论中国湖长制的制度创新

□刘谟炎

(南昌工程学院，江西 南昌 330099)

党的十九大报告指出：“统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。”[1]湖泊是统筹山水林田湖草系统治理的重要环节，也是山水林田湖这一生命共同体的重要组成部分，因此，做好湖泊的开发、利用和保护显得尤为重要。纵观我国湖泊的演变历史、存在问题及其原因，我国湖泊开发、利用和保护问题的主要症结在于能不能妥善处理好水中与岸上的关系、人与自然的关系、经济发展与湖泊资源环境保护的关系、眼前利益和长远利益的关系、局部利益和全局利益的关系，完善和建立适合我国国情的湖泊管理制度，促进湖泊生态系统有效发挥功能，实现湖泊的可持续开发、利用和保护。

今年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》(以下简称《意见》)[2]正式公布。《意见》要求，各省(自治区、直辖市)到2018年年底前在湖泊全面建立湖长制，建立健全以党政领导负责制为核心的责任体系，落实属地管理责任。全面建立省、市、县、乡四级湖长体系。[2]《意见》还要求，湖泊最高层级的湖长是第一责任人，对湖泊的管理保护负总责，要统筹协调湖泊与入湖河流的管理保护工作，确定湖泊管理保护目标任务，组织制定“一湖一策”方案，明确各级湖长职责，协调解决湖泊管理保护中的重大问题，依法组织整治围垦湖泊、侵占水域、超标排污、违法养殖、非法采砂等突出问题。其他各级湖长对湖泊在本辖区内的管理保护负直接责任，按职责分工组织实施湖泊管理保护工作。湖长制的主要任务是严格湖泊水域空间管控，强化湖泊岸线管理保护，加强湖泊水资源保护和水污染防治，加大湖泊水环境综合整治力度，开展湖泊生态治理与修复，健全湖泊执法监管机制。[2]

在湖泊实施湖长制是贯彻党的十九大精神、加强生态文明建设的具体举措，是关于全面推行河长制的意见提出的明确要求，是加强湖泊管理保护、改善湖泊生态环境、维护湖泊健康生命、实现湖泊功能永续利用的重要制度保障。本文试图从国内外湖泊的管理经验，当前湖泊管理中存在的问题入手，分析中国如何通过实施湖长制实现制度创新。

一、借鉴国内外湖泊管理经验

与世界湖泊资源丰富的国家相比，我国的湖泊资源是非常的稀少珍贵，湖泊经济发展也相对缓慢与欠发达。世界上一些国家的工业化进程都与湖泊结下了不解之缘，尤其是一些国家在工业化演进的各个阶段，许多大湖都发展成产业密集带，成为各国现代化工业发展的轴心和重点地域。这种做法既成为一种趋势，也给了我们许多启示。

(一)树立以政府为主导的区域综合管理观念，规划为先

国外的大河大湖多数是跨区域甚至是跨国界的，因而在综合开发管理和利用资源的过程中加强跨区域的协调合作显得十分重要，这样可以最大限度地提高流域治理开发的单体综合效率。其中北美洲五大湖区是世界上著名的群湖区，现为具备世界一流水平和巨大经济效益的先进制造业地带，分布在加拿大的多伦多、渥太华、蒙特利尔和美国的芝加哥、底特律、克利夫兰、布法罗、密尔沃基等一系列大城市周边，集聚了汽车、机械、冶金、电子、电气、化学、制药、轻纺等众多工业企业，其湖区经济在全球产生了广泛影响。目前，芝加哥是全美最大的铁路枢纽，底特律是驰誉全球的汽车城。从国外有代表性的大河、大湖流域，如密西西比河、科罗拉多河、泰晤士河、亚马逊河、莱茵河、多瑙河、尼罗河、墨累——达令河、琵琶湖、伊利湖等河湖的情况来看，大都具有跨地区或跨国的，流域面积大，人口多；水资源及其他经济资源都非常丰富；流域地区都是重要的农业或工业基地，是这些国家或地区的经济命脉；都曾经水污染，水资源受到不同程度的破坏，后经过长期的治理和综合开发，形成以流域为单元，以水资源的综合开发利用为核心，合理地组织、布局生产力，建立工业区、城市群和产业带，给当地乃至国家带来了巨大的经济、社会和生态效益。[3]

