“中国经济奇迹”的制度原因分析<br/>——基于民营经济与政府的关系解读

“中国经济奇迹”的制度原因分析
——基于民营经济与政府的关系解读

2018-02-07刘江远

中共山西省委党校学报 2018年2期

刘江远，王　哲

（北京大学政府管理学院，北京　100871）

改革开放40年来，我国经济实现了超速增长，使得“中国奇迹”（China’s Miracle）这个专有名词悄然兴起并广为传播。关于“中国奇迹”的定义众多，《光明日报》曾报道，“从上世纪70年代末起至今的30年间，中国经历了一场人类历史上波澜壮阔的伟大变革，中国经济连续30年保持高速增长，根本改变了中国社会的面貌，极大地提高了13亿中国人的生活水平，建立起了有中国特色的社会主义市场经济体制。这种长时期大规模的持续高速发展在世界历史上并不多见，因此被许多中外观察者称之为‘中国奇迹’”〔1〕。按照这一说法，对于“中国奇迹”更准确的表达应该是“中国经济奇迹”。国内外对于我国改革开放后发生变化的诸多正面的、现状性的看法绝大多数都基于我国经济发展的成就。基于此，本文用“中国经济奇迹”这一术语来表示过去40年来我国所发生的最大变化，这种表达从学术和现实的角度也更为贴切。

一、国内外学者对“中国经济奇迹”的制度原因分析

在制度主义分析方法中，因其研究对象的范围大小不同，可以选用不同的分析工具。研究组织特别是组织内部时，更宜选用狭义的制度概念作为分析工具。虽然组织的存续离不开其所处的社会环境，因而有必要作一番宏观制度分析，但资源基础理论（Resource-Based View）和波特的竞争理论告诉我们，影响组织存续的更为关键的因素还在组织内部，因此以狭义制度概念为分析工具的分析方法更为可取。与组织的情况不同，“中国经济奇迹”的影响因子众多，虽然各因子之间影响力和解释力存在较大差异，但毕竟是典型的一果多因结构，因而在分析“中国经济奇迹”这一问题时，我们理应采用广义制度分析方法，将我们的视野打开，综合考察政治、经济、文化、社会等多方面的背景和因素，这样我们的分析才会更为全面。基于这样的考虑，本部分关于“中国经济奇迹”的制度原因的综述其实就是对于“中国经济奇迹”的所有解释。照此逻辑，下文将从政治学、经济学、文化学等角度分别进行阐述。

