陈云的法制思想及其当代启示

2018-02-07吴超

中共山西省委党校学报 2018年2期

吴　超

（中国社会科学院当代中国研究所，北京　100009）

在领导革命、建设和改革的长期实践中，陈云曾分管过中央政法工作，他结合自己的实际工作论述了民主法制、经济法制以及劳动法等诸多方面的法律思想，这些思想在我国各个时期法制建设中得以体现和贯彻实施，对我国不同时期的经济发展和社会进步起到了指导作用，为逐步建立和完善社会主义民主法制作出了重要贡献。

一、要有民主，还要守法

社会主义民主与法制是相辅相成、不可偏废的，民主是法制的前提和基础，法制是民主的体现和保障。陈云十分重视民主与法制两者的关系，“要有民主，还要守法”，二者都是必须的，否则将一事无成。

（一）深入群众，发扬民主

民主是法制的前提和基础，只有人民当家作主，充分发扬社会主义民主，社会主义法制的贯彻执行才有可靠的基础，才能发挥应有的作用；如果民主遭到破坏，法制也就必然遭到践踏，人民必将失去基本的自由和民主权利，更不可能保障自身的权益。

陈云牢记贯彻践行党的宗旨，深入群众，重视群众的民主监督。他把共产党执政比作为人民“当差”，是真正代表人民“为大家当差的，并且遵循工人、农民和其他人民群众的意见办事的”〔1〕380。“为大家当差”是全心全意为人民服务这一党的宗旨的生动体现，党不仅一切从人民的利益出发，真正代表人民，全心全意为人民“当差”、做“公仆”，其一言一行还必须接受人民群众的监督，遵循人民群众的意见。因此，陈云指出，与非党干部要相互开展“善意的批评”，知无不言，言无不尽，而且要把“善意的批评”看作鞭策、鼓励自己的有益武器，因为只有彼此相见以诚，才能和衷共济〔2〕139。

在领导工业生产、建立工厂企业管理制度过程中，陈云十分重视企业民主管理。1956年9月20日，针对社会主义改造基本完成以后公私合营企业管理中出现的新问题，陈云在中共八大发言中提出，“必须健全和坚决执行企业内部各种民主管理的制度”，实现由工人监督生产转变到由工人和国家机关所派的公方代表一起去管理生产〔3〕3。在改革开放初期，由于财经工作问题很多，对于应该怎么处理，产生各种各样的看法。1979年3月25日，陈云主持国务院财政经济委员会第一次会议指出，意见不同也是好事情，哪怕争得面红耳赤也是可以的。他认为，采取辩论的办法好，因为辩论能搞清楚一些问题，看出哪一种意见好，能取得一致看法。在讲到即将召开的中央工作会议时，陈云强调，“要发扬经济民主，让大家讲，听就是了”〔4〕1562-1563。

发扬民主，就是深入群众，发动群众提意见。陈云要求领导干部“不要包办”，“不要以支部的领导来代替群众团体自己的领导”，要以民主的作风和群众一起工作〔1〕149；对于关系到全体人民群众的事情，陈云要求一定要发扬民主，召集群众开会，大家讨论，深入到群众里面去〔1〕175。此外，陈云善于听取不同意见，因为“有钱难买反对自己意见的人”，反对意见可以“引起自己思考问题”，“能够听到不同声音，决不是坏事”〔3〕361。

（二）既要有民主，又要有集中

充分发扬民主，必须坚持民主集中制，建立健全党内民主生活制度，只有这样才能保障人民群众的根本权益。1985年9月23日，陈云在中国共产党全国代表会议上强调按照党章规定的原则坚持民主集中制，要求各级领导班子要充分发扬民主倾听各种意见，并且“特别要注意倾听不同意见”；为避免减少失误、少走弯路，重大问题的决定“必须经过集体的充分讨论”〔3〕353，把事情办得更好。

陈云认为，“文化大革命”发生的一个根本原因是党内民主集中制没有了，集体领导没有了。1979年3月6日，在会见来访的马来西亚共产党总书记陈平时，陈云谈到，“文化大革命”的经验教训关系到民主集中制，从七大到新中国成立初期我们党都很民主，民主集中制也贯彻得很好，但从1958年起民主集中制传统被一点一点地破坏；“文化大革命”中“民主集中制搞得很不好。这其中有许多帮倒忙的人”〔5〕266。