积极主动开放江河湖泊大门，加大流域的开放开发力度，能迅速提高流域内的生产力水平，改变流域内的经济社会面貌，优化流域内的生态环境，对振兴流域乃至全国经济有很大作用。北美五大湖沿漫长湖岸或附近地区发现大片煤田和铁、铜、石灰岩及其他矿床。这些丰富的资源再加上充足的水源，自然促使五大湖周围发展起了庞大的工业和巨大的都市区，成为世界经济与生态典范，各生态经济体之间既有差异又相互联系。全美湖区因地制宜地依托富集资源与现代产业基础，选择开发重点，综合利用，形成各具特色的产业发展模式。田纳西河流域管理局从防洪入手，突出发展水运、水电，配合火电、核电，优先发展化学工业，促进旅游业的发展，取得了良好的经济效益，仅发电、防洪、航运、旅游四项主要效益已达几百亿美元，相当于政府拨款的6.5倍。日本也非常注重规划指导。如对琵琶湖、霞浦湖的污染治理与生态修复，都制定了中长期战略规划和具体的实施计划，并定期评估、适时修正，始终坚持发展与保护同时并举，将湖泊堤防加固，整治标准提高，达到江河堤防整治工程标准；将湖泊整治工程资金列入国家投资计划；对湖泊进行污泥清除工程、生态修复工程、生态引水工程、调整规范养殖业工程、周边环境整治工程等措施，改善生态环境，真正达到还湖于民。湖泊的现代开发开放应注意整体性和关联性。在着眼于整体开发的前提下，应根据各区段要素的具体条件，因地制宜，建立起各具特色、整体优化的经济体系，赢得最大的整体效益。把每个湖泊建设成为水清岸绿、生物多样的水生态景点；水系连通、旱涝无忧的水安全景点；传承文明、人水和谐的水文化景点。这些湖泊管理的经验说明，湖区开发应充分运用水利资源优势，在滨湖地带布局一系列高效益的大型产业集群，实施由传统经济向开放经济主体转换。

(二)整治水环境必须坚持法治先行，公众参与

湖泊功能兼有多样性，在工农业生产及人民生命财产安全方面具有不可轻视的重要性，怎样使湖泊连通有序、通畅自然、循环良性、生态健康，已成为各级河(湖)长的重大职责。湖泊(江河)流域开发规模大，影响深远，许多重大项目是涉及资源、经济与环境持续协调发展的百年大计，处理不当往往会带来不可挽回的损失。要坚持法治先行、公众参与，确保开发决策正确、措施得当。日本十分注重法规建设，坚持通过立法来规范治水行为和确立污染控制措施。日本政府颁布《湖泊水质保护特别措施法》，地方政府对一些重要湖泊的保护还制定专门法规，如茨城县的《霞浦湖富营养化防止条例》，其排污标准甚至比国家要求更加严苛。对纳入湖泊保护名录的湖泊进行勘界，划定湖泊保护区和控制区。湖泊保护机构可整合现有涉湖机构，赋予相应职能，调剂人员编制，落实工作经费，履行湖泊保护职责。按照权责明确，行为规范，监督有效的原则切实开展湖泊巡查工作，及时了解湖泊情况，维护湖泊健康生命，保障湖泊功能的有效发挥。流域综合开发的过程中区域、部门之间矛盾多，条块分割严重。解决这些问题都是通过立法来解决矛盾。比如在上游地区植树造林，封山固土，防止水土流失；中游地区疏浚河道，减少各种污染；湖周围地区加强水质检测，防止环境污染；下游用水地区重点节约用水；这样就达到了治山、治水和造林的综合治理。陆域水域兼顾，避免只重河湖不重岸线。日本的水利工程大都实行管养分离。在工程管理中心对辖区内河流、湖泊的水质、水生物等情况实施全方位动态监测，对建筑物、机电设备的工况和供排水量、水位流量等实施全程监控，不仅能及时、准确地掌握第一手资料，迅速发现和解决问题，保证工程正常运行，而且减少了人力、财力和物力资源的投入，提高了工程综合效益。

(三)保护水生态必须坚持人水和谐，尊重自然

在水生态修复和河道治理等方面，重视自然条件的改善，更加注重生态环境的保护以及人口与资源、环境的协调发展，处处彰显人水和谐的理念。特别是在水体修复上，注重发挥大自然的自我修复能力，尽可能地采用生物技术，即使是工程措施，也将工程的规划建设与周边自然环境、人文氛围、城市布局、经济发展等有机结合，既发挥其基本功能，又与周边环境相和谐，形成水资源利用与水环境保护的良性循环与互动。