对“中国经济奇迹”的政治学解释可以分为两类。一类偏重于更为宏观的层面，包括：（1）“中国模式”论（Chinese Model）及相应的民本主义。这种观点认为民本政治是中国官民合作的经济模式的基础，而民本政治由四大支柱构成：现代民本主义的民主理念；强调功过考评的官员遴选机制；先进、无私、团结的执政集团；独特的政府分工制衡纠错机制〔2〕。（2）发展型国家理论（The Developmental State）。这种理论来源于关于“东亚经济奇迹”的探讨，最早由查默斯·约翰逊在《通产省与日本奇迹》一书中提出，并被其后的韩国、中国台湾地区的经验所进一步验证。该理论认为具有强烈发展意愿的、能够解决或者部分解决集体行动困境的核心官僚集团或曰领航机构（pilot agency）以有选择性的产业政策为工具，把价格弄错（getting the prices wrong），进而通过政商合作充分利用后发优势促进战略性产业的发展，从而带动整个经济体的腾飞。发展型国家理论被部分学者引进，用之来解释“中国经济奇迹”〔3〕。（3）统和主义的解释，或称法团主义（Corporatism）。该理论认为是国家和社会主要集团的合作促成了中国的经济奇迹，其中国家（政府）居于主导地位，通过选择部分必要的、有前途的社会和经济团体来代表整个社会，积极促进政府—社会关系的重构，从而促进整个国家治理水平的提高乃至经济的发展。这种理论试图打破传统的“威权主义（Authoritarianism）”和“多元主义（Pluralism）”二分法，认为单从威权主义或者单从多元主义都难以解释中国政治经济现象。在中国政治经济生活中，既有威权主义的色彩，也有多元主义的影子，因此将两者相结合具有更好的解释力〔4〕。（4）行政国家说。借用美国公共行政学大师德怀特·沃尔多的名著《行政国家（The Administrative State）》的书名，确切地说，“行政国家说”不是一种理论，而是一种范畴，旨在强调行政权在中国政治经济生活中的作用。因此，“行政吸纳政治”或者“非政治化的政治”等强调行政权力或者政府权力的理论都可以被纳入这一范畴。由于中国行政权力强大，这套理论也多次被用来解释中国的政治现象。关于“中国经济奇迹”的政治学解释，另一类则偏重于中观甚至微观层面。这类理论更强调制度的微观基础即理性选择，认为一些重要的制度创新解决了中央—地方、不同地区、不同层级官员的“激励相容”问题，使得上至中央政府、下至地方政府和官员从维护自身利益出发，作出了特定的行为，而这些行为反过来促进了中国的经济增长。这些理论很多，比较著名的包括：（1）分权互惠说。这一理论以美国学者谢淑丽（Susan Shirk）为代表，她对比了中国和苏联的经济改革，认为按照经典的经济学逻辑无法解释为何中国经济改革会成功而苏联会失败。谢淑丽认为，中国的地方分权制（Local Decentralization）导致了改革开放后中国经济的成功。不同于很多学者认为分权缘起于邓小平时代，谢淑丽认为恰恰是毛泽东时代的分权使中国形成一种“政治集权、行政分权”的特殊制度，这为之后邓小平时代中国经济的快速发展打下了基础。没有毛泽东时代的分权以及在此基础上对于中央计划经济的“创造性破坏”，中国经济不可能取得今天这样的成就〔5〕。郑永年也认为在分权基础上的中央—地方互惠制实则是中国政治生活中一种普遍现象，这就形成了一种事实上的联邦制，即“行为联邦制（De Facto Federalism）”，在这种制度下，中央与地方在重大决策上遵循一种互相承认对方利益诉求的互惠制度，而这种互惠制度的前提是一定程度的分权化〔6〕。钱颖一等则认为可以从财政分权角度来理解中国各地的经济增长，他将改革开放后中国的中央—地方财政制度称为“中国特色的财政联邦主义（Federalism，Chinese Style）”，认为地方的财政激励促使地方政府加强经济建设，特别是发展高税收产业〔7〕。（2）晋升锦标赛理论。锦标赛理论（Tournament Theory）是由Lazear和Rosen共同提出的，最开始运用于企业。受此启发，诸多学者采用晋升锦标赛模式来解释中国的经济增长。他们通过对各地GDP增长率与官员晋升档案等数据的计量分析，发现中国地方官员的相对行政绩效（主要是经济增长）与其晋升之间存在显著正相关关系，进而系统描述了中国地方官员晋升锦标赛模式。这些学者认为，在“经济第一主义”的背景下，改革开放后强调“发展是硬道理”，组织部门对于经济增长率的关心胜过其他标准。因此，晋升锦标赛理论可以解释中国当前各地方快速的经济增长以及包括地方保护主义、产能过剩、环境污染等一系列问题〔8〕；同时，也从一个方面论证了官员职业生涯激励（Career Incentives）对于官员行为的重要作用，在一定程度上对于我国当前快速的经济增长给出了解释。

上述政治学的解释之所以被学界所认可，乃是因其把握住了我国最重要的政治现实——强政府。在强大政府的影响和指导下，我国经济发生了翻天覆地的变化。然而，政府毕竟不能替代市场，更不是市场，即使其影响再大，经济增长也一定有自身的逻辑和规律。在这一方面，经济学者作出了重要贡献，包括：（1）市场经济论，强调引入市场经济制度对于中国发展的促进作用，这一理论认为把价格弄对（getting the prices right）解释了中国经济的快速增长，即以价格机制为核心的市场经济提升了经济运行的效率，使得资源配置更加合理。（2）外向型经济理论，强调东亚经济包括中国经济的快速发展应该归因于他们都推行外向型的以出口为导向的政策。认为出口促使国内企业不断改进技术和管理，以参与国际竞争，出口所得的大量外汇更可以被国家利用以改进设备。（3）高储蓄率及经济发展阶段论，这种理论强调中国国内居民的高储蓄率对于经济起飞的重要作用，高储蓄率而不是高消费率有利于再生产，按照罗斯托的理论，只有国民储蓄率稳定达到或超过11%时，经济起飞才有可能。而中国国内储蓄率经常高达三成以上，远超11%，这可以在一定程度上解释中国快速的经济增长〔9〕。（4）技术进步论，这种理论强调改革开放之后，通过向国外购买或者自己研发，主要是向国外购买先进技术，中国工农业领域实现快速进步，从而使得经济的全要素生产率（Total Factor Productivity）得到快速提高，进而促使经济快速增长。（5）专利保护说，这种理论更多地是来源于国外学者对于第二次工业革命时期快速技术进步的历史分析所得出的结论，认为专利保护使得科学技术发明具有了较强的激励，从而提升了创新积极性，促进了技术进步和经济增长。部分国内学者用这一理论分析我国的现实。但值得一提的是，即使在欧美，这一理论也正遭受巨大的质疑，因为在英国工业革命早期并未出现完善的专利保护制度，由于申请专利需要公开技术，因此诸多新技术的发明人反而选择不去申请专利。

