、救济措施等内容，较为全面的做了规制。但是，我们应该清醒的认识到，现实中的很多权力滥用是由于政治原因而引发的，《草案》在此方面的规制似乎略显粗糙，权力的监管似乎有过于单一的结构性缺陷。现实中由于地方公安机关实行双重领导制，与本级市委市政府联系密切，不可能做到完全独立于本级政府决策层，公安机关没有充分的行政自主权便会造成警力滥用，也会造成警察职权扩张的趋势。

《草案》第59、87、89、94条等条款都从各个方面提出了对警察执法权力的限制措施，在执法公开、执法行为、执法精神、监督机制等方面进行了详尽的规制。特别是在监督领域，既设置了警察机关一分为二的内部监督，也设置了检察机关、公民等主体享有的外部监督权利，形成了多种方式共存的警察法律监督体系。建立一套警务体系内部上下级之间的相互监督体制，或者借鉴香港警队的主要负责人投票机制等域外机制，构建符合我国国情的，既不明显降低警务执行效率又能约束处于监管缺位状态下的权力的机制是一个值得探索的问题。

除此之外，警队外部的监督机制也应当进行深度改良，德国在限制警察执法权益方面就有独到之处。德国公民对警察采取的执法措施享有投诉的权利，而且，公民投诉的权利既没有形式上的限制，也没有时效上的限制，对于收到的有理投诉，警方必须要对投诉人回函，认定为恶意的投诉，行政监督部门则会有针对性的维护警员的权利。德国的警察工会负责支持警察对投诉人的投诉进行反诉，为警察执法合法权益的维护提供法律支持。另外，德国警局针对被投诉较多的警员成立了早期预防工作组，针对被多次投诉的警员，提前做思想、技能教育工作，及时遏制不良趋势。德国警方认为投诉数量多少是佐证警务工作质量的证明路径之一，处理投诉的质量也决定着能否有效塑造良好的警察形象、维护警察执法权益和提高执法质量[13]。法律的双向限制是协调警察与民众关系的不二法宝，如果仅仅从保护权益的角度出发来维护警察执法权益，那么，势必会引发权利过大的公共危机。

3.3 建立培训机制，提高警务活动质量

《草案》第56条明确提出了要有计划地对警员进行职业教育培训，保证人民警察具备履行法定职责的知识、技能和素质。切实提升警察执法水平需要从制度及警察内涵两方面予以重塑，另外还需给予警察更多的人文熏陶。引入或借鉴德国式的终身培训体系，对不同级别、不同岗位的警察分别设置不同的专题培训内容。同为大陆法系的德国在此方面推动了深度的研究，官方设置了警员执法自我防护意识的终身培训体系，为初级警员、中级警员和高级警员分别设置不同的专题培训内容，并辅以长时间、长周期的培育模式[14]。

警察执法的过程蕴含着对人性的眷注、对社会的理解及对人生目的的认识。如果警察素质低下，人文教育缺位，就容易导致警察更倾向于实行刑讯逼供、暴力取证等不法措施，产生态度强硬、专横等诸多飞扬跋扈的现象。在培育人文精神的同时，也不能放松对警察技能的培育，这才是警察的立身之本。同时，也应当加强警察在推理判断、业务能力、法律素养、执法应急能力等方面的培育，着力展警务提升，拉抬警察执法水平，专注实战技能的磨练[15]。

执法活动的模式化建设是提升警察执法水平的路径之一。模式化、标准化建设要求对警察的执法语言、执法动作、执法行为等做出模板化规制，设计一套标准化的执法模式，并要求执法警察按模板执行。模式化的执法内容需要广泛化规制，应当含有警察各情景下的语言模式、行为模式、精神指导标准等。

警务精细化管理主要是对警察履行职责的考评进行细致化的重新划定。对执法主体、岗位责任、管理制度、绩效考核等流程进行分解，并对各个部分的范围、标准等进行重新定位，主要包括规划和订立不同警种岗位的对应管理制度及不同的绩效考核标准等。

3.4 完善警察内部管理及维权制度，强化民警防护能力

警察内部对维权无门的不满情绪由来已久，警队内部维权专门部门的设立，刚好可以迎合大量公安警察的期盼，可以提高警察对本职业、本组织的认可度和荣誉感。专门化的维权机构设立可以令警察的保护专项职业化，与其相关的内容也能更好地落实[16]。可以引入警察律师机制，专门负责警察的维权工作，或者借鉴德国警务制度，由警察工会负责聘请律师或提供法律援助用以应对公民的投诉。构筑完善的权益法律援助体系，有助于补全充实警察权益保障体系。可以参照德国由负责维权的部门统计并针对被投诉较多的警员提前做思想、技能教育工作，及时遏制不良趋势。

3.5 提升警察的公关能力

拓宽、放大警民交流渠道，加强双方沟通，增进双方理解，才是改善警察的公共关系之正途。警察机关应当与社会各界建立良好的关系并保持良好的形象，获取公民及媒体的认可与支持，从而顺利开展工作。

本次《草案》并没有在这方面作出具体的规定，可以理解为这是警察内部治理的“内功”。公关队伍的建设是各个警队自身执法能力的体现，建议设置纲领性的警察公关队伍建设规则，以便提升公关能力。可借鉴德国主动和媒体沟通，达成顺畅的沟通机制，通过沟通引导舆论的公关思路，使突发负面警察新闻的不良效应降到最低。

4 结语

公权力与私权利的纠结不断，必是公民之祸、国家之祸。但在研究警察执法权益保护机制之时，不应当把问题全部片面归结于当下执法环境、警务体制的不完善等外界因素，警察本身也应当注重自身的素质提升。警队应当贯彻公正理性、为民执法的原则，社会各界也应行动起来，积极配合营建一个体系完备、高效、科学、人文的警察执法氛围。警察受其代表的强势公权力影响，其本身的权益往往得不到完善的保护。长此以往，改革深水期的稳定局面必将遭遇波澜。然而制度的研究不是一蹴而就的，本次《人民警察法》的修改是警察权威重塑的一个重要机遇，需要不断的更新、进化。随着时间的推移、环境的变更，制度的研究也要永无止境的向前推进。

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