在20世纪60年代后期，随着日本经济高速增长，琵琶湖周边环境遭到严重污染与破坏，水质急剧下降。人类活动带来超环境负荷的污染，引起水质富营养化，出现大范围、多频次的水华及恶臭，让人不愿接近。为了实现对琵琶湖的环境治理，日本政府和滋贺县采用生态工程方法对污染源进行控制处理。包括先进的现场污水处理系统、脱磷和资源恢复系统、有益微生物浓度提高系统、河渠混合净化系统、使用土沟的非循环净化系统；采用生态工程方法对水体和水质进行净化。包括利用水培和生物园的净化系统、超声除藻系统、高效超导絮凝过滤系统、利用有益微生物去除丝状蓝绿藻系统、淤泥资源开发系统等；开发利用现代化的水体水质管理监测系统。采用近红外光消光(NIR法)的湖泊水质分析方法，对水质进行多参数快速分析，包括氮、磷和化学需氧量，为及时有效治理提供第一手资料。

生态恢复已成为全球淡水生态系统研究的前瞻领域。由于生物修复具有成本低、代价少、对环境不会造成二次污染等工业治理所不具备的优势，所以在当今环境污染治理越来越重要的背景下，湖泊水体污染的生物修复成了最主要的治理方式。

二、湖泊管理应注重问题导向

我国对湖泊实行按水系统一管理和分级管理相结合的管理体制[4]。国务院水行政主管部门是全国湖泊的主管机关，各省级水行政主管部门是该行政区域的湖泊主管机关。国家确定的重要湖泊，由流域管理机构和湖泊所在地的省级政府水行政主管部门依法实施管理。其他湖泊由县级以上地方政府水行政主管部门依法实施管理。但在湖泊管理和保护实际工作中，由于湖泊湿地作为江河流域重要的资源累积库，蕴藏着丰富的自然资源，资源类型多样且具有流动性，其管理工作涉及到多个部门职能的交叉，缺少统一的权威管理机构；由于各部门管理职能和管辖范围的差异或限制，呈现对湖泊湿地的多头管理现象，导致管理混乱，甚至有些湖泊因管理和争夺资源等原因，出现群众斗殴现象，进而影响湖区的社会治安和社会稳定，产生不良的后果。

(一)思想认识严重偏差

对于我国湖泊资源的开发利用，人们在思想认识上陷入了误区，很多人认为湖泊资源是取之不尽、用之不竭的，发展经济就理应付出资源和环境的代价，不管是盲目围垦种植、围网养殖、滥捕滥捞、随意修建渠道引水、污水的排放等等，运用一种掠夺性和毁灭性的方式，造成了不可挽回的损失。长期以来，水域的无序开发，缺乏基层组织的有效监管，甚至有的镇、村一级的组织还鼓励农民搞开发。一些乡镇政府虽在承包合同上注明了不能从事破坏水资源行为，但出于利益考量，往往不会对农民的无序开发行为进行有效干预。国土资源、水利、林业、环境保护、渔业等部门的管理是从湖泊某一资源的开发利用和保护的角度进行，没有从湖泊自然资源用途、湖泊生态系统演变的特点进行；更多地从“头痛医头、脚痛医脚”的角度，试图通过分割的手段，单独解决湖面、湖岸以及流域的各种湖泊资源开发利用和保护问题，而没有认识到湖面、湖周及其湖泊流域之间的一致性，没有认识到湖泊、流域之间紧密的水文水资源联系，以及其中的生态系统之间的紧密联系。然后是多头管理，管理主体不明、管理体制不顺。在部门利益或经济利益的驱动下，重资源开发，轻资源管理和保护现象普遍。

生态环境保护往往被视为典型的“市场失灵”领域，鲜明的公益性功能理应由政府主导，政府有关部门普遍存在着一种“经济靠市场，生态靠政府”的思维定式。虽然部分省区市开展了湖泊生态保护引入市场机制的实践和探索，但是与巨大的湖泊生态治理和保护市场相比，仍有较大差距。一方面哪些湖泊生态保护领域可以引入市场机制把握不准，存在不敢试、不愿放、怕问责等问题，另一方面存在机制不活、办法不多、市场加公益的模式操作不熟悉等问题，制约了市场机制在湖泊生态保护中发挥作用，缺乏对湖泊湿地生态服务功能和价值的深刻理解。在对湖泊湿地的利用方式上，忽视湖泊湿地具有维系更大尺度生态平衡的作用。尽管有的地区建立了自然保护区，对湖泊湿地的生态环境保护收到一定的成效，但由于经费、人员、设施严重不足，以及保护区土地使用权等方面种种原因，许多地方未能开展正常有效的管理工作。有的自然保护区甚至是一块空牌子，无任何管理能力和管理措施。开发性条款多，限制性条款少，制度设计和实际执法依然单一从“促进发展”出发。例如，违法超标排污，环保部门只能一次性处以应征收排污费的数倍罚款，涉湖建设项目不经环评审批擅自建设，往往依法“责令补办”，而“责令恢复原状”缺乏强制措施。