现在看来，经济学者的贡献偏重于经济发展的战略层面，较之政治学理论，这些发展战略更为直接地触及了我国经济发展或“中国经济奇迹”的第一线，然而其被很多政治学者诟病的地方也恰在于此。经济战略可能只是结果，这种结果背后的原因即政治层面的解释才是根本：很多国家都在实行出口导向战略和进口替代战略，为何成功者寥寥？这种现象本身就值得我们反思。

还有学者从文化层面和国际关系方面对“中国经济奇迹”进行了解释。文化层面的解释包括：（1）中国作为儒文化圈的中心，儒家传统深厚，这种传统强调克勤克俭，强调对于权威的尊崇，强调“和为贵”和政治秩序的稳定，这一切都有利于经济的增长。（2）改革开放后国外文化的传入，包括市场经济文化、消费文化等，有利于中国经济和国际经济环境接轨，有利于中国经济增长。国际关系方面的解释强调国际援助对于中国经济起飞的促进作用，例如世界银行、IMF，包括美国、日本等国给中国的低息贷款对于改革开放早期中国经济的促进作用等。

从方法论的角度看，上述理论有两个特点：第一，沿用其他国家的理论来套解中国，包括发展型国家理论、行政国家说等；第二，用中国传统治道来解释中国现代，例如民本主义说、儒家传统说等。由于存在国内和国外之分，古代中国和现代中国之别，这些理论的解释力都令人存疑，只是存疑的程度有所不同。有些理论的解释力较小，如儒文化圈说并不能单独解释“中国经济奇迹”，因为其不能解释为何在文化处于相对稳定的状况下，过去没有发生经济奇迹；有些理论的解释力较强，例如发展型国家理论和分权互惠说，但其也存在各自的问题，比如发展型国家理论不能解释为何也采用“把价格弄错”政策的有些国家就没有获得经济的发展，譬如非洲和拉美的一些国家。

二、问题的产生

参照吴晓波先生的《跌荡一百年》，有两个时期引起了笔者的注意。第一个时期是指1820-1883年，按照华裔美籍著名学者郝延平的观点，“从19世纪20年代到80年代，中国经济中商业部门一些新的重要方面有了发展……从世界范围的经济史的观点来看，这样多的重大的商业变化以这样的大规模、在这样短的时间内出现，这是罕见的……总的来说，人们从19世纪20年代至1883年沿海中西商业资本主义的兴起中发现了近代中国的商业革命”〔10〕375-378。第二个时期是1911-1927年，即“北洋政府时期，中国私人资本主义获得了快速发展”，先是“民办企业如雨后春笋般地涌现，‘几乎每天都有新公司注册’”；后是1914-1921年，中国“私人民族资本主义进入发展的‘黄金时期’，除去矿冶业，工业的年增长率为15.3%”；继而在1922-1927年，虽遭受投机导致的金融危机，中国的产业资本仍然有所发展，这一时期，新式工业的增长率仍有 8%〔11〕74-75，1927年之前的经济快速增长无疑为后来的10年打下了重要基础。

发展经济学界目前普遍的观点是：经济增长有一系列前提，特别对于落后国家来说，一个强有力的政府是必不可少的。然而，上述两个时期高增长率的背后并不是强有力的政府机构，这两个时期的重要特点之一反而是统治不力的政府，我们经常可以在历史教科书上看到如“腐败无能、军阀混战、民不聊生”等描述这两个时期的词汇。对于1820-1883年这一时期，郝延平写道，“清政府没有在促进这场发展中发挥积极的作用”，“19世纪沿海的中国商人比前几个世纪的同行受到政府控制要少得多。在传统中国，商人阶层一般是处在国家严密控制之下的……在19世纪，沿海中国商人以自己的主动精神而不是求助于官方庇护从事各种经济活动。他们主要通过这些活动积累了大量的财富……羽毛丰满的资本主义不是在内地，而是在清代国家控制松弛的沿海出现，它不是在18世纪‘中华升平盛世（Pax Sinica）’，而是在19世纪清代国家没落中迅猛发展，这是不足为奇的”〔10〕376-388。与此类似，对于 1911-1927 年这一阶段，白吉尔也认为，“黄金时代到来之时，正是国家政权衰微之日，国家对经济领域的干预荡然无存，由此证明当时经济活动享有的自治使之不受政治体制的影响”〔12〕，这些条件使得我国的资本主义获得了相对自由的发展环境，并取得了快速的经济增长。