关于民主和集中的关系，陈云在1980年2月召开的中共十一届五次全体会议上作了详细的阐述，民主集中制是既要有民主，又要有集中，没有民主不好，没有集中也办不了事。在民主方面，“党的任何一级组织，允许不同意见存在”，“一个人讲了算，一言堂，一边倒”不好，“允许有不同意见的辩论可以少犯错误；同时又必须要有集中，否则什么事情也做不了，一事无成”〔3〕3。

（三）民主是必须的，守法也是必须的

民主与法制是紧密联系的统一体，通过法制保障人民的权益是社会主义民主的根本要求，民主只有以法制为依托，才具有可靠的保障。1978年12月18日至22日，中共十一届三中全会召开，决定健全党的民主集中制和党规党法，提出了发扬社会主义民主和加强社会主义法制的任务。

在加强党内民主建设的过程中，一些地方出现了少数人煽动闹事、破坏社会治安的现象。这些事情如果处理不当，将会影响并破坏当时的大局，陈云对此高度警觉。1979年3月12日，陈云在中共公安部党组关于上海市公安局三月六日通告发布后出现的一些问题的请示报告上批示：“人民有民主权利，但也必须守法，否则我们会一事无成。上海市委批准的六条没有错。”公安部的报告中提出，上海市公安局发布通告是正确的，必要的，但处理要慎重，对少数需要逮捕的坏人要严格按照法律办事。3月19日，中共中央批转了这一报告，并在通知中指出，对极个别罪行严重、证据确凿的首恶分子，必须依照法律（包括地方政府和公安机关发布的法令条例）加以惩治〔5〕268-269。

社会主义民主和法制是一体两面，缺一不可，不能有没有民主的法制，也不可能有没有法制的民主。对于1979年要召开的主要讨论经济问题的中央工作会议，陈云认为民主和法制问题也要“讨论一下”。对农场劳动的一些知识青年为返城闹事的问题，陈云指出：“请愿，冲办公室，不行。”对于民主和法制的关系，陈云要求，“要有民主，还要守法”，民主和守法都是必须的，没有这两条就会一事无成〔3〕257。

二、制定适当的法律，加强和完善党纪国法

有法可依，制定完备的法律制度是法制建设的首要任务，陈云特别重视党的纪律和国家法律制度建设。

（一）不靠刀枪，要靠纪律

中国共产党是中国事业的领导核心，推动社会主义法制建设的首要原则就是坚持中国共产党的领导。邓小平曾指出：“没有党规党法，国法就很难保障”〔6〕。党规党纪建设是社会主义法制建设的重要前提和政治保障，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求建立健全党规党纪把党管好、治理好、建设好。

中国共产党重视党员的思想政治教育，通过教育保持党的工人阶级先锋队性质是基础，但还要加强党的制度和党规党法的建设。早在1940年，陈云就肯定“必须加强党内的马列主义教育，这是肯定的、无疑问的”，我们是相信这个主义才来干革命的；但是，不能因为有马列主义教育，以后就不出问题了。他用张国焘的叛变举例，只靠马列主义的教育不能保证党内不出野心人物〔7〕232。陈云认为，纪律才是重要武器，维护党的统一和团结“不靠刀枪，要靠纪律”〔1〕197。

坚持党的领导是立国之本，治国必先治党，治党必须从严，党的机构和党员干部不仅要严格遵守国家的法令制度，还需要制定贯彻更高标准的党规党纪。1978年，中共十一届三中全会恢复成立了中央纪律检查委员会，担任中央纪委第一书记的陈云，以党内立法的方式规范党内政治生活，整顿党风。于1979年1月召开的中央纪委第一次全体会议开幕会上，陈云明确提出，“维护党规党法，整顿党风”是党的中央纪律检查委员会的基本任务，这次会议就是要为实现这个基本任务做“必要的准备工作”〔3〕240。陈云主持会议讨论并拟定了《关于党内政治生活的若干准则（草案）》。一般来说，经中央政治局讨论并原则通过的文件就可以正式下发了，但陈云对此非常重视，他提议先把文件发下去征求意见，中央根据汇报的意见再改，即使再改之后“也只作为中央试行文件。试行中如有不妥，还可改”〔8〕。在陈云的指导下，中央纪委先后讨论和修改了七次，对遇到的重要问题多次给予指示。1980年2月，中共十一届五中全会通过了中国共产党历史上第一部关于政治纪律的专门法规《关于党内政治生活的若干准则》，以党内立法的方式加强和改善党的领导，保障党内政治生活的健康发展。