湖泊管理对于我国还是一个新生事物，至今全国还没有建立起完善的湖泊管理的法律法规，从而导致湖泊管理上出现盲区。在有的地方，公检法等机关对民间环保诉讼案件，还存在认识不到位的问题。有的甚至认为是“小题大做”。当地群众也不了解应如何依法依规处理农业污染问题。种养业者尚未树立起绿色生产的理念，有的存在“破罐子破摔”的心态，出现了恶性循环的现象。甚至会出现法律真空，导致在某些情况下法律法规管不了，而有些时候又出现了法律的交叉重叠，导致适用法律条文不明晰、不好管。我国个别地方出于具体管理需要出台了一些地方湖泊管理立法，如云南省按照“一湖一法”出台了九大高原湖泊的地方保护立法，江苏省出台了《江苏省湖泊保护条例》等。但从法律内容和管理措施上反映，这些办法更多的只是现有管理制度的重复，没有建立特定的、具体的针对湖泊特点的管理措施。同时，这些管理制度偏重于单个水资源开发、利用和保护活动的管理，而对湖泊水域及湖泊流域的管理关注不足，从而加剧了湖泊的开发利用和保护问题。

(二)政府主导作用不足

由于湖泊水资源既具有经济属性，也具有公共属性，是一种社会公共产品，因此对湖泊水污染的治理，政府义不容辞、责无旁贷。在湖泊水污染治理中，政府应发挥主导作用。但是，大湖泊往往跨越多个行政区划，其水污染防治既涉及区域管理问题，也涉及流域管理问题。在治理过程中，地方政府和流域管理部门存在矛盾，不同地方政府之间也存在矛盾，同时政府管理自身也存在计划带有滞后性、公务人员具有自利性、政府活动监督不够、政策执行成本比较大等局限性，这些会降低政府治理效果，单纯依靠政府还难以解决湖泊水污染问题。在湖泊水污染防治中，政府、企业、非营利组织、社会公众都是治理主体，为了取得良好的治理效果，各个治理主体内部要建立健全协调机制，各个主体之间也要构建良好的合作机制。从我国湖泊水污染防治的实际情况看，不仅政府、企业、非营利组织、社会公众这些治理主体之间的合作还处于萌芽状态，就是政府这个起着主导作用的治理主体，其内部的合作协调机制也需要切实加强。就政府内部的协调合作情况看，政府部门之间需要加强协调、地方政府之间需要加强合作、地方政府与流域管理部门之间需要加强沟通，管理体制上亟待改革和完善。在制度设计上，由于湖泊不同于其他水域的特点，这些已经建立的管理制度偏重于“线状”水域管理，而不能充分体现和结合湖泊的“面状”特点，从而导致这些通用的水域管理制度在应用于湖泊管理时，存在严重的“线面不同”问题。湖泊管理“分级、分部门、分地区管理”的模式存在着管理上的分割性，上下级之间、部门之间、地区之间协调不够，即形成了“多头管理，各自为政”的现象。水产、渔政、林业、交通、环保、水利、公安等10多个职能部门共同参与管理，体制不顺，条块分割，管理权责极不明晰。各政府职能部门在具体的管理上，存在着“水面陆地分散管理，水量水质分别管理，湖岸湖心不同管理，物理、化学和生物单独管理”的问题。湖泊是一个综合的生态系统，通过水力联系以及物理、化学和生物过程，湖泊将水面和陆地、水量和水质、湖岸带和湖心紧密相连，因而在具体管理措施上，也需要采取综合的管理措施，最重要的是以湖泊流域为整体进行综合管理，分散、分别和单独的管理模式必然出现问题。

湖泊水污染防治涉及多个政府部门，政府部门之间需要加强协调。《水污染防治法》规定，由环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理，交通主管部门的海事管理机构对船舶污染水域的防治实施监督管理，水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理。实际工作中，水污染防治还涉及发改委、旅游等其他政府部门。这么多政府部门聚在一起，在不同的利益诉求环境下，开展合作并非易事。环保部门与水利部门在水污染防治领域配合不够，甚至经常发生冲突。对同一流域，环保部门制定水污染防治规划，水利部门制定水资源保护规划，交通部门制定水运规划，渔业部门制定渔业发展规划，这些规划都与水污染防治相关，但有关规定却往往不协调。住建部门与环保部门在排污费、污水处理费上也存在不协调的地方。