上述两个时期的例子表明，我国民间资本主义相对繁荣的时期，恰是政府能力较弱的时期。回顾历史又会发现，民间资本主义相对沉寂的时期，却又是政府强有力的时期。这是为什么呢？对此，发展型国家、统和主义等理论需要解释为何我国政府从改革开放到现在的四十年能促进经济奇迹产生，而在之前则没有。对这一问题的考察，则离不开对于我国经济发展历程背景资料的考察。

三、我国经济发展历程的背景考察

由于不同国家具有不同的资源禀赋，不同资源在不同国家的相对价格也就不同，这导致各国的比较优势（Comparative Advantages）存在差异。按照资源禀赋理论，在对外开放之初，我国具有比较优势的产业是劳动密集型产业。发展劳动密集型产业，例如蔬菜种植业等，最具有比较优势，可以使我国快速参与“国际大循环”，实现我国经济的增长。同时，劳动密集型产业还可以促进就业，解决人口闲置和资源浪费问题，这对于我国这样一个人口众多的国家具有重要意义。

然而，由于受到国内外主客观环境的限制，我国在新中国成立后选择了以重工业为先的发展战略，以图快速实现国家工业化。在德国经验、苏联经验的影响下，联系当时复杂的国际形势，选择重工业为先的发展战略有其合理性。经过几十年的发展，我国基本建立了较为完备的国民经济部门，实现了国家初步的工业化。这种发展模式也带来了很大的问题：民间资本极大减少，使得经济停滞，城市就业承载力过低，大量青年上山下乡；依靠资源投入所引领的发展并不可持续，全要素生产率得不到提高；由于几次重大的政策错误，在特定时间段内，群众的生活水平不仅没有得到大幅提升，反而下降了。1978年改革开放之前，我国经济事实上已经到了崩溃的边缘。

1978年改革开放后，我国真正开始“不干涉”甚至“鼓励、支持、引导”民营资本或者“民间资本主义”，著名的“乐清八大王”与“傻子瓜子”事件就是前后两个重要节点，标志着我国经济政策的转向。随着我国民营经济的起飞，劳动密集型产业充分发展，其中乡镇企业就是重要标志，甚至连邓小平本人都没有料到这点。正如他1987年6月12日在会见南斯拉夫主义者联盟中心主席团委员科罗舍茨时所说：“农村改革中，我们完全没有预料到的最大的收获，就是乡镇企业发展起来了，突然冒出搞多种行业，搞商品经济，搞各种小型企业，异军突起。”〔13〕虽然20世纪90年代中期乡镇企业逐渐衰弱，但现在仍保持GDP的“三分天下”。

民营经济的井喷实现了我国比较优势的复归，随着改革开放条件下出口导向战略的有序推进，特别是加入WTO后，我国外汇资本保有量持续增加，目前已位居世界第一大外汇持有国。多年进口替代战略的作用也在逐步显现，加上自有资本的大量增加，所有这些因素都助推我国不断实现产业升级，从劳动密集型产业到资本密集型产业，再到技术密集型产业，我国经济在不断进步。

生活在中国的每一个人都不能忽视政府在经济发展中的巨大作用，甚至连市场经济本身都是政府选择的结果。因而，上述经济战略只是发展的结果，发展的原因则是经济战略背后的制度因素。而诸多制度因素背后最核心的则是政治—行政制度，即中国特殊的政体。可以说，中国政府与“中国经济奇迹”密不可分。这就不得不使我们再次思考前面的问题：为什么强政府在改革开放以来的四十年就能够促成经济奇迹，而在之前则不能？