（二）推动制定适当的法律

依规治党，依法治国，在推进党的纪律建设的制度化的同时，陈云一直积极领导推进制定相应的法律法规。

早在领导中央革命根据地工人运动期间，陈云就指导工人同企业签订劳动合同，保障工人合法权益。1933年1月，陈云进入中央苏区，继续担任中华总工会党团书记，这是他的“专门职务”。中华苏维埃共和国一建立就颁布了《中华苏维埃共和国劳动法》，对改善苏区工人的生活、提高他们的政治地位、调动他们参加各项工作的积极性起到了重要作用。但是，也存在明显的弱点。4月，陈云、张闻天和刘少奇等开始对《中华苏维埃共和国劳动法》进行修改。陈云于4月25日在《斗争》上发表《关于苏区工人的经济斗争》一文指出，对于各行业的集体合同要按照实际情形，体现各个企业不同工人的具体要求，规定应适合于每个企业的经济要求，不能不顾实际情况“千篇一律地抄录劳动法”〔1〕9-10。

新中国成立后，陈云主持全国财经工作。为克服国家财政困难，1950年3月，政务院第22次会议通过陈云起草的《关于统一国家财政经济工作的决定》，要求“必须严格地完全地予以执行”；并制订适当的法律，给予不实行、不遵守上述各项规定者“以必要的制裁，来保障上述各项规定的严格实行”〔9〕。为规范经济活动，陈云主张制定具体法规，对由政府制订投资条例或公司法的提议，他认为“有此必要，现正在起草中”〔7〕106-107。陈云出席了1951年2月23日召开的政务院第七十三次政务会议，讨论通过我国第一个《劳动保险条例》。陈云指出，解放后工人的政治地位和生产积极性都提高了，只是工资没有提高，所以应该给他们一些照顾。但是，一要顾及战争尚在进行，二要看到公教人员还处在低薪制状态，所以劳保待遇不能定得过高〔10〕。这个条例于1951年3月1日起有重点地试行，以后在雇用100人以上的国营、公私合营、私营企业中实行。随着国家工作重点向大规模经济建设转移，越来越需要大量的法制来规范和调整各种经济活动，正是在陈云等领导人的倡导下，大量的法律法规迅速地制定出来，并在经济建设中付诸实施，促进和维护了经济的恢复与发展。

1979年6月18日至7月1日，五届全国人大二次会议在北京举行。陈云出席这次会议。会议讨论通过了修正宪法若干规定的决议。会议还讨论和通过了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《刑法》《刑事诉讼法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》《中外合作经营企业法》等七部重要法律，标志着我国的社会主义民主和法制建设取得了很大进展〔4〕1519。

三、照法律办事，除恶务尽

制定完备的法律是法制建设的前提和基础，严格执法是法制建设的关键和保障。陈云主张依照法律办事，在法律面前一律平等。用纪律保障党的意志和行动的统一，对错误领导者进行斗争是必要的，即使在革命成败的紧急关头，陈云仍主张“须遵循党章的规定，采取合法的手续（如遵义会议）”〔1〕196。即使是对待恶霸，陈云也主张依据法律进行处理，不能擅自打人，打风一开，就会乱打，必然祸害百姓。因此，要以法庭来处罚应惩之恶霸，既可避免乱打，又可为农民伸张正义〔1〕350。对待战争动员，陈云也提出“政府要规定一些法律，照法律办事”。他举例说，“此次代表大会通过要扩大三千战士，就要用这样的办法”〔1〕174。新中国成立初期，面对五种经济成分并存的局面，如何调整公私关系，陈云指出，“要按照《共同纲领》的第二十六条办事”，他要求财经机关每个干部对《共同纲领》“不但要读熟，还要照着做”〔7〕92。针对改革开放初期受“一切向钱看”的资本主义腐朽思想严重腐蚀的党风和社会风气，陈云在1985年9月召开的中纪委第六次全体会议上提出：“无论是谁违反党纪、政纪，都要坚决按党纪、政纪处理；违反法律的，要建议依法处理”〔3〕356。中共中央于1986年7月发出《关于全党必须坚决维护社会主义法制的通知》，要求所有党组织和党员的活动“都不能同国家的宪法、法律相抵触，都只有模范地遵守宪法和法律的义务，而没有任何超越宪法和法律的特权”〔11〕。

