司法改革背景下的法官员额制建构

刘香玲

（山西大学商务学院法律系，太原　030031）

2017年7月3日，最高人民法院宣布，法官员额制改革在全国法院已经全面落实〔1〕。至此，开始于2014年10月的法官员额制改革告一段落。目前，全国法院共遴选产生了12万余名员额法官。法官员额制改革实践为法官精英化目标的实现奠定了坚实的基础，有力地促进了我国司法体制改革。

一、法官员额制的改革实践

（一）第一批法官员额制试点

2014年10月，党的十八届三中全会成立了中央深化改革领导小组，经过多次会议审议研究，中央决定将上海、吉林、广东、青海、湖北、海南六省市作为司法体制改革的先行试点单位，开始改革“破冰”，为在全国推广司法体制改革奠定了一定的基础。

上海市作为员额制改革第一个“冲锋兵”，没有任何经验和先例可循。在改革初期，上海法官队伍中曾出现集体辞职潮，一大批优秀的法官离职。这让我们不禁反思，在要求法官扮演用好权力、讲正义又负责任、担风险的裁判者的同时，是否应该考虑提高法官职业保障和待遇，让法官们“暖心”，让离职的优秀法官回归到法院中，再为中国法治事业奉献力量。以广东省为例，其毗邻港澳又有珠江流域与经济特区，经济文化发达，人口众多。广东省自法官员额制改革以来，出现最突出的问题就是案多人少。深圳的法官人均年结案数超过了全国法院正常水平的三倍，有的法官全年无休，一天可开七到八个庭。不只是广东省，在许多地区的基层法院都有这种现象，而在这样的现状下，法官员额制改革要求法官队伍尽量精简化并且精英化，这必然会与我国法院案多人少问题产生矛盾。再如，青海省在员额制改革中面对独特的内外部因素，一方面，青海藏区面积较大，但人口相对较少，经济相对落后。基于独特的地理环境，在青海法院科学合理地确定法官员额，适量增加法官员额的比例，将对我国西部地区和少数民族地区法院确定法官员额具有一定借鉴意义。另一方面，藏区大部分居民是藏民，特别需要协调好与少数民族的关系，应当充分考虑到藏区法官员额与其他地区法官员额的比例。

（二）第二批法官员额制试点

第一批试点六省市的司法体制改革已经全面进入执行阶段，第二批试点省市于2015年上半年开始陆续进行员额制改革。云南、山西、内蒙古、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、山东、重庆、宁夏、贵州12个省市（区）成为第二批改革试点〔2〕。第二批改革试点也在探索中推进。

（三）第三批法官员额制试点

根据前两批试点经验，最高人民法院将法官改革试点经验在全国范围内推行。据最高人民法院消息，北京等区域针对员额法官的单独职务序列等级确认和任命工作已于2017年1月底施行〔3〕。其他完成试点改革的地区根据其制定的改革实施方案、实施细则或等级确定实行员额法官改革〔4〕。

员额制改革作为司法改革的基础，分批次在全国范围内进行，从2016年以来，最高人民法院大力推行改革政策，督促法官员额制在全国各级法院快速落实。根据最高人民法院数据统计，截至2017年6月，全国法院共遴选产生12万余名员额法官，基本实现了把最优秀的人才吸引到办案一线的目标。

二、推行法官员额制面临的主要问题

法官员额制改革在推进的同时也遇到了许多困难和质疑，最高人民法院对各地反映的新情况新问题进行了汇总梳理，其中，各地法院反映比较突出的问题主要有：一是法官员额制入额比例的确定，使本就存在的案多人少问题更加突出；二是各地选拔员额法官的方式不尽一致；三是法官入额后待遇保障不健全；四是审判辅助人员短缺；五是未入额法官分流与安置不到位；六是法院其他各类人员交流协调存在问题。各类问题所占比例如图1所示。