四、问题的解答

（一）我国政府对“中国经济奇迹”的贡献

1978年之后，由于主客观环境的限制，我国政府真正开始远离对民营经济和“民间资本主义”的限制，放手让它们发展。在这种情况下，大量符合比较优势、具有自生能力的民营企业先后出现：先是出现了在夹缝中生存的个体户，继而东南沿海出现了一定规模的乡镇企业，然后又扩展到长三角、珠三角进而全国。华夏大地上一批批勤劳聪明的中国人，在自我奋斗脱贫致富的同时，不经意间却成了我国经济最大的动力。可以说，在很大程度上，一部改革开放史就是民营经济发展史、崛起史。正如茅于轼等所言：“民营经济的发展是中国经济改革中最重要的内容之一……它使得中国的经济和社会改变了面貌。”〔14〕

与此同时，随着民营经济的崛起，市场逐渐扩大，竞争日益激烈。一方面，改变了国人的价值观，促使原本略显慵懒、保守的国民逐渐拥抱市场拥抱竞争，尤其体现在市场价值观的确立，“敢为天下先”“时间就是金钱，效率就是生命”等口号改变了传统国人“不争”“锋芒不露”的行为习惯，竞争意识不断被强调，社会因而变得更有活力。另一方面，民营经济的成功和市场竞争的加剧，也倒逼国营经济不断改革，提高效率，增强竞争力。值得一提的是，民营经济在倒逼国营经济改革的同时，其实也在为国营经济的成功转型保驾护航，在1997-1999年的国营部门（包括国有企业和集体企业）改革浪潮中，有超过4 500万人下岗，其中实现再就业的2 100万人的群体中，有近95%是由民营经济承接的。可以说，国有企业改革的前提正是民营企业的发展，民营经济真正提振了中国经济，是中国经济持续增长最大的动力。

自新中国成立以来，我国一直拥有一个强有力的政府，对多项改革的顺利实施发挥着保驾护航的作用。从某种意义上说，相较于绝大多数发展中国家，强政府是我国最为突出的特色甚至是最为宝贵的财富。但是，放松对民营经济的管制、拥抱市场使得政府的宏观调控能力出现了一定程度的下降，在部分领域表现得尤为突出。但是，从另一方面来看，中国政府却又是前所未有的强大，正得益于民营经济的贡献。这是因为，财政对于政府至关重要，“财政是国家的生命线。没有财政收入，国家机器就无法运转”〔15〕。民营经济的喷薄增长扩大了税基，增加了税收，充实了国库，从而使得政府的宏观调控能力极大提高。国库充盈的政府具有强大的宏观调控能力，反过来可以更好地发挥政府的作用，譬如提供公共物品、稳定宏观经济、支持战略性新兴产业发展等。于是，在我国一个良性循环诞生了：强政府促进民营企业发展，民营企业发展为政府增加了财政收入，财政收入的增加又提高了政府的调控能力，更强的政府进而继续促进民营企业的发展。在改革开放以来的四十年中，我国经济正是在这样的循环中不断发展，创造了奇迹。

（二）强政府不是经济增长的必要条件

经济发展需要一定的条件和前提，比如稳定的社会环境、一定的基础设施、一定规模的市场和需求、公平的规则等。国营经济集中于经济的关键部门，资金需求量大，技术要求高，因而需要较好的发展条件和外部环境，而国营经济与政府部门的天然联系使得这种外部条件的实现和满足并不困难，政府对于国营经济具有典型的“父爱主义”。不同于国营经济，民营经济对于基础设施的需求是相对较低的。民营经济起步初期，各方面基础设施的落后并不能完全压制民营经济的自然发展，极端状况是“战火废墟中兴起的工业”，这当然指的是轻工业等民营经济跨入门槛较低的产业。但是，随着民营经济发展进入一个相对较高的阶段，其对经济发展诸条件和前提的需求会越来越强烈，即越发展越需要周边与之相配套的制度环境和社会环境。而制度环境和社会环境都属于公共物品，私人无法提供或者无法足额提供。因而在这个阶段，政府的作用会逐渐凸显，基础设施的兴建和维护需要政府，制订和维护公平的规则更需要政府，只有当政府不断发挥正面作用时，民营经济才能不断发展进步。