市场机制的引入可提高湖泊生态保护效率。目前，我国湖泊治理与保护仍以各级政府为主，社会力量参与程度不高，湖泊管护领域发挥市场机制作用不足，客观上影响了湖泊治理与保护的效果和效率。同时，湖泊治理与保护主要关注重要的湿地型湖泊、城市湖泊和社会关注度较高的污染湖泊，对广大的乡村中小型湖泊关注较少。企业与社会参与湖泊生态保护，可以充分利用市场机制在内的多种治理与保护手段，使市场发挥资源配置的决定性作用，提高湖泊治理与保护的效率。湖泊类型不同，吸引市场参与的类型也不同，不是所有湖泊都具备向市场开放的潜力。总的来看，各类市场主体的逐利性决定了湖泊生态保护领域的市场空间的局限，城市及其近郊湖泊、承担供水或发电任务、能产出水产或矿产资源的湖泊特别是湖泊周边的土地开发前景决定了市场主体参与强度。对于尚难看到盈利空间的高原、偏远湖泊，市场主体参与强度大大降低，湖泊生态保护仍主要依靠政府财政承担或由政府购买服务形式实现。湖泊生态保护领域尚未形成完全的市场，政府的前期投入十分重要，政府先期投入与市场主体后期介入相结合的方式是目前主要的市场形式。湖泊生态保护公益性与土地开发、旅游开发、生态养殖、淤泥制砖、蓝藻资源化利用等经营性相结合，体现了政府与市场分工合作的准市场特点。

(三)非营利组织缺失

湖泊水污染防治成为一个世界性难题。我国已进入大范围生态退化和复合型环境污染阶段，水资源安全问题越来越严重。面对湖泊水污染，仅仅依靠政府这个主体，采取政府主导型模式进行治理，在短期内能够取得成效，但是不能从根本上解决问题。应树立跨域治理观念，在继续发挥政府作用的同时，调动企业、非营利组织、社会公众等主体的积极性，特别是要把非营利组织培育成为湖泊水污染治理的重要主体。非营利组织由于具有非营利性、公益性等特性，在一些西方国家已经成为非常有公信力的机构。在湖泊水污染防治、生态环境保护活动中，非营利组织作为一个重要治理主体，与政府、企业、社会公众一起联合行动，共同工作，取得了明显的治理效果。改革开放以来，我国出现了一批以保护生态环境、提高公民环境意识为宗旨的非营利组织，这些组织成为保护资源环境、防止环境污染和环境破坏的重要力量。

我国非营利组织在水污染防治中虽然做了一些工作，但是还远远不够，还有着巨大的拓展空间。与国外非营利组织在促进环保事业中所做的贡献相比，我国非营利组织的力量还显得太单薄，对政府和社会工作的影响力还亟待提高。从政府方面来看，要大力支持非营利组织发展，为其提供适当的活动平台，让它们在保护生态环境、建设美好家园中大展身手；从非营利组织方面来看，要规范自身行为，提高成员素质，通过坚持不懈地开展环保活动，取得政府的信任，赢得公众的支持，在促进环境保护、改善生态环境中发挥积极作用。

三、以湖长制推动湖泊制度创新

保护湖泊必须依靠制度，湖泊生态文明制度建设是保护湖泊的根本保障。中国今年开始推行的“湖长制”，是指湖泊最高层级的湖长是第一责任人，对湖泊的管理保护负总责，其他各级湖长对湖泊在本辖区内的管理保护负直接责任，按职责分工组织实施湖泊管理保护工作。县级及以上湖长负责组织对相应湖泊下一级湖长进行考核，考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据。在湖泊实施湖长制，必须从创新湖泊管理体制机制入手，实现用制度尊重湖泊、保护湖泊、修复湖泊生态环境的目标。建立规范的市场规则、营造良好投资环境，需要完善的湖泊保护管理制度。从湖泊管理的角度，由于湖泊及其流域之间的水循环及随之相关的自然、社会和经济系统之间的密切联系，开展湖泊管理制度创新，必须以湖泊及其流域为研究对象，研究湖泊——流域相互作用，从而在微观尺度上揭示水陆界面过程和物质输移规律；在中观尺度上理解水陆生态系统的结构与功能演变过程与机制；在宏观尺度上定量区分自然演变、人类活动和全球变化对湖泊——流域系统的影响。