图1　法官员额制改革出现的问题及比例

（一）案多人少法官压力增大

根据《人民法院第四个五年改革纲要》可知，最高人民法院将法院人员分为法官、审判辅助人员、司法行政人员三大类，三类人员的比例根据中央政法委统一部署，法官比例不能超过39%，这是各地区法官员额制改革不可逾越的红线。在改革实践中，与法院审级、法院工作能力及法院辖区经济发展现状、案件数量等相关因素结合，各地法院在保证不突破39%的比例内制定各自的法官员额比例。由于法官入额要求较高，加之法官人数大量减少，尤其是立案登记制实行以后，法院案件大幅增加，39%的入额比例往往低于实际需求比例，案多人少导致法官压力倍增。

（二）选拔标准欠科学

有调查数据显示，57%的人认为法院的精英骨干应当先入额，但是也有16%的人认为法院院长应该优先入额，20%的人认为各庭正副庭长优先入额，还有7%的人选择了青年骨干和其他。法官员额制是实现法官精英化的必要途径，它有利于提高法官办案效率和质量。但实践过程中并非完全如此，在法官员额制改革中很多试点法院的领导干部优先入额。在有的试点地区，领导干部入额后，已占了员额比例的一半。在不少地方，法官选拔标准的重要程度排序依次是办案质量、专业、审判年限、学历、办案数量、职务以及工作年限。这一标准对年轻法官的成长极为不利。以第一批试点的海南省为例，2015年1月，海南要求全省法官进行集中考试，经过考试，从符合资格的1 393人中遴选出了1 133位员额法官。但调查发现，在选出的1 133位员额法官中有193人未参加考试就直接进入了员额法官队伍，他们大多是海南各级法院的院长和副院长。其选拔依据是，考试结果只占40%，其余60%主要看法官的专业、职务、学历、资历、院党组打分、办案数量以及发表文章等指标，其中最为重要的是院党组打分和职务。也就是说，法院的院长、副院长及法庭的庭长、副庭长比一般法官具有更多的优势。在这场员额制改革中，毫无疑问，部分年轻法官的利益被忽略。由于改革中主要以资历、工作年限以及职务为遴选条件，年轻法官的大量退出就成为必然。而年轻骨干无疑是法院不可缺少的中坚力量，现实中既得利益的价值取向打击了年轻法官的积极性，容易导致年轻法官不愿在法院工作，造成员额法官队伍的断层，进而影响国家司法审判的长远发展。

（三）待遇保障与人身保障不健全

我国法官待遇多年来处于较低水平，面对诸多外界诱惑，个别法官竟铤而走险，做出一些不法行为，降低了司法公信力，这也是司法腐败的根源之一。法院在推行法官员额制的同时，提高薪酬待遇未能同步进行。从现实情况看，法官员额制的改革工作已基本结束，但各地改革方案中对推行法官员额制后法院人员的收入提高金额很少提及，就导致某些改革试点单位出现了法官离职潮现象。

法官的职业风险一直以来都很高，看似光鲜体面的职业，背后却面临着巨大的职业风险。法官员额制推行以后，司法责任制明确要求法官对自身经手案件终身负责，法官的职业风险更大了。这无疑在增强法官责任感的同时，也给法官带来了巨大的压力。在推行员额制中如何降低法官职业风险、提高人身保障也是很重要的一个环节。

（四）审判辅助人员短缺

在法院工作实践中，法官助理、书记员等审判辅助人员在审判工作中具有重要的作用，但工资待遇与工作强度的不相适应导致审判辅助人员流动性较大，审判队伍不稳定，致使法院审判工作滞缓，因此，审判辅助人员的短缺直接阻碍着法官员额制改革的进程。

（五）未入额法官的分流安置不到位

员额制的开展以吸纳优秀法律人才、合理分配审判资源为目的，在提高审判质量的同时，有利于提升法院形象、强化法院权威。法官员额制改革后，必定会出现大量没有入额的法官，对于这些法官进行合理安置是急需解决的问题，我们要寻求有效措施，合理分流安置未入额法官，为今后员额法官队伍的补充培育优秀人才。