然而，从公共选择理论的观点来看，政府具有腐败的天然倾向。除非存在真正令人信服的制度约束，否则就如孟德斯鸠所言，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”〔16〕。政府也不例外，政府滥用权力不仅伤害社会、伤害民众，也会阻碍民营经济的发展。从经验案例来看，政府滥用权力，与部分企业的非正常合作达到一定程度后，将不利于民营经济发展，这种现象被称为“权贵资本主义”。在“权贵资本主义”条件下，政府为了保护特定的企业，会出台针对特定企业的特殊政策，例如超额补贴、特殊条件等，产生“父爱主义”，甚至不惜损害其他企业的利益。此时，事实上受到损害的企业多为与政府官员没有多少直接利益关系的民营企业，被保护的企业则是与政府官员有利益关系的企业（多为国有企业），从而形成权贵联合，形成“权贵资本主义”。在此情况下，部分民营企业会选择铤而走险贿赂官员，从而造成整体投资环境的恶化和腐败的加剧。回顾我国近代历史就会发现，政府强盛时之所以民间资本主义衰微，其根本原因正在于此。一个突出的事实是：民营资本衰弱的时期，国营资本却大幅增长，正所谓“国进民退”；在民营资本的扩张时期，国营资本的发展相形见绌〔11〕76。19世纪末期，随着洋务运动的兴起，在官办资本日益兴隆的同时，民营资本逐渐退却；清朝灭亡后，官办资本随之衰落、瓦解，民营资本却迎来春天；等国民政府真正站稳脚跟，官僚资本便日益挤占民营资本的空间，民营资本的发展再次陷入困境，民国时期存在的蒋宋孔陈“四大家族”就是明证，即使国共内战后期官僚资本的囤货行为扰乱了市场秩序，造成了极其严重的通货膨胀，整个大后方人心不稳，随时危及战争前途之时，蒋经国的“上海打虎行动”也不了了之，最终断送了国民党的统治。

五、启示：我国经济持续增长需要建立优效政府

“中国经济奇迹”的出现绝非偶然，背后有其深刻的制度原因。探究清楚这些制度原因，可以给予其他国家、其他地区一定的启发和借鉴。

（一）“又强又好”的政府是问题的关键

“中国经济奇迹”在很大程度上是由强政府所实施和引导的。强政府确保了资源的合理调配，保障了国家后发优势的充分发挥，解决了经济发展过程中大量的集体行动困境。可以说，离开了强有力的政府，我国经济不可能在如此短的时间内以如此高的速度增长。强政府对于任何一个后发展国家来说，是突破经济瓶颈的必需品。

然而，国内国外、历史现实的经验也提示我们，仅有强政府是不够的，“又强又好”的政府才是问题的关键。政府优劣的评判标准是：对于民营经济来说，政府到底是起促进作用还是忙于攫取资源。一个忙于攫取资源的强政府是最可怕的，可怕过一个忙于攫取资源的弱政府。如果以“好或者坏”、“强或者弱”为两个维度对政府进行一个简单排序，那么可以说，对于后发展国家来说，强而好的政府最优，优于弱而好的政府，再次是弱而坏的政府，最差的情况是强而坏的政府。

“中国经济奇迹”就是由一个“又强又好”的政府引领的。然而，这并不意味着未来的政府没有问题。当前，最需要警惕的就是政府蜕化为攫取型政府，使得“权贵资本主义”愈演愈烈，危及民营经济。为此，必须诉诸制度建设打击腐败，治标的同时力求治本。以治标为治本赢得时间只是一种不得已的妥协，未来根本路径仍是制度建设“防腐败”而不仅是“反腐败”。

（二）优效政府更能促进经济持续增长

在经济起飞阶段，“又强又好”的政府发挥了不可替代的作用，实现了资源的优化配置，使得经济增长进入了一个滚雪球般的良性循环，经济体量与日俱增。然而，经济体量扩大的同时往往伴随着日益固定化、例行化甚至僵化的政府管理制度和管理行为。政府制度和行为日益固化，逐渐阻碍了经济的增长。正如哈耶克所认为的那样，“过去曾使这一进展成为可能的那些原则，现在则被视为阻止更快进展的障碍，迫切需要消除掉”〔17〕。这种阻碍作用随着经济的发展达到了一个比较高的水平后会显得愈发强烈。经济发展要更上一个台阶，就必须打破原有的政府管理制度和行为，使两者相互适应。从长期来看，政府管理制度与经济增长时段之间形成了一种“间歇性均衡”关系。因此，要想实现经济持续的、快速的发展，还必须改良政府，构建优效政府。区别于“又强又好”的政府的是，优效政府不蛮干，施巧劲，收放结合，应对自如。在我国经济发展的现阶段，建设优效政府要求进一步转变政府职能，理顺政府与市场的关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

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