对于严重违法犯罪分子，陈云主张严厉打击，用最严厉的法律制裁，除恶务尽。1981年2月，中共中央纪律检查委员会召开第三次全体会议，会议根据陈云的意见进一步讨论了搞好党风、严肃党纪的问题，他提出特别要抓紧检查和严肃处理经济领域中的违法乱纪案件。在此前后，先后有国务院《关于加强市场管理，打击投机倒把和走私活动的指示》和国务院、中央军委《关于坚决打击走私活动的指示》的规定。但是，党内有些人特别是一部分领导干部对反走私斗争的严重性认识不足，有的人自己的手脚也不干净。中央的指示并没有得到认真贯彻执行，东南沿海的走私贩私活动没有被制止，还在不断蔓延。陈云对此高度重视，1982年1月5日，他把《广东一些地区走私活动猖獗》的简报批给其他几位中央政治局常委，主张“要严办几个，杀几个，判刑几个，并且登报，否则党风无法整顿”。他们都同意陈云的批示，邓小平特意在陈云批语中加了“雷厉风行，抓住不放”八个字〔4〕1721。在陈云的主持和指导下，改革开放初期这场严厉打击经济犯罪活动的斗争取得了重要成果。截至1983年4月底，全国已揭露并立案审查的各类经济犯罪案件共计19万2千多件，其中涉及党员71 000多人，追缴赃款赃物合计4亿1千多万元人民币，这在当时是一个不小的数目，有力地打击了走私贩私、贪污盗窃、行贿受贿、投机诈骗等严重经济犯罪分子〔12〕。陈云主张，搞社会主义一定要抵制和清除这些丑恶的思想和行为，以除恶务尽的精神动员和组织全党和社会力量，同这种现象进行坚决的斗争〔3〕356。

四、以身作则，带头守法

陈云一贯重视领导干部在遵纪守法中的表率作用，并强调领导干部要以身作则，带头守法，这可以从下面几个层面来理解。首先领导干部要成为守法的模范，不准有特殊人物。早在延安时期，陈云就要求领导干部、领导机关“必须成为严守党纪的模范”〔1〕196。陈云认识到，党内可能会出现以权谋私、贪污腐化的腐败现象，他告诫党的领导干部“要提高革命警惕，提高革命嗅觉，千万不要‘伤风’”〔7〕233。陈云强调，严格地遵守党的纪律为所有党员及各级党部之最高责任，“党内不准有不遵守纪律的‘特殊人物’、‘特殊组织’”〔1〕126。对于党员和干部，更要严格要求遵守法纪。陈云分析到，党员违反纪律特别容易引起群众的不满，“你有枪，又当权，群众看到了也不敢讲”〔1〕183。其次发挥表率作用尤其要从高级领导做起。陈云在1985年9月中国共产党全国代表会议上的讲话中提出，各级领导干部，特别是高级领导干部要重视，要真正身体力行，作出榜样〔3〕351-352。1985 年 12 月，他对端正党风问题又再次强调，为实现党风和社会风气的根本好转，领导干部“要做表率”，他建议“首先从中央政治局、书记处和国务院的各位同志做起”〔2〕303。再次，领导干部要加强对子女、亲属的教育。早在1949年6月，解放战争尚未结束，陈云给陆恺悌的信中就提出“干部子女要严守法纪，千万不可以革命功臣子弟自居”，必须记得“共产党人在国家法律面前是与老百姓平等的，而且是守法的模范”，“丝毫不得有违法行为”〔1〕396。1985年9月23日，陈云在中国共产党全国代表大会上再次提出，希望所有的党的高级领导人员在教育好子女的问题上，要“给全党带好头”，决不允许他们依仗亲属关系成为特殊人物”〔2〕296。

五、陈云法制思想的当代启示

在实际工作中，陈云坚持实事求是，坚持从我国的实际国情出发，逐步地形成了别具特色的民主法制思想，且具有鲜明的时代特征，在当前全面推进依法治国进程中，依然具有重要的启示和借鉴意义。

（一）对人民尽责，保护人民合法权益

我国是人民当家作主的社会主义国家，发挥人民主体作用，是社会主义法治优越性的根本体现。保护人民权益，实现人民当家作主，必然要把为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民、保障人民根本权益作为法治建设的出发点和落脚点。习近平指出，我们纪念陈云同志，就要学习他一心为民的精神。党同人民群众的关系，是陈云同志始终高度重视的问题〔13〕。对人民尽责，保护人民合法权益，是陈云法制建设思想的价值取向和目的归宿。陈云把为人民谋利益作为党的一切工作的出发点和归宿，认为一切工作都应该从群众“最高兴的事情做起”〔1〕26。人民当家作主是坚持党的领导和依法治国的坚实基础，人民是依法治国的主体和力量源泉。