(一)建设湖泊生态保护市场制度

当前，湖泊生态保护市场缺乏指导，市场准入、市场规则、市场监管尚未建立完善的制度，一些非国有企业进入仍存在一定障碍，如何保障市场主体的合法权益缺乏规定，风险分担和防范机制尚未健全，湖泊公益性功能的有效发挥缺乏保障，多数地区的湖泊养护监测技术规程、定额尚未制定，如何对养护监测水平、养护监测成本进行监管，如何开展市场主体的信用评价，仍需探索和完善制度。一些湖泊监测业务委托市场主体之后，如何保障信息安全也缺乏规定。同时公众参与湖泊生态保护的机制和途径仍有待进一步拓展和完善。首先，要解决湖泊自然资源资产所有权人不到位、湖泊所有者和管理者界限不清问题。湖泊的所有权属于国家，即属于全民，由国务院代表国家行使所有权，但所有权人不到位，没有对湖泊进行统一确权登记，归属不清晰、权责不明确；其次是湖泊自然资源用途不明确、管理内容不统一、管理目标不一致。湖泊自然资源的用途是从实际出发，而非综合价值。结合目前我国湖泊管理的体制机制和存在的问题，可以看出湖泊管理体制机制急需创新和健全。创新和健全湖泊管理体制机制应当围绕湖泊的所有权、所有者、用途、所有权和管理分离、管理主体、统一管理内容和目标、运行机制等方面进行。

加强地方政府之间相互合作。改革开放以来，随着中央政府对地方的“权力下放”，社会主义市场经济体制的确立完善，地方政府之间合作逐渐增加。地方政府之间的合作主要是为了加快区域经济一体化进程，促进区域经济发展，合作内容集中在经济方面，其他方面的合作还比较少。目前，地方政府之间的环境合作才刚刚起步，往往停留在治理大湖水污染等问题，环湖各地人大、政协集聚在一起，建言献策等类型的务虚活动，即使党委、政府召开协调会议，也基本停留在宣传舆论层面，没有形成制度化成果。地方政府与流域管理部门之间需要加强沟通。我国长期实行以行政区划为单位的区域管理，对水资源的流域管理重视不够。直到2002年修订的《水法》才规定，水资源管理实行“流域管理与行政区域管理相结合”的管理体制。目前，水污染防治管理体制是以行政区域管理为主，流域管理的作用有限。已经成立的流域管理机构，还缺乏有效的水污染管理措施。县市级政府水污染防治管理与流域管理机构的要求存在差异，需要加强协调与合作。在水质检测、信息发布、情况通报等方面，都有开展合作的空间。

为了有效地确保湖泊的生态水环境，各级党委、政府应当不断提高管理水平，对于湖泊工程的水环境管理开展以下工作：一是制定湖泊水环境管理的有关规章制度。宣传贯彻水法、水污染防治法、河道管理条例等法律法规，处理水事纠纷，维护正常工作秩序。二是在管理和保护湖泊水环境范围内，禁止乱倒垃圾、乱占河滩、乱采砂石、乱修建筑物等活动，督促清淤清障，保障安全行洪；同时应当采取措施加强采砂管理，规定砂石开采范围，发放砂石开采证，制定收取管理费办法。严格执行湖泊水污染防治条例，除要求工业污染源治理达标外，更要采取切实措施，控制生活和农业污染，加快建设城镇生活污水处理厂，大力推广生态农业等；为防止污染源超标排放、网箱养殖等行为对饮用水水源地的污染和破坏，各水厂取水口按各地实际情况指定具体防护规定，重点实施湖泊水源地取水口保护等工程，并制定饮用水水源地应对突发性污染事故的应急预案。湖泊的自然作用仍然需要高度重视。鄱阳湖、洞庭湖等都成立了自然保护区，其中鄱阳湖还是世界著名的湿地。湖泊对自然地理、气候、水旱等的调节具有很大作用，但是环湖经济活动的加快，使湖泊的环境压力进一步加大，如何发挥这些湖泊对环境的调节作用，尤其是长江洪水的调节作用，也是处理好湖泊与发展这对矛盾必须解决的问题。每一个人都应该进一步强化思想认识，在充分意识到湖泊资源的有限性及湖泊、流域之间存在紧密的水文水资源联系后，真正运用新发展理念来指导实践，全面、综合地解决湖面、湖岸以及流域的各种湖泊资源开发利用和保护的问题，在开发利用湖泊资源促进经济社会快速发展的过程中，时刻着眼于资源节约、环境友好，运用可持续的发展模式，使湖泊能够长期、持续、健康的存在。