（六）法院各级各类人员交流协调不畅通

一部分未入额的法官在担任审判辅助工作后，认为没有进入体制的可能或者认为进入员额的可能性较小，于是安于现状、工作散漫拖拉、出工不出力。同时，奖惩制度的缺失，又造成其疲于担责的心理，认为无论怎样都有员额法官负责。审判辅助人员某种程度上是在对主审法官负责，时常感觉不到自己的独立存在，从办案责任上来看，也无明确、具体的量化考核标准，就算任务完成得很好，也只能在主审法官的工作上体现，可以说，审判辅助人员更多地在扮演着“无名英雄”的角色，久而久之，容易出现审判辅助人员工作主动性不强、责任意识淡薄等不良现象。如何调动审判辅助人员的积极性以及法官与各类人员如何协调推进工作，也是现实改革中存在的一个重要问题。

三、建构法官员额制的对策选择

（一）建立健全纠纷解决机制

1.主审法官与法官助理有机衔接。在中央划定的39%的员额比例基础上，各地法院在最高人民法院发布的比例内确定各自具体比例。由于各地经济发展、人口、辖区面积、法院级别不统一，制定的员额比例也各不相同。其中矛盾最突出的就是基层法院，基层法院受理了我国将近80%的案件，案多人少的矛盾格外突出。对于案多人少的基层法院，为了让法官集中精力处理疑难案件，可以将非讼案件、调解程序授权法官助理，实现法官助理与主审法官的有机衔接。在法官员额制改革中不断地需要优秀人才注入活力，这使得法官助理也有了一个很好的提升机会，在审理简单案件的同时不断进步，随着专业素养不断提高，将成为员额法官队伍的后备力量。

2.构建多元化纠纷解决机制。随着立案登记制的实施，我国案件数量逐渐增加。但是这些案件不是全部都需要开庭的，因此，可以利用多元纠纷解决方式来解决案多人少的矛盾。例如，可以通过减轻司法压力的非讼方式解决纠纷，合理利用和解、调解、仲裁、公证、行政裁决、行政复议等手段，与其进行合理衔接，构建具有中国特色的多元化纠纷解决体系。同时，要合理利用信息网络媒体，开创新媒体网络纠纷解决途径，如加强大数据时代基层司法信息化建设，在提高办案效率的同时，更好地实现司法便民。

（二）实行动态员额制

针对选拔方式不统一的问题，制定科学的选拔标准，应以员额制改革本身的目的为前提。员额制改革的目的是为了更好地推进法官精英化建设。如果一个入额法官不办案，是难以服众的。因此，应在所有想入额的法官以及领导干部中探索员额制选拔淘汰机制。现实生活中，如果有评优评先的制度存在，在群体里就会形成一种无形的竞争力。笔者认为，可以把法官员额制由静态调整成动态，动态员额制更多地考虑到法院青年优秀骨干未来发展前途问题，有利于青年骨干在条件成熟的时候成为员额法官，为员额法官队伍补充新鲜血液。动态员额制从某种程度上可促进法官之间的公平竞争。为了让最优秀的法官到办案一线，动态员额制一方面择优而先，另一方面也要及时考核员额制的法官，及时剔除不办案的法官，及时剔除不适应员额制的法官，从而把优秀法官补充到员额制的队伍中去。

（三）完善法官保障制度

1.实行“工资+以案定补”保障机制。在个别地方，法官之所以会出现扎堆离职现象，主要原因还是司法改革中法官的待遇得不到保障的同时职业风险还在继续加大。想要留住优秀的法官应该从待遇保障入手。以上海市为例，员额制法官收入水平暂高于普通公务员工资的43%，公务员的工资分为基本工资、津贴、补贴和奖金。这里说的43%不是在全额工资的基础上增加43%，而是在基础工资的基础上增加43%，相关资料表明，我国法官基础工资一般为2 600元左右，增加43%也就是说员额制后法官工资只能提高1 118元，最终薪酬也增加不多。因此，除了给员额制法官增加工资以外还应有其他相应提高待遇的制度。比如，建立“以案定补”的职业保障制度，建立同工同酬的对等差别化薪酬制度，不仅能够明确法官绩效考核和待遇之间的关系，而且更好地激发法官的工作热情。