（二）坚持从我国实际出发，重视调查研究

实事求是、调查研究是立法和决策的基本原则，也是陈云法制建设思想的基本原则。习近平总书记指出，“依靠调查研究作决策，是陈云同志坚持实事求是的思想方法和工作方法”，“实践反复证明，能不能做到实事求是，是党和国家各项工作成败的关键”〔13〕。只有从实际出发，深入基层，充分地调查研究，听取最广大人民群众的意见，才能制定出真正符合社会发展规律、保障人民权益的政策法规。

坚持从我国实际出发原则，是全面推进依法治国的重要原则。“不唯上、不唯书、只唯实，交换、比较、反复”是陈云哲学思想的集中体现，也是陈云法制建设思想的基本原则。党的十八届四中全会提出，实现“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标，“必须从我国基本国情出发”。在中国共产党的领导下，我国经过建国近70年和改革开放40年的探索，已经成功地走出一条中国特色社会主义法治道路。针对2016年党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，习近平指出，我们制定和颁布新准则“不是要替代一九八〇年准则，而是要在坚持其主要原则和规定的基础上，针对新情况新问题作出新规定”，“新老准则相互联系、一脉相承，都是当前和今后一个时期党内政治生活必须遵循的”〔14〕。这一讲话充分说明，陈云同志主持制定的《关于党内政治生活的若干准则》在当今时代仍然具有重要的指导作用。

（三）法律面前一律平等，不准有特殊人物、特殊组织

平等是社会主义法律的基本属性，是社会主义法治的基本要求。保证宪法法律实施，维护宪法法律权威和尊严，必须抓住领导干部这个“关键少数”。陈云以身作则，要求领导干部必须成为严守党纪的模范，党内不准有不遵守纪律的“特殊人物”“特殊组织”。党的十九大报告指出，必须“树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念”，任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权，“绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法”〔15〕。领导干部是全面推进依法治国的带头人，在推进依法治国方面肩负着重要责任。为此，习近平总书记多次强调，全面推进依法治国必须牢牢抓住领导干部这个“关键少数”，领导干部要做尊法的模范、学法的模范、守法的模范和用法的模范，带头厉行法治、依法办事，推动全面依法治国进程。

（四）坚持依法治国和依规治党有机统一

依照法律办事，维护党纪国法，是陈云的一贯主张。党的十九大报告提出，“坚持依法治国和依规治党有机统一”，并将其作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略。

依规治党是依法治国的重要保障，依法治国是依规治党的重要依托，二者共同支撑和保障着党和国家的法治建设。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。党的十八届四中全会提出要形成完备的法律规范体系和完善的党内法规体系〔16〕，明确了党内法规体系在建设社会主义法治国家中的重要地位。当前反腐败斗争的压倒性态势已经形成，但还未取得压倒性胜利。新时代实现党和国家长治久安，必须坚持依法治国与依规治党有机统一，综合运用党规国法惩治贪污腐败、净化党风政风，把权力关进制度的笼子里。

〔参考文献〕

〔1〕陈云文选：第 1卷〔M〕.北京：人民出版社，1995.

〔2〕陈云论党的建设〔M〕.北京：中央文献出版社，1995.

〔3〕陈云文选：第 3卷〔M〕.北京：人民出版社，1995.

〔4〕陈云传（下）〔M〕.北京：中央文献出版社，2005.

〔5〕陈云年谱（修订本）：下卷〔M〕.北京：中央文献出版社，2015.

〔6〕邓小平论党的建设〔M〕.北京：人民出版社，1990：49.

〔7〕陈云文选：第 2卷〔M〕.北京：人民出版社，1995.

〔8〕中共中央文献研究室，中央档案馆.陈云手迹选〔M〕.北京：商务印书馆，2000：205.

〔9〕中央人民政府政务院关于统一国家财政经济工作的决定〔N〕.人民日报，1950-03-04（01）.

〔10〕陈云年谱（修订本）：中卷〔M〕.北京：中央文献出版社，2015：124.

〔11〕新时期党的建设文献选编〔M〕.北京：人民出版社，1991：319.