(二)制定湖泊分类管理和保护对策

牢固树立科学发展、和谐发展的治湖理念，统筹保护与开发、协调生态与发展、平衡流域与区域、兼顾当前与长远，全面构建湖泊管理和保护规划体系，科学确定湖泊治理开发与管理保护的总体目标、阶段安排、重点任务、投资规模、保障措施，为湖泊管理保护工作提供科学指导。对湖泊主要出入湖的行洪、供水河道划定行水通道，对其他中小河道提出保护要求。在现状情况调查基础上，按河道设计过水能力，划定主要出入湖河道的行水通道，并适当留有余地，一些湖泊的行水通道借助数模计算划定。具体划定时，不划深水湖区行水通道，只划浅水湖区；已经围垦、围养的区域尽量贯穿；生态功能区划中的开发控制利用区尽量贯穿；行水通道注意与航道的结合。行水通道内禁止设障，清除一切障碍。河湖腹部地区湖泊湖荡考虑围垦、围养形势严峻，骨干行水通道贯穿湖荡。

城市湖泊资源环境承载压力巨大，要制定水域岸线控制规划，划分湖泊岸线的功能分区，保护湖泊水域岸线的稳定和水面不被侵占，同时，强化入湖排污口管理，严格控制入湖污染物；开展湖泊水生态修复工作，恢复河湖的流动性。内陆湖泊大多位于河流的中下游，湖泊与流域的水循环关系极为密切，湖泊水体及其生态系统完全依靠流域水系的水量补给，要维持湖泊的水量平衡。江河中下游平原湖泊受区域经济社会快速发展的影响，湖泊水量过程改变、水质下降严重、生态系统退化，要合理开发利用湖泊资源，促进水质和水生态的持续改善。湿地湖泊要抓紧制定湖泊流域水量分配方案，立法开展流域水量调度工作，特别是枯水季节的水量调度工作，同时，加快建立自然保护区，控制土地资源的开发利用，保护湖泊水面面积。高原湖泊生态系统比较脆弱，要以有效保护为重点，避免因资源的不合理开发利用导致湖泊生态系统退化，对湖泊资源开发利用程度较高、污染较严重的流域，要立法进行全面治理。

强化湖泊水生态系统保护与修复关键技术研发，采用有效的手段对湖泊水质进行改善。同时运用生态修复的方式来改善受污染的水质，引入外来系统，包括净水微生物、植物、食浮游植物的动物、草食性鱼类、肉食性鱼类、底栖动物等。在各营养级之间保持适宜的数量比和能量比，建立良好的生态平衡系统，从而达到去除有机物、无机盐、藻类、细菌等污染物的目的。利用先进的水培蔬菜种植方法进行生态种植，也能吸收水体中的营养物质，达到净化水质清洁水体的目的。依据水功能区划，科学核定湖泊水域纳污能力，提出分阶段入河、入湖污染物排放总量控制计划，加强已建、新建入河、入湖排污口管理和整治，逐步实现清水入湖。充分发挥生态的自我修复和自然净化功能，综合运用截污治污、底泥清淤、打捞蓝藻、调水引流、生物控制等措施，对湖泊水生态系统以及主要入湖河道、河口进行综合治理。加大湖泊上游水土流失综合治理力度，开展生态清洁小流域建设，减少入湖泥沙，防治面源污染。

湖泊地区都有传承久远的产业，比如养殖业、捕捞业、编织业、种植业等，这些传统产业既要发展，但同时也面临承载人口过多、对水资源损毁作用加大等问题。所以湖泊地区面临着产业替代的问题，现在湖区普遍提出把旅游作为湖泊经济发展的方向，但如何实现旅游与保护的协调、旅游与其它产业的协调、旅游与农民增收、渔民转产之间的协调，是湖泊面临的又一个具有共性的问题。要尽快编制和完善重要湖泊水域岸线利用规划，制订有效保护、合理开发利用方案，岸线区划要与现有的防洪分区、水功能分区、农业分区、自然生态分区等区划相协调。加强湖泊管理范围内建设项目管理，坚决打击违法设障、非法圈围、非法采砂行为，依法取缔非法占用湖泊水域、滩地的建设项目，依法查处擅自取水排污行为。为加强生态保护，要根据有关自然保护区规划、湿地保护规划等，对全湖蓄水区进行生态功能区划。生态功能区分为核心区、缓冲区、开发控制利用区三大类。核心区包括渔业资源繁保区、生物多样性保护区、主要饮用水源取水口保护范围。渔业资源繁保区尽量与渔业部门规划一致，生物多样性保护区尽量与环保部门自然保护区规划衔接。开发控制利用区主要为可用于生态养殖和景观娱乐的区域，兼顾开发利用现状和有关部门规划安排。其他区域暂划定为缓冲区，作为资源保留、生态净化和生态恢复的区域。鉴于省管湖泊人类开发利用程度较高，且具有综合效益，有关核心区严格按自然保护区等有关规定管理是不切合实际的，为此，规划要求对核心区与行水通道等重合的部位，行水时服从行水要求，清除障碍，非行水期，按生态文明的要求加强保护。[5]