2.严格制定法官弹劾制度。法官办案实行责任终身制，使得法官总处于紧张状态下。法官办案责任终身制虽然可以规范法官行为，在一定程度上抑制司法腐败，但从现实操作来看，由于技术手段的局限，法官难免会因客观原因而误判。如果因此惩罚法官，让法官终身负责，法官就显得有些委屈。为了防止法官判案时因怕弹劾而畏首畏尾不敢判案，笔者认为可以在以下几方面加以尝试：设立法定弹劾机构；限定法官弹劾事由，一般应限于违背职务、懈怠职务、滥用职权、徇私枉法及其他不当行为；制定严格的弹劾条件及程序。

（四）审判辅助人员实行“委任制+聘任制”

随着案件不断增多，法官与审判辅助人员比例失调，审判工作受到影响，甚至还有某地办案因为缺少书记员，法官边当主审法官边当书记员的现象。由于审判辅助人员有职业前景和待遇限制问题，随着审判工作量的不断增加，审判辅助人员也在不断流失。笔者认为，应实行“委任制”，提高审判辅助人员的待遇保障，保证其队伍的稳定性；实行“聘任制”，以改善个别法院审判辅助人员严重不足的现状。实行委任与聘任相结合，可以给当前审判辅助人员改革提供一定的空间。此外，还应建立全国统一或各省统一的审判辅助人员招录考试制度，在试点法院开展聘用制法官助理、书记员的过渡等招录工作。通过优化选人用人体制机制，逐步建立一支职业审判辅助人员队伍，可为健全完善司法权力运行机制、推进司法事业科学健康发展提供坚实保障。

（五）探索多元分流渠道

未入额法官的人员分流也是员额制改革的重要方面，应探索多元的分流渠道：一是应探索打开对外交流通道，使法律人才可交流到党政机关，推动依法行政；二是未入额的法官不赋予审判权，只辅助法官从事审判辅助工作，等到专业素养提高以后，再竞争法官员额；三是未入额法官成为司法行政人员后，可从事档案管理、人事调研、纪检宣传、后勤保障等工作，这类人员也可以在工作中不断提高专业素养，待时机成熟后，可以竞争入额。

（六）建立审判团队，完善考评体系

一些法院由于缺乏准确详细的考核量化标准，从而造成了部分审判辅助人员、陪审员工作积极性降低。因为从事审判辅助工作并不能独立体现出其价值，而要依附于法官工作的需要，因此审判辅助人员更多地扮演着默默奉献的“无名英雄”角色。那么，如何调动审判辅助人员的工作主动性、增强审判辅助人员的责任意识呢？笔者认为，既然员额制改革实行固定的“一审一助一书”的审判模式，固定的审判队伍，更有利于发挥员额主审法官的作用。因此，首先应建立相对固定的审判团队，加强各类人员的沟通协调、明确职权分工，细化团队各个成员的职责，明确团队各成员的工作要求。其次应促进考评体系的完善，建立与法官助理、书记员工作职能相应的可量化业绩档案，比如，考评法官助理的调查案件数量、起草法律文书数量、参与调解案件数量；考评书记员庭审笔录数量、案件归档数量、文书上网数量。再次应给予主审法官对法官助理与书记员一定的工作业绩评价权，作为考评的依据之一。

总之，法官员额制自实行以来对司法改革的深入推进起到了积极作用，对于改革中面临的问题应不畏艰辛，迎难而上。同时，应做好相应的配套制度改革，相信法官员额制改革一定会有力促进我国的司法改革进程。

〔参考文献〕

〔1〕法官员额制改革全面落实85%司法人力到办案一线〔N〕.人民日报，2017-07-04（04）.

〔2〕杨青.12个省份有望入选第二批司法体制改革试点〔EB/OL〕.（2015-01-17）.http：//www.chinacourt.org/article/detail/2015/01/id/1535401.shtml.

〔3〕陈霄.法官员额制试点发生哪些变化〔EB/OL〕.（2017-02-21）.http：//finance.sina.com.cn/roll/2017-02-21/doc-ify.

〔4〕林智锋.最高法：法官员额制改革试点基本完成〔EB/OL〕.（2017-02-14）.http：//news.ifeng.com/a/20170214/50690961_0.shtml.