(三)建立湖泊健康监测评价体系

开展重点湖泊生态安全评估，为实现湖泊资源的合理开发、有效保护、科学管理和可持续利用提供科技支撑。我国湖泊在一个时期以来都发生过不同程度的改变，而这种改变有积极的，也有值得思考的。比如从最早的人湖共处，到后来的围湖造田、人进湖退，又到世纪之交的退耕还湖，再到近几年的湖泊污染，使保护湖泊成为环湖地区的工作重点，经济社会发展与湖泊的关系经历了一个曲折的过程。这个过程中，人们加深了对湖泊的认识，也在湖泊环境保护方面取得了一定成绩。但在未来经济发展中，湖泊与经济、湖泊与就业、湖泊与农民、湖泊与城镇发展的矛盾会更加突出。如何在发展中加强保护，实现可持续发展是湖泊共同面临的问题。

自20世纪80年代生态系统健康概念提出以来，生态系统健康评价已成为当前宏观生态学与生态系统管理研究的热点问题之一。对生态系统健康进行评价的目的是为了对生态系统进行健康管理，从而实现人和自然生态系统的和谐发展。湖泊是水资源和水力资源的贮藏地，是海洋生态、森林生态等众多自然生态系统之一，湖泊生态系统服务功能对经济、社会的可持续发展至关重要。因而，对湖泊水生态质量的评价尤为重要。对湖泊水生态健康的评估也成为国内外学者、资源环境管理者共同关注的焦点。我国湖泊已经或正在成为各地经济带的中心，如鄱阳湖、洞庭湖等都提出了“环湖经济带”这个名词。湖泊成为经济发展的依托，但到底如何才能成为依托，各地的认识与实践各有千秋。同时，因为湖泊水系面积广阔，涉及到不同的行政地理区域，如何协调不同地区经济的发展也令人关注。在大规模开展湖泊健康评估工作条件尚不成熟的情况下，要积极开展试点，总结规律、积累经验，建立湖泊健康评估的基本方法、技术标准体系和工作机制，最终实施对所有重要湖泊的“定期体检”。指标体系应作为一个整体反映复合生态系统的主要特征。指标体系尽可能简化、易接受，所需数据相对容易获得，并尽可能与社会经济、环境统计数据等结合，尽可能选择可量化指标，若重要指标难以量化则可以采用定性描述指标。通江湖泊既有湖泊的特性，又有江河的特性，比如，鄱阳湖具有“高水湖相，低水河相”的特性，可谓是介于河流与湖泊之间的生态系统，因而对于通江湖泊，其所构建的指标体系需涵盖湖泊与江河的共同特性。

湖泊是经过长期的自然变迁和人类社会经济活动对生态系统的影响而形成的自然——社会——经济复合型生态系统，因此，在对湖泊生态系统进行健康评价时应充分考虑这一现实特征，从复合型生态系统的角度进行评价。要在借鉴相关生态系统健康评价指标体系的基础上，依据上述评价指标的选取原则，结合湖泊生态系统组成、结构和功能特征的分析，将生态特征、自然功能及社会环境指标综合起来，共同构建湖泊生态系统健康评价的指标体系，整个指标体系是一个由目标层、子系统层和评价指标层构成的三层递阶层次结构指标体系，其中目标层由子系统层来反映，子系统层由具体评价指标层加以反映，实际上目标层是子系统层和评价指标层的概括。要建立手段完备、数据共享、实时高效、管控有力、多方协同的湖泊资源环境承载能力监测预警指标体系，有效规范空间开发秩序，合理控制空间开发强度，切实将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内，为构建高效协调健康的湖泊资源开发格局奠定坚实基础。

[参考文献]

[1]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2017-10-28.

[2]中共中央办公厅、国务院办公厅《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》(厅[2017]51号)[EB/OL].http：//politics.people.com.cn/n1/2018/0104/c1001-29746185.html.人民网，2018-01-04.

[3]吴湘玲，叶汉雄.国外湖泊水污染跨域治理的经验与启示[J].中共贵州省委党校学报，2013(5).

[4]侯锡鹏.湖泊研究的历史与湖泊分类[J].科技创新与应用，2016(19).

[5]王建平.培育湖泊治理和生态保护市场主体的对策研究[J].中国水利，2